亞太自貿(mào)區(qū)的祈禱與期待

張銳

歷史不會(huì)簡單地輪回。當(dāng)時(shí)隔13年后中國再次以亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議的東道主身份熱情迎來四方嘉賓時(shí)，作為一個(gè)完全融入全球經(jīng)濟(jì)一體化大潮的的新興市場(chǎng)大國所拋出的會(huì)議主題也格外厚重。除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、改革與增長之外，在2014北京APEC會(huì)議上，推動(dòng)亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）建設(shè)被中國政府視為頭等議題放置在了各國首腦所討論的三大主題清單之中，由此人們也更清晰地聽到愈來愈近的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的腳步聲。

從務(wù)虛到務(wù)實(shí)

20年前，當(dāng)亞太經(jīng)合組織成立的興奮與激情依然縈繞在21個(gè)成員國的周身時(shí)，在印度尼西亞茂物舉行的第二屆APEC峰會(huì)上，各國元首整齊劃一地發(fā)出了一個(gè)聲音：到2020年實(shí)現(xiàn)APEC范圍內(nèi)貿(mào)易與投資自由化，這就是所謂的茂物目標(biāo)。從此以后，這一里程碑式的聲音總是以不同的表述回環(huán)在每屆APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議的上空。

決策的胎動(dòng)點(diǎn)燃了思想的篝火。搶在第16次APEC領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)舉行的前夕，亞太經(jīng)合組織工商咨詢理事會(huì)向大會(huì)籌備組提交了一份專題研究報(bào)告，正式提出了建立亞太自由貿(mào)易區(qū)的建議;兩年之后，APEC越南河內(nèi)會(huì)議發(fā)表的領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合宣言正式將FTAAP引入官方文件。同時(shí)，《河內(nèi)宣言》敲定了亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)要采取具體措施的合作基調(diào)，并通過了《建立亞太自由貿(mào)易區(qū)的可能途徑》這一成果文件。

作為為2014年北京第22次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議的熱身，當(dāng)年五月在青島舉行的APEC貿(mào)易部長會(huì)議同意在亞太經(jīng)合組織貿(mào)易投資委員會(huì)建立推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)“主席之友”工作組，由中國和美國聯(lián)合擔(dān)任工作組主席。按照議程，第22次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議將正式完成制定《亞太經(jīng)合組織推動(dòng)實(shí)現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)路線圖》，多年來的宏大愿景將由淺層務(wù)虛轉(zhuǎn)為求真務(wù)實(shí)的具體行動(dòng)。

APEC共有21個(gè)經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)總量占世界的50%，貿(mào)易總量占據(jù)全球貿(mào)易額近半壁江山，然而，由于沒有建立統(tǒng)一的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，各成員國之間的跨國貿(mào)易受到極大的成本約束，僅以歐盟為參照，APEC各國的企業(yè)進(jìn)出口成本要高出25%以上甚至更多，受此影響，過去10年來，歐盟內(nèi)部的貿(mào)易總量攀升至65%，亞太區(qū)域內(nèi)貿(mào)易規(guī)模僅上升到50%;不僅如此，APEC成員國還時(shí)常發(fā)生技術(shù)壁壘、反傾銷和保護(hù)性措施等貿(mào)易摩擦與糾紛，其中，僅技術(shù)壁壘和保護(hù)性措施在最近三年中就分別增加了80%和48%。這種貿(mào)易生態(tài)顯然與APEC所追求的貿(mào)易自由化、投資便利化之宗旨完全相悖。

更為重要的是，除了美韓自貿(mào)區(qū)、東盟10+3、美澳自貿(mào)區(qū)等55個(gè)已經(jīng)成型的自貿(mào)協(xié)定（FTA）外，亞太地區(qū)還有中日韓自貿(mào)協(xié)定、中澳自貿(mào)協(xié)定等數(shù)個(gè)自貿(mào)談判還在進(jìn)行之中，同時(shí)跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等兩個(gè)次區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）的談判也在緊鑼密鼓地推進(jìn)。簡單地匡算可知，APEC的21個(gè)成員平均每個(gè)商談了兩個(gè)以上的自貿(mào)協(xié)定。這種碎片化的區(qū)域合作方式，必然使企業(yè)面臨著繁瑣復(fù)雜的規(guī)則認(rèn)知，比如泛濫的原產(chǎn)地條款會(huì)使同一產(chǎn)品面臨不同的關(guān)稅稅率，同時(shí)推高企業(yè)貿(mào)易成本和監(jiān)管成本。

與雙邊或多邊的FTA以及RTA小范圍的吹拉彈唱完全不同，F(xiàn)TAAP無疑具有更大的包容性，除了APEC成員國之外，包括印度在內(nèi)的APEC體系以外的國家也會(huì)被吸納FTAAP體系中來;更為重要的是，F(xiàn)TAAP能夠阻止亞太地區(qū)的貿(mào)易投資進(jìn)一步分割化和碎片化趨勢(shì)，而且可以使現(xiàn)有的FTA和RTA殊途同歸，實(shí)質(zhì)上完成亞太經(jīng)濟(jì)一體化的飛躍。根據(jù)太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會(huì)（PECC）發(fā)布《區(qū)域國家2014—2015年度報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2025年，F(xiàn)TAAP將為亞太地區(qū)帶去19220億美元的年收益。

更為廣泛的意義是，F(xiàn)TAAP在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)“下一代”貿(mào)易，實(shí)行超WTO規(guī)則，并且FTAAP還包括農(nóng)業(yè)、原產(chǎn)地規(guī)則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等WTO久拖不決的敏感部門談判問題，因此，F(xiàn)TAAP的建成終將加速全球經(jīng)濟(jì)的自由化進(jìn)程。PECC的研究報(bào)告表明，到2025年，F(xiàn)TAAP將給全球經(jīng)濟(jì)帶來來2.4萬億美元的紅利。

艱難的未來之行

理想是豐滿的，現(xiàn)實(shí)是骨感的。從FTAAP概念的正式提出至今已有10年，期間所取得的實(shí)質(zhì)成果乏善可陳。究其直接原因，就是APEC只是一個(gè)區(qū)域性的國際高級(jí)論壇，并非政府間談判機(jī)構(gòu)，這種“弱制度”的區(qū)域合作安排使得APEC會(huì)議上所簽署的協(xié)議都不受法律保護(hù)和約束。即便是最新的北京APEC會(huì)議通過的亞太自貿(mào)區(qū)路線圖被很多人解讀為是一個(gè)全新的突破，但最多只能說FTAAP走到了“務(wù)實(shí)”的邊緣，而要正真邁動(dòng)“如何做”的腳步，其后還會(huì)受到很多因素的纏繞與掣肘。

就地理位置來說，APEC成員國遍及北美、南美、東亞和大洋洲;就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，既有發(fā)達(dá)的工業(yè)國家，又有發(fā)展中國家;就社會(huì)政治制度而論，既有資本主義國家，又有社會(huì)主義國家;就宗教信仰來說，既有基督教國家，又有佛教國家;就文化而言，既有西方文化，又有東方文化。成員的多樣性客觀上會(huì)產(chǎn)生合作的障礙因素，尤其是對(duì)于制度的認(rèn)同以及領(lǐng)土主權(quán)的爭執(zhí)等許多敏感問題至今不僅很難達(dá)成一致，而且齟齬不斷。當(dāng)這些切身利益擺在矛盾雙方的面前時(shí)，像FTAAP這樣的話題就可能成為可有可無的東西，甚至不排除人為設(shè)障與添堵。

TPP被看成是美國推動(dòng)“亞太再平衡”戰(zhàn)略最為重要的杠桿，這一由美國主導(dǎo)的談判機(jī)制目前已經(jīng)吸引加拿大、澳大利亞、墨西哥、新加坡、日本等12個(gè)國家的加入。談判原計(jì)劃于2013年底結(jié)束，但由于各方仍存在分歧，談判錯(cuò)過了最后的期限，因此收官日期被推遲到了2014年底。盡管現(xiàn)在很難說談判會(huì)如期完成，但美國力推TPP的決心卻不會(huì)動(dòng)搖。由于TPP的最終意圖是要謀求建立一個(gè)超越WTO的21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易規(guī)則，進(jìn)而在成員國中構(gòu)建出一個(gè)“內(nèi)部市場(chǎng)”，同時(shí)TPP一旦建成，美國在亞太地區(qū)的話語權(quán)和控制權(quán)將得到空前的提高，正是如此，TPP帶有明顯的“去中國化”特色。在這種背景下，中國力推亞太自貿(mào)區(qū)，無疑會(huì)讓美國感到大有迎面而來之風(fēng)。雖然中美雙方都在公開場(chǎng)合不同程度地表示FTAAP與TPP并不矛盾，但其實(shí)彼此心中都非常明白二者的協(xié)調(diào)并非易事，甚至不排除為了TPP，美國會(huì)對(duì)FTAAP使出各種無影之掌。

亞太地區(qū)尤其是亞洲的許多國家在對(duì)待中國與美國的立場(chǎng)選擇問題上所采取的基本態(tài)度是，經(jīng)濟(jì)上基本依賴于中國，政治上完全追隨美國。這些亞洲小國總以霸權(quán)思維定性中國，非常沒有安全感，而且由于制度與意識(shí)形態(tài)的分野，它們對(duì)中國也缺乏足夠的信任，因此，在TPP等工具的誘惑之下，亞洲許多國家就成為了美國的影子之國。自然，只要美國對(duì)中國的任何作為不認(rèn)同，他們就會(huì)隨聲附和并且步步亦趨。以日前由中國推動(dòng)和發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）為例，日本和澳大利亞就公開表示拒絕參加，即便澳大利亞總理對(duì)外表示未來可能加入亞投行，但卻態(tài)度堅(jiān)決地稱必須在有關(guān)協(xié)議中加入“附加條款”，以消除這個(gè)銀行受中國過多的操控。同樣，如果中國挑頭推動(dòng)FTAAP，亞洲的許多國家也會(huì)泛起戒備之心，加之美國的影響，它們很可能與中國的積極作為逆勢(shì)而行。

理論上而言，亞太地區(qū)各種碎片化的FTA在規(guī)模收益上的確要遜于FTAAP，但達(dá)成了雙邊或多邊FTA的國家又直接享受到區(qū)域自由貿(mào)易的紅利，而且不少國家很容易滿足于眼前的所得所獲。從目前來看，APEC的成員國之間幾乎都建立了多邊和雙邊FTA，而且FTA還具有外在倒逼與自我繁衍功能，即一國啟動(dòng)FTA，則鄰國為了避免由于貿(mào)易轉(zhuǎn)移而受到損失，理性的選擇就是加入或者另外再啟動(dòng)新的FTA談判，從而驅(qū)動(dòng)FTA在數(shù)量上自我繁衍。資料顯示，APEC成員中，印度與日本、韓國與美國、韓國與澳大利亞、澳大利亞與中國、澳大利亞與美國，以及日、韓、澳、中與東盟等都達(dá)成了雙邊FTA，除中國之外，這些最主要的亞太國家究竟能否突破雙邊FTA的思維與利益棋局，將自己置身于更大規(guī)模的FTAAP之中，真的很難說。

條條大路通羅馬

雖然亞太自貿(mào)區(qū)的真實(shí)落地與前行之路并不會(huì)一帆風(fēng)順，但作為一個(gè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，如果能夠在APEC成員國尤其是大國之間找到利益的平衡之點(diǎn)，或者說有了可以借助的且兼容性很強(qiáng)的現(xiàn)成路徑，F(xiàn)TAAP終有花開蒂落之時(shí)。

TPP是一條通往亞太自貿(mào)區(qū)的的路徑依賴之一。資料顯示，TPP成員國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模占世界經(jīng)濟(jì)總量將近40%，貿(mào)易規(guī)模也超過了全球貿(mào)易額的21%，但根據(jù)國際上極具影響力的CGE（Computable General Equilibrium，一般均衡分析）模型進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，在中國不加入的情況下，TPP只能給其成員帶來很少的經(jīng)濟(jì)效益，甚至對(duì)一些成員還會(huì)帶來負(fù)效益。TPP對(duì)美國來說，也不會(huì)帶來多少效益;在日本加入后，美國的效益甚至降為零。相比之下，中國加入后，TPP會(huì)給大多數(shù)成員帶來顯著的收益，中國也獲益。顯然，只要美國敞開胸懷接納中國或者說中國具有加入TPP的明確愿望，TPP不失為對(duì)接FTAAP的便捷通道。

RCEP被看作是通向FTAAP的又一個(gè)核心站點(diǎn)。這一于兩年前啟動(dòng)的自貿(mào)協(xié)定的談判包括了東盟10國以及中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭等六個(gè)國家，按照時(shí)間表，RCEP將于2015年底完成所有談判，一旦建成，RCEP將成為全球規(guī)模最大的自貿(mào)區(qū)。較之TPP，RCEP不僅成員數(shù)量要多，而且覆蓋了全球大約一半的人口，雖然其經(jīng)濟(jì)總量僅為世界經(jīng)濟(jì)總量的四分之一，但商品貿(mào)易總值占全球比重接近30%。因此，相比之下，RCEP更容易被經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和自身市場(chǎng)情況各有不同的經(jīng)濟(jì)體所接受，只要美國愿意參與進(jìn)來，RCEP就可以成為鏈接FTAAP的橋梁。

TPP與RCEP在分別落地之后進(jìn)行合并從而假設(shè)起對(duì)接FTAAP的渠道是另一個(gè)頗具操作性的方案。觀察發(fā)現(xiàn)，RCEP與TPP的談判成員有所重疊，參與TPP談判的12個(gè)成員國中，日本、澳大利亞、新西蘭、越南、馬來西亞、文萊和新加坡也正在參與RCEP談判。不僅如此，RCEP基本上以傳統(tǒng)自由貿(mào)易利益為基礎(chǔ)，通過繼續(xù)降低關(guān)稅和拆除非關(guān)稅壁壘、加強(qiáng)互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)原產(chǎn)地規(guī)則和海關(guān)措施等這些關(guān)禁上的措施為主，而且實(shí)行漸進(jìn)式的服務(wù)貿(mào)易開放，以正面清單為主，在投資便利化上以準(zhǔn)入后的國民待遇為主;而TPP則追求實(shí)施規(guī)則一體化措施，尤其是以國內(nèi)外規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化為主，實(shí)現(xiàn)更高的服務(wù)貿(mào)易自由化，也就是以負(fù)面清單為導(dǎo)向，在投資便利化方面實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇為基礎(chǔ)的便利通道。二者的互相補(bǔ)充就可以構(gòu)成一個(gè)完美的自貿(mào)協(xié)定整體框架。

尚在醞釀之中的中美自由貿(mào)易協(xié)定同樣被賦予了厚望。作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體和第二大貿(mào)易體的美國，以及作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體與第一大貿(mào)易體的中國，二者相對(duì)于任何一個(gè)國家而言都具有更多的動(dòng)力和能力提供區(qū)域合作所需要的公共產(chǎn)品，同時(shí)作為亞太地區(qū)兩個(gè)最大的國家，其行為本身就具有示范帶動(dòng)效應(yīng)。從目前來看，雖然中美FTA談判的啟動(dòng)肯定會(huì)在TPP和RCEP兩個(gè)談判完成之后，但只要中美FTA能夠最終建成，TPP與RCEP之間合并的概率就會(huì)大增，所有籠罩在APEC成員國頭上的紛繁復(fù)雜的矛盾可能隨著中美兩大國家的經(jīng)貿(mào)深度相融而化解。

在以上途徑并不能有效打通的情況下，作為一種談判機(jī)制安排，F(xiàn)TAAP另起爐灶也不是沒有可能，那就是展開所謂的“21-X”的談判協(xié)商，即APEC成員中條件已經(jīng)成熟的成員可以先行展開談判，其他成員自愿在不同時(shí)間加入進(jìn)來。這樣既可以繞開目前TPP和RCEP本身的諸多糾結(jié)，更能夠縮短最終建成FTAAP的時(shí)間。