群體性抗爭事件中的政策設計與社會建構(gòu)*——以烏坎事件的處理過程為例

張 潮 李曉方 章曉英 周樹林

一 問題的提出

轉(zhuǎn)型中的中國，經(jīng)濟快速發(fā)展，但伴隨而來的是復雜的利益、觀念和結(jié)構(gòu)的變化與沖突。20世紀70年代末以來，經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的迅速變遷，使得階層開始出現(xiàn)分化和斷裂，群體性抗爭事件不斷涌現(xiàn)，甚至有社會潰敗的危險。2013年社科院發(fā)布的《社會藍皮書》指出，國際經(jīng)濟社會環(huán)境中的不穩(wěn)定、不確定因素仍然突出，中國在社會管理方面，仍然面臨各種問題和挑戰(zhàn)。①中國社會科學院:中國社會科學院發(fā)布2013年《社會藍皮書》，2012年12月18日，參見http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201212/18/t20121218_23952636.shtml。近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性抗爭事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起，而政府或者其代理人往往成為群體性抗爭事件的直接抗爭對象 (于建嶸，2004)，并且未來的抗爭有基層化、暴力化的傾向 (劉能，2009)。

面對頻發(fā)的群體性抗爭事件，我國的立法、行政和司法部門先后出臺了大量的政策文本，作為處理群體性抗爭事件的法律和政策支持，形成了一套基本的處理群體性抗爭事件的政策模式。但是關于政策模式的內(nèi)容以及相關研究并沒有得到充分重視，缺少關注相關政策的研究，而政府作為群體性抗爭事件的重要一環(huán)，對于事件的緩和甚至最終解決都有著重要意義。因此，本文以政策文本為基礎，分析當前各級政府處理群體性抗爭事件的基本特征，探尋政策設計的基本邏輯和內(nèi)在假設，并以烏坎事件的處理過程為典型案例進行驗證，進一步具體闡釋現(xiàn)有政策的效果與不足。

2011年廣東省陸豐市臨海的烏坎村因土地糾紛發(fā)生了震驚中外的烏坎事件，其在中國基層民主進程中具有里程碑式的意義。烏坎村民的抗爭訴求本質(zhì)上是要求合法處理國有資產(chǎn)和土地、公開透明公共財政以及保障公民民主權利，由于訴求得不到政府的有效回應，才最終導致了抗爭事件的進一步升級惡化 (張嚴冰、曾志敏，2012)。所以，村民抗爭是一個動態(tài)變化的過程。短暫非理性之后，伴隨的是有組織、有策略的持續(xù)抗爭。從自發(fā)的熱血青年團到有組織的村民代表臨時理事會，再到民選產(chǎn)生的村支兩委，村民組織實現(xiàn)了從抗爭者向秩序維護者，從體制外向體制內(nèi)的角色轉(zhuǎn)換，這也成為村民與政府達成和解，問題得到有效解決的重要原因 (胡英姿、藍煜昕，2012)。政府根據(jù)不斷變化的具體情境，采取不同的危機傳播策略，得到了更多媒體的正面反饋，使得社會輿論逐漸趨于冷靜，推動了事件的有序解決 (錢晶晶、史安斌，2012)。

烏坎事件從劍拔弩張走向峰回路轉(zhuǎn)，再到最終的迅速平息，高層政府相關政策的轉(zhuǎn)變起到了關鍵作用。高層政府擁有更大的自主能力，它們的介入解除了事件的政治性和抗爭的對抗性 (仝志輝，2012)，目標群體、問題的重新界定，吸納抗爭村民進行協(xié)商對話，商討相關處理政策以取代傳統(tǒng)強硬、封閉的“維穩(wěn)”政策設計方式等，都是烏坎事件解決過程的關鍵節(jié)點，有學者和媒體將這一政策思維的轉(zhuǎn)變稱為“烏坎模式”，并認為其為以后的群體性抗爭事件的解決提供了一個新思路。

總體而言，烏坎事件的處理過程曲折，既有傳統(tǒng)的政策方式，也有新的協(xié)商性式處理嘗試。因此，烏坎事件是反思群體性事件政策設計模式的典型樣本，并可以從處理烏坎事件的政策轉(zhuǎn)變過程中，發(fā)現(xiàn)、提煉更加適合的政策設計模式。

二 群體性抗爭事件的定義和政策維度

伴隨著頻繁出現(xiàn)的社會矛盾和沖突事件，也出現(xiàn)了與之對應的各種概念，而這些概念之間又具有很強的概念相似性，只是強調(diào)的具體內(nèi)容有所側(cè)重。部分學者采用“社會沖突”概念定義此類事件 (李瓊，2003)，強調(diào)利益沖突的不可調(diào)和性。也有部分學者直接采用西方社會運動理論的概念 (王國勤，2007a)，強調(diào)行動本身的組織性和持續(xù)性。大多數(shù)學者傾向使用“集體抗爭”或者“維權抗爭”概念，前者指沖突中較弱的一方采取的被迫性集體行動 (于建嶸，2004)，強調(diào)抗爭行為的被迫性。后者則是將行動方式和行動目標結(jié)合起來 (郭正林，2003)，強調(diào)抗爭主體的權利意識和維權目標。

政策文件和大眾媒體中經(jīng)常使用的則是“群體性事件”這一概念，它不是一個嚴謹?shù)膶W術概念，而是具有很強政治性、實踐性的操作術語。中共中央辦公廳2004年制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》稱群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。①參見中共中央辦公廳2004年制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》。這一定義十分強調(diào)事件的群體性、違法性和對抗性。應星則把是否合法作為群體利益表達行動和群體性事件的本質(zhì)區(qū)別 (應星，2007a)。邱澤奇則以是否主要針對政府或政府代理機構(gòu)來區(qū)分集體行動和群體性事件。認為群體性事件主要是針對政府或政府代理機構(gòu)，目的是要爭取弱勢群體的經(jīng)濟利益 (邱澤奇，2004)。有少數(shù)研究者將“群體性事件”概念定義得更加中性化，如認為群體性事件是為達成某種目的而聚集有一定數(shù)量人群所構(gòu)成的社會性事件 (于建嶸，2009)。

社會沖突、社會運動、集體抗爭、維權抗爭、群體性事件這些具有相似性的概念，在不同的研究中往往都被賦予其獨特性，有的學者為了統(tǒng)一討論，將其統(tǒng)稱為“集體行動”，認為集體行動包含了從突發(fā)的集體行為到正式社會運動在內(nèi)的一個連續(xù)譜，涉及了從草根組織到全球化社會運動，從宗教教派運動到恐怖主義活動在內(nèi)的所有組織化政治表達形態(tài)在內(nèi) (劉能，2004)。雖然“集體行動”概念具有統(tǒng)攝不同定義的能力，但是從政府管理者的角度出發(fā)，如此籠統(tǒng)的概念并不能對實際的應對措施以及政策設計做出有意義的指導。因為那些發(fā)生了明顯暴力沖突、出現(xiàn)了嚴重打砸搶燒等違法犯罪行為的群體行動，與采用法律法規(guī)所允許的或沒有明確禁止的方式來表達意愿的群體行動，有著本質(zhì)的區(qū)別。簡單混為一談，無益于我們對社會穩(wěn)定問題的深入認識 (應星，2007b)。如果不能對此類事件的性質(zhì)和特征進行具有政策設計意義的界定，就很難有正確的處置方法和政策設計 (于建嶸，2008)。

因此，需要對此類抗爭事件做符合實際政策設計的定義，結(jié)合群體性事件和集權抗爭、維權抗爭這幾個指向性比較明確的概念，本文采用“群體性抗爭事件”定義此類事件，具體定義是:指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，五人及以上自發(fā)參加，主要是由于各種利益即將或已被損害 (或剝奪)而引發(fā)，針對政府或其代理人，旨在維護利益的制度外抗爭行為。其間發(fā)生了比較明顯的沖突性行為，其行動可以表現(xiàn)為從有節(jié)制的行動到逾越界限的行動間的連續(xù)譜。首先，“群體性抗爭事件”是基于利益訴求的集體行動，而不是沒有明確利益訴求的社會泄憤事件。其次，此類集體行動帶有明顯的沖突性和對抗性，是一種制度外的行動，而不是溫和表達訴求的方式，例如行為藝術等。最后，抗爭主體的抗爭對象雖然是政府或者其代理人，但其主要訴求是具體的物質(zhì)利益或較低范圍內(nèi)的抽象利益，其改變現(xiàn)狀 (政治體制等宏觀層面)的訴求程度很低。

三 群體性抗爭事件中的政策設計與內(nèi)容

(一)政策設計的主要類型和模式

政策設計是指政策觀念形成的過程，它包括各類政策用以實現(xiàn)其目標的邏輯要素，即政策內(nèi)容。最早認識到政策設計重要性的是達爾和林德布洛姆，他們認為新的政策技術的“發(fā)明”可能是我們時代最重要的政治變革 (Dahl et al.，1953)。但是，它們并沒有發(fā)展出一套用于描述政策設計內(nèi)容的類型。隨后，美國學者安妮·施奈德 (Anne Schneider)對政策設計的內(nèi)容進行了細化，將政策設計的內(nèi)容劃分為:問題界定與目標追求、收益與負擔分配、政策的目標群體、規(guī)則、政策工具、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、社會建構(gòu)、評價標準、內(nèi)在假設等幾個要素 (Schneider＆Sidney，2009)。所謂的政策設計的邏輯結(jié)構(gòu)即是在政策工具、規(guī)則、合理性依據(jù)和潛在假設的共同作用下，將政策目標 (問題)與政策的執(zhí)行機構(gòu)和目標群體聯(lián)系起來。在此基礎上，金鐘燮則依據(jù)政策設計過程中參與者、政策目標以及權力基礎等要素的不同將政策設計的模式分為:危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計四種 (金鐘燮，2008)。不同設計模式在公民參與目標以及權力基礎等方面有極大的差異。

政策設計的不同模式和內(nèi)容的劃分，為正確理解政策設計提供了一個清晰的分析框架。因此，本文以安妮·施奈德和金鐘燮的劃分為基礎，運用文本分析的方法對我國群體性抗爭事件中的政策設計模式及其邏輯結(jié)構(gòu)進行分析。

(二)我國群體性抗爭事件中的政策設計

由于群體性事件具有群體性、影響大、范圍廣等特點，因此，我國的行政、立法和司法機關先后出臺了大量的政策文本為處理群體性事件提供政策和法律支持 (表1)。

表1 群體性事件相關法律規(guī)定匯總表

續(xù)表

不同政策文本的側(cè)重點有所不同。其中，2004年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議〈關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見〉的通知》(以下簡稱《意見》)側(cè)重于對群體性事件的處理進行整體政策設計和制度規(guī)范，而《關于處置緊急治安事件有關事項的通知》則著眼于現(xiàn)場處理群體性治安事件的規(guī)定。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國刑法》等現(xiàn)場管制和責任追究的法律、法規(guī)，則傾向于從法律維度為群體性事件的現(xiàn)場處理提供法律指導和歸責依據(jù)。因此，對于分析群體性抗爭事件的政策設計模式而言，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》至關重要，它從總體上規(guī)定了當前政府處理群體性事件的總體框架。

以安妮·施奈德總結(jié)的政策設計要素為基礎，運用文本分析的方式，對以《意見》為主的政策進行分析，可以發(fā)現(xiàn)當前政府處理群體性抗爭事件的政策具有如下特征:

1.以維穩(wěn)為主導的政策設計思路

根據(jù)《意見》規(guī)定，預防和處置群體性事件的政策目標包括維護群眾的合法權利和維持社會穩(wěn)定大局兩個方面。在維護群眾利益方面，《意見》要求各級政府在制定各類社會政策時，需要在充分考慮最廣大人民的根本利益、在考慮群眾的理解和支持的基礎上制定和出臺政策措施，避免因決策不當或者失誤而侵害群眾利益，導致群體性事件發(fā)生。同時，要求強化工作指導和督促檢查，避免因法律法規(guī)和政策措施不落實或執(zhí)行中存在違法違紀行為而侵害群眾合法利益，引發(fā)群體性事件。但從《意見》后文的政策設計內(nèi)容來看，關于政策的科學決策和法律執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)定卻幾乎沒有。與此形成鮮明對比的是，對穩(wěn)定的強調(diào)則貫穿整個政策文本。在《意見》的工作責任追究部分，就明確提出，“堅持穩(wěn)定壓倒一切的方針”。政策文本中對群眾利益的突出強調(diào)和具體設計內(nèi)容時的社會穩(wěn)定取向成為政策文本的突出特征 (圖1)。

圖1 政策取向的詞頻圖

2.基于突發(fā)事件定位的危機設計取向

一方面，危機設計是一種反應型政策設計方式，負責危機管理的公務人員強調(diào)形式主義、規(guī)則、規(guī)章和標準化操作程序的重要性，它們傾向于運用正式權威和權利來做出決策。另一方面，危機設計使得影響很多人的政策通常是由少數(shù)決策者短期做出的，而采取這樣的模式僅僅是因為對危機環(huán)境需要及時進行反應和處理。危機設計過程中，沒有公民參與，也沒有促進組織學習的動力和時間。從《意見》以及相關法律規(guī)定來看，在處理群體性事件的過程中，我國政策設計的危機取向較為明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是處理群體性事件的整體政策設計被置于突發(fā)事件的語境下，遵循突發(fā)事件處理的基本邏輯，如建立聯(lián)席會議制度、制定群體性事件的應急預案等等。二是從群體性事件的處理過程來看，其決策過程基本是一個封閉的政策過程，作為事件重要一方的群眾被排除在決策過程之外，信息收集和傳達工作，只依靠傳統(tǒng)官僚體系內(nèi)部機構(gòu)獨立完成。三是從責任追究制度來看，處理過程建立嚴格的工作責任制度，制度以穩(wěn)定和群體性抗爭事件是否激化為標準對行政管理實行嚴格的問責制度。當前，處理群體性事件的制度設計主要包括全聯(lián)席會議機制、重點單位和重點地區(qū)的預先落實制度、公安機關信息的收集報告制度、各單位內(nèi)部的定期排查制度以及應急預案制度和問責制度等。

3.以符號、權威、說服為主的政策工具選擇，慎用強制等負向激勵工具

從政策工具的內(nèi)容來看，政策工具包括權威工具、激勵工具、能力工具、符號和勸服工具等 (Schneider＆Sidney，2009)。權威工具主要適用于官僚體系內(nèi)部，用于指導行政機關及其人員的工作，但偶爾也會擴展到目標人群。權威工具是一系列由政府立法權威所支撐的聲明。這種聲明在特定環(huán)境下授權、禁止并要求人們從事特定的行為。權威工具暗含的假設是:即使在沒有明確激勵的條件下，人們依然會遵循法律的規(guī)定，對職責和法律的尊重內(nèi)植于公民和公務人員的善良品質(zhì)。激勵工具是由一系列可衡量收益的手段構(gòu)成，這些手段既包括積極的激勵手段，同時也包括消極的懲罰手段，其暗含的假設是行為者效用最大化。激勵工具包含一系列的子類別:包括利誘、收費、支撐和強制。能力工具是指個體決策和從事特定的行為，提供信息、教育、訓練以及資源條件。這種工具假設激勵本身不是問題，但是目標人群缺乏采取行動所必需的信息、技巧以及資源等。符號和勸服工具假定人們會受到根植于價值和信念基礎上動機的影響，從而決定是否采取政策相關行為。它認為人們通常會從其對與錯等內(nèi)在的價值判斷出發(fā)決定自身行為。符號和勸服工具通常會通過交流、輿論控制等手段來影響人們決策。從我國處理群體性抗爭事件的政策來看，我國群體性事件的處置大致采用了以符號、說服為主的政策工具選擇，慎用強制等負向激勵工具的工具運用模式。如在《意見》中強調(diào)“預防和處置群體性事件，要將法制宣傳、教育疏導工作貫穿整個過程。要通過新聞媒體、現(xiàn)場廣播、印發(fā)通告等方式，廣泛宣傳有關法律法規(guī)和政策，教育群眾遵守法律法規(guī)，依法維護自身合法權益”，要“慎用警力、慎用強制措施”。同時，根據(jù)相關法律的規(guī)定，在群體性事件的處理過程中，還有嚴格的新聞采編、報道和輿論宣傳制度。

4.屬地管理，分級負責，以基層黨委政府為核心的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)

從《意見》來看，處理規(guī)定了嚴格的屬地管理，以基層單位主責的責任制度。如《意見》的指導原則規(guī)定，群體性事件的處置遵循“屬地管理、分級負責和誰主管、誰負責的原則。群體性事件原則上由發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責處置，必要時由縣處突領導小組召集研究，分管領導牽頭處理，責任部門或責任鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責落實。引發(fā)事件的問題由有關單位及其主管部門負責解決。不得把本級應該解決的問題推給縣委、縣政府，不得把本單位、本部門應該解決的問題推向社會”。這種屬地管理力爭將問題解決在基層，但受制于基層的權威、能力以及合法性等方面的問題，從邏輯上來看，其在實際運行中可能會導致較多問題。烏坎事件的發(fā)生和演變在某種程度上證實了這種可能。

5.以人民內(nèi)部矛盾為基準定位的目標人群建構(gòu)

建構(gòu)主義是受知識社會學和后結(jié)構(gòu)主義語言學影響而興起一股社會學思潮。它強調(diào)不存在一種客觀“實在”，實在是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，其根植于一定社會和歷史的人們互動和協(xié)商的結(jié)果 (葉浩生，2008)。根據(jù)這一理論，同一問題的界定是特定文化和制度背景下群體互動的結(jié)果。從政策設計的角度來講，在建構(gòu)主義視角下，同一目標人群或事件，受制于不同文化和制度環(huán)境，會被建構(gòu)成不同的“真實”，這一現(xiàn)象對政策設計極為重要。因為就同一事件而言，政策的制定者或目標人群同時在對事件中對方的行為進行建構(gòu)，這是動態(tài)演變的過程。在《意見》中，政策文本將政策適用的范圍界定為因人民內(nèi)部矛盾而引起的群體性事件，這本身就預設了一個事件性質(zhì)確定的過程。這一過程對決策者準確了解、把握不同群體對事件和行為的建構(gòu)差異提出了較高要求 (表2)。

表2 我國處理群體性事件的政策設計特征

續(xù)表

(三)當前政策設計的內(nèi)在邏輯

總結(jié)我國處理群體性事件的政策可以發(fā)現(xiàn)，一方面政策框架和內(nèi)容有其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)和特點;另一方面，其政策設計暗含一系列行為假設和前提。這些假設構(gòu)成當前群體性抗爭事件中政策設計的有效邏輯前提。

1.政策設計的主要邏輯及其行為假設

以維穩(wěn)為主導，同時強調(diào)保護人民群眾合法利益的政策設計模式，要求在維持社會穩(wěn)定和人民群眾合理利益之間，必須保持其內(nèi)在的一致性。為確保這種內(nèi)在的一致性，《意見》規(guī)定了社會利益的協(xié)調(diào)機制以及對政府決策的科學化、民主化以及執(zhí)法合法化的要求。這些要求的嚴格執(zhí)行構(gòu)成了政策目標均衡實現(xiàn)的邏輯前提。而要保證這些要求得到執(zhí)行，就要求政府有著極為完善的執(zhí)行監(jiān)督能力、信息收集能力。對于政策工具的選擇而言，各類工具的有效性也取決于一系列獨特的行為假設。例如，權威工具往往與激勵工具相關，在沒有明確的激勵條件下，對權威工具的運用就依賴于人們遵循法律的自覺性。也就是說，對群體性抗爭事件中群眾進行普法教育的有效性依賴于對“公民善良”品質(zhì)的信任。符號和勸服工具運用則假定人們會受到根植于價值和信念基礎上動機的影響，從而決定是否采取政策相關行為。符合和勸服工具試圖通過影響和利用人們認知過程中的決策偏差來實習其政策目的。但值得注意的是，無論是輿論控制還是說服教育，其總是假設群眾在輿論面前是無力的，輿論引導和教育總會引起人們認知的變化。而這一假設在當前自媒體時代正受到嚴重的挑戰(zhàn)。而強制工具則會導致群眾和政府之間較為激烈的對抗，對這種工具的運用必須是審慎的，否則其極容易導致群體矛盾的激化。最后，政策工具的運用和事件的處理依賴于人。當前的政策設計模式選擇了相對封閉的危機設計模式，這種模式要求領導者是完全理性的，其通常假設領導者有能力掌握完全的信息，并能窮盡各種政策設計方案 (表3)。

表3 政策要素的行為假設

2.放松政策假設條件的可能后果

建立在諸多假設基礎上的處理群體性事件的政策設計，其有效執(zhí)行依賴于各種假設條件的滿足。當放松各類假設條件時，政策執(zhí)行便可能出現(xiàn)“政策失靈”。如當前屢見報端的各類攔訪和截訪行為。圖2從政策設計的邏輯出發(fā)，提供了一個可能的解釋框架。

圖2 放松條件下的可能政策后果

如圖2所示，當前我國處理群體性事件采取的是屬地管理，基層為主的相對封閉的政策設計模式。在這種政策框架下，地方政府要合理的處理群體性事件的前提為其必須與事件本身所涉及的利益無關，當基層政府與事件的訴求對象有一定利害關系或其能力無法處理事件時，在維穩(wěn)的高壓下，其必然傾向于采取控制、欺騙等維穩(wěn)措施。而這一措施的執(zhí)行，就為事件的進一步擴大和發(fā)展埋下了伏筆。在烏坎事件中，這一邏輯表現(xiàn)得較為明顯。不僅如此，從烏坎事件的最后解決來看，它還為正確處理群體性事件提供了一種不同于封閉、半封閉危機設計的可能方案。

四 烏坎邏輯:社會建構(gòu)納入政策設計后的“轉(zhuǎn)機”

2011年的烏坎事件因其組織化程度高，社會影響廣泛，處理過程曲折等諸多特點被賦予政府處理群體性事件的“國家樣本”意義。因此，本文選擇烏坎事件作為典型案例，以清華大學公共管理學院社會管理創(chuàng)新課題組前后兩次前往烏坎調(diào)研的深度訪談資料為基礎;同時，參考其他的調(diào)研資料和新聞報道進行分析。

采用經(jīng)驗性的事實材料具體論述我國處理群體性抗爭事件的政策設計特征，進一步驗證本文通過政策要素的行為假設提出的新解釋框架。最后，從烏坎事件的后續(xù)處理過程中引入的社會建構(gòu)理念，發(fā)現(xiàn)、提煉適合中國處理群體性抗爭事件的政策設計模式。

烏坎事件走入公眾視野始于2011年9月21日，但烏坎村民為土地等問題進行的維權行動此前早已開始。為完整理解整個事件，我們將其劃分為醞釀階段、抗爭初期、抗爭中期、抗爭后期、事件平息五個階段，具體解剖政府的動態(tài)處理過程以及政策效果。

(一)第一階段 (醞釀階段)

烏坎村在暴發(fā)群體性抗爭事件之前，村民經(jīng)歷了長達兩年多的合法上訪無果的醞釀階段。從2009年4月3日開始，村內(nèi)一批關注村土地問題的青年人組成“熱血青年團”，開始了維權上訪之路，曾先后到陸豐市、汕尾市、廣東省各級政府相關部門就進行8次上訪。這期間，村民采取溫和、合法的常規(guī)方法，但村干部采取了勸說、阻撓甚至威脅等手段:通過嚴密監(jiān)控青年團的行動，組織力量及時回收傳單和公告，消除影響，動員包括家長、工作單位在內(nèi)的社會力量對上訪進行干預阻撓;縣信訪部門整體上是消極拖延的態(tài)度，雖未出現(xiàn)拒絕接訪的情況，但接訪后沒有后續(xù)的處理。烏坎村兩委是村民訴求的直接利益相關方，必然傾向于向上隱瞞，掩蓋事實;對下則利用手中的權力，采取勸阻、干預等手段進行控制。縣級政府在積極處理基層上訪方面缺乏能力和動力，在上訪尚未造成相當?shù)纳鐣绊懼?，他們難有實質(zhì)的行動，這些都加劇了村民訴求行動的進一步升級。多年的制度內(nèi)上訪行為無果，一方面，使得矛盾不斷加深，村民進行群體性抗爭的可能性不斷增大;另一方面，也使“熱血青年團”在村民中的聲望和力量不斷擴大。

(二)第二階段 (抗爭初期)

2011年3月14日村民進行了最后一次上訪，他們得出“上訪沒有用”的結(jié)果。在“向更上級政府 (中央)上訪”還是“動員更多的人參加”之間，村民選擇了后者。由此，事件轉(zhuǎn)入第二階段，由制度內(nèi)合法上訪向制度外群體性抗爭升級。這一階段發(fā)生了兩起關鍵事件:一是9月21日村民為土地問題到陸豐市 (縣級)政府集體上訪，其后引發(fā)打砸治安事件，警方抓捕了少數(shù)村民;二是由于汕尾市政府派出大批警察和武警進駐烏坎村，導致村民與警察發(fā)生大規(guī)模沖突，警察和村民均有數(shù)十人受傷，前往處置事件的政府官員一度被村民圍困在邊防派出所。針對村民的利益訴求，陸豐市、東海鎮(zhèn)政府進行了回應，對打砸、堵塞交通、財物破壞等危害社會秩序、違反法律的行為，相關部門動用強制政策工具進行維穩(wěn)。激烈的沖突充分表明村民與縣級政府之間存在著較為激烈的對抗情緒，存在嚴重的信任危機。 “請一個武警花3000塊”及“警察打死了2個小孩”等謠言被村民輕易相信，并直接導致了事態(tài)的惡化，出自各級政府官員的解釋反而不被相信。喪失了基本信任的政府在處理群體性抗爭事件時，所進行的溝通、解釋和承諾的效果都將難以保證。9月22日晚，陸豐宣傳部在汕尾市人民政府門戶網(wǎng)上刊發(fā)題為《陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村發(fā)生少數(shù)村民聚眾滋事故意毀壞財物案件》的新聞通稿，該通稿將“9·21”村民集體上訪和“9·22”警民沖突事件定性為“在少數(shù)村民的煽動下的非正常上訪”行為以及“在少數(shù)村民的煽動下的打砸破壞”行為。這樣的目標人群建構(gòu)和事件定性反映了地方政府對村民的行動所持有的強硬態(tài)度，也反映了政府官員對村民的合法權益訴求的尊重不足，為后續(xù)事態(tài)的惡化埋下了伏筆。

(三)第三階段 (抗爭中期)

暴力事件發(fā)生后，縣政府對村民的訴求進行了回應，答應處理村民提出的關于土地、村務和村委會選舉三個方面的訴求，并定于9月23日與村民代表進行談判。村民的情緒也有所平復，雙方展開談判，事件進入第三階段。這一階段，陸豐市政府成立了專門工作組，采用了談判、政策宣傳、說服等政策工具來回應村民的訴求，工作組進村展開事件調(diào)查等具體行動，取得了一定的進展，包括:釋放因參與打砸被拘留的四名青年;承認村自選產(chǎn)生的理事會的合法性并與之進行合作;對涉事的村干部予以免職，并立案審查;承諾對工廠污染問題進行處置等。同時政府也提出了相應要求:“希望村民代表、外出鄉(xiāng)賢盡量做好村民的工作，一是不要罷市、罷漁;二是不要上訪;三是不要游行。”由此看出，政府處理的政策落腳點仍然是維穩(wěn)，只要不鬧就可以。在未就打砸者是否違反了相關法律進行結(jié)案的情況下，輕易釋放了參與打砸的村民，這種做法雖然有助于緩和村民的情緒，但也嚴重削弱了政府的權威和行為的合法性。

政府維穩(wěn)的努力并沒有取得預想的成功，群體性抗爭事件進一步升級。村民不滿的直接導火索就是政府對事件的定性和所持的負面評價，使得村民對政府的信任進一步減低，對抗性情緒再度被點燃。9月23日，《南方日報》等國內(nèi)媒體，根據(jù)陸豐市政府官方新聞通稿的描述第一次報道了“烏坎事件”。村民認為新聞報道“嚴重失實”，并由此得出“大陸媒體不可信”的結(jié)論，認為 “(他們)真的是吃人民的飯菜，做貪官的喉舌”。由此，一方面，香港等境外媒體迅速得到村民的信任，縣政府和官方媒體幾乎失去了輿論的影響力和引導力，宣傳、教育、輿論控制等常規(guī)政策工具都已“失靈”。另一方面，境外媒體的過度介入，成為官方一直認定烏坎事件有境外勢力參與的原因，阻礙了后續(xù)雙方的互信。這一轉(zhuǎn)折造成村民再次舉行罷漁、罷市、大游行;政府全力勸阻無效——村民再次對官方后續(xù)報道失實不滿，認為政府在“淡化村民抗爭的力量，‘抹黑’組織者正義的行動”，利用境外媒體和網(wǎng)絡開展積極主動的信息發(fā)布，擴大影響;政府官方輿論引導失效，烏坎事件成為社會關注的焦點。

為什么會產(chǎn)生這樣的結(jié)果?結(jié)合政策設計框架分析事件過程，主要有以下兩個原因。第一，政府與民眾對事態(tài)嚴重性的認知存在差異，以往以利益滿足為手段的維穩(wěn)策略失效。自認“比以往任何一次上訪都認真對待”處理此事的當?shù)卣畬Υ迕竦男袨楦械讲豢衫斫?。鄭雁雄在一次會議上說“你們村里面鬧的結(jié)果不是要這個實際利益嗎?那你何苦不對話呢?何苦去搞一些過激行為去炒呢?”政府官員的不理解源于一貫認為群體抗爭的核心目標只是利益，只要滿足了相關利益訴求，事情就會自然平息。從利益角度來認知群體性抗爭的一貫做法，不僅讓官員難以理解村民行為，也使官員對事件發(fā)展演變的軌跡產(chǎn)生誤判，一定程度上影響了對事件的認知和解決。第一階段，烏坎“愛國者一號”QQ群中以《國際人權公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》作為動員教育材料，后來“熱血青年團”提出“罷免村官，落實選舉，改選村委會”等具有政治權利性質(zhì)的目標，都充分說明在多次上訪無果的情況下，村民已經(jīng)對基層政府失去基本信任，抗爭訴求已經(jīng)從最初的物質(zhì)利益轉(zhuǎn)化到了政治權利等層次更高、自治性更強的政治、經(jīng)濟等廣泛權利。11月21日大規(guī)模集體上訪前，精神領袖林祖鑾進行最后動員:“他們 (薛昌等人，即原村委書記等干部)在9月26日向上級有關單位說，烏坎的事搞定了，一切問題搞清楚了。事實是不是這樣呢?你知，我知，天知，地知!現(xiàn)在的上訪，就是給個別人一個有力的巴掌!”由此可見，村民訴求已經(jīng)在抗爭過程中發(fā)生了改變，已經(jīng)不僅在謀求物質(zhì)利益的實現(xiàn)，也在尋求尊重和權利，希望從原村委會那里奪回屬于村民的話語權?？h政府對烏坎事件進行的定性是單方面封閉決策的結(jié)果，缺乏與當事村民的有效溝通，村民的再次抗爭反而加劇了政府處理的難度。第二，政府與民眾之間的信息傳播與溝通存在障礙，嚴重削弱了政府的控制能力。村民通過主動聯(lián)系境外媒體和網(wǎng)絡信息發(fā)布，獲得了信息傳播的自主權，產(chǎn)生了空前的社會影響。不僅政府失去了對信息的管控，而且官方媒體也喪失了基本的公信力，政府發(fā)出的信息不能清晰、準確地為村民獲得和認知，甚至可能被誤解或者扭曲。

(四)第四階段 (抗爭后期)

外部輿論的持續(xù)發(fā)酵，長達幾個月的維穩(wěn)努力無果，烏坎已經(jīng)成為社會關注的焦點，加之汕尾市政府對事件定性的根本改變，使一度有所緩和的事態(tài)再度升級，事件進入第四個階段。12月10日，汕尾市政府對烏坎事件有新的定性:“整個事件主要是村內(nèi)矛盾。但采取了錯誤的做法，境外的某些機構(gòu)、勢力和媒體與烏坎村事件確實有一定關系?！睘榫S護秩序，守住“法律的底線”，政府的行動由被動應對轉(zhuǎn)向強力施壓。汕尾市政府對村理事會的5名骨干成員進行抓捕，陸豐公安局接連發(fā)布了《關于再次敦促烏坎系列案件違法犯罪嫌疑人投案自首的通告》等通告，并在烏坎村內(nèi)外反復播報宣傳;在進村的路口設置關卡，阻止無關人員 (特別是媒體)進村。感受到壓力的村民，開始轉(zhuǎn)換抗爭策略和抗爭態(tài)度，主動通過媒體表明不反中央政府，僅僅維權的政治立場。但被捕村民薛錦波的突然死亡，又讓村民對政府的不信任和對抗情緒再度升級，村民進行了針鋒相對的封村行為，拒絕政府人員進村，拒絕溝通合作，對抗程度加劇。政府的強制政策工具沒有起效，更是將已高度緊張的官民對峙推向了白熱化。

(五)第五階段 (事件平息)

雙方劍拔弩張之時，省級政府開始作為處理事件的執(zhí)行機構(gòu)。11月20日，廣東省委領導出面表態(tài)，使緊張的對抗迅速轉(zhuǎn)為相對平和的理性對話，事件峰回路轉(zhuǎn)。省委組織專門工作組與村代表進行了會議溝通，政府滿足了村民關于釋放被捕成員，歸還薛錦波遺體，承認理事會合法性的三點訴求。省委工作組重新進入烏坎村進行相關調(diào)查處理，激烈的對抗很快結(jié)束，事件處置回歸到官民協(xié)商溝通的正軌上來，后續(xù)選舉、土地問題等得到有序展開。

廣東省省委的介入很快扭轉(zhuǎn)了局勢，究其原因，主要包括三方面:第一，省政府與烏坎村無直接的現(xiàn)實利益關系，而且村民與省政府的信任關系沒有被打破，政府與村民易實現(xiàn)基本的信任;第二，村民一直強調(diào)的“中央有青天”的認知使其對省級政府的介入有一定的預期，對其能力有一定的期待;最重要的是，省級政府重視通過平等、理性的對話，和抗爭主體一起進行政策設計，實現(xiàn)抗爭訴求的社會建構(gòu);在滿足村民相關利益訴求的同時，尊重村民事務權利表達。省級政府對烏坎事件進行了新的定性，承認了村民自治理事會等自組織的合法性，認同村民訴求的合理性:“雖有過激行為，但可理解，且不追究”，并根據(jù)現(xiàn)實情況，首先開展完全由村民主導的村民自治委員會選舉，滿足村民的選舉訴求，用實際行動逐漸實現(xiàn)村民的抗爭訴求。

(六)“烏坎轉(zhuǎn)機”的經(jīng)驗

五個階段大致勾勒出了烏坎事件從發(fā)端、抗爭到平息的過程。(最后民主選舉和協(xié)商屬于結(jié)束群體性抗爭事件之后的階段，本文未加討論)從中我們看出省、市、鎮(zhèn)各級政府確實按照中央有關處置群體性事件的相關規(guī)定開展工作:本級政府及時出面回應，耐心解釋，維護村民的利益，慎用強力手段，力圖在本級解決問題，平息事態(tài)等等。省委在后期總結(jié)中對基層政府的工作給予了肯定:“黨委政府在處置事件過程中沒有明顯不當;認真解決問題和依法打擊犯罪取得了明顯效果?！钡捌谡呐]有成效，事態(tài)沒有得到控制是事實，為此，政府官員也深感壓力很大，“現(xiàn)在只有一批人，感覺到一年比一年艱苦。誰呢?當干部的，包括我?！郧暗氖形瘯浤挠羞@么累，什么事都得管。權力一天比一天小，手段一天比一天少，責任一天比一天大。老百姓一天比一天胃口高，一天比一天聰明，一天比一天難管” (汕尾市委書記鄭雁雄語)。現(xiàn)行的處置群體性事件的政策在烏坎事件處理過程中受到了挑戰(zhàn)。處理群體性抗爭事件的相關政策所暗含的重要假設包括基層政府利益中立，基層政府具有輿論引導與控制能力、信息獲取能力、處置控制能力等，在烏坎事件中都不具備或者不完全具備，這樣直接導致了前期的“政策失靈”。中國社會正發(fā)生著深刻的變化，傳統(tǒng)維穩(wěn)式的政策設計模式在處理群體性抗爭事件的過程中已經(jīng)難以奏效。最后階段，廣東省委主動與抗爭主體進行平等協(xié)商對話，吸納抗爭領袖參與政策設計過程，采用社會建構(gòu)理念重新定性事件和抗爭行為，正是促成“烏坎轉(zhuǎn)機”的關鍵所在 (見表4)。

表4 烏坎事件分析一覽表

續(xù)表

五 結(jié)論與討論

烏坎事件的發(fā)展變化啟示我們，群體性抗爭事件本身就是一個動態(tài)過程:抗爭主體的方案完整度、組織化程度、沖突程度、信息可達程度、抗爭對象的態(tài)度反應等具體情境都造成了事件朝著不同的方向進行轉(zhuǎn)變。在差異化時空條件下，不可能把影響行動發(fā)生和發(fā)展的各種因素放置在一個理論模型中，并據(jù)此對任何一種集體行動給予指導性解釋，只有依據(jù)具體的社會情境，才能提供可以解釋的模型 (曾鵬、羅觀翠，2006)。而且近些年來，隨著民主理念、政治參與意識的不斷增強，中國公民已不僅僅只為涉及個人具體利益的事件抗爭，公民主體性的認知使得“一般人群”的抗爭逐漸成為可能 (何艷玲、陳曉運，2012)。出現(xiàn)了為了權利和尊嚴進行抗爭的變化趨勢，很多演變成了權利性群體性抗爭事件。這類參與階層不斷擴大，抗爭訴求由物質(zhì)利益轉(zhuǎn)向政治、文化等權利的抗爭趨勢愈發(fā)明顯(應星，2012)。同時，群體性抗爭事件的組織性程度也在不斷加強，通過抗爭主體社會網(wǎng)絡的連接，組織化程度和理性化程度都在增強 (黃貴榮，2010)?？範幹黧w內(nèi)部平等討論、協(xié)商基礎上產(chǎn)生的解決方案也是抗爭事件中關鍵的策略性手段，抗爭主體正在由“批評者”向“建議者”轉(zhuǎn)化，應對不斷變化的抗爭過程的能力正在不斷增強。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，更是給群體性抗爭事件帶來了重大變化，愈來愈多的群體性抗爭事件使用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳播手段進行動員和抗議 (婁成武、劉力銳，2010)。群體性抗爭事件的參與者廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術，突破政府的管制，進行更加自主性的信息傳播 (Yang，2012)，對內(nèi)引導運動訴求、調(diào)整目標，達成集體認同的建構(gòu)，對外則是擴大事件的影響，試圖利用社會輿論的廣泛關注進一步促進事件的解決 (曾繁旭等，2013)。

抗爭主體權利意識凸顯，抗爭過程組織性、策略性、理性化程度的不斷增強，同時利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術進行抗爭動員和信息傳播的能力日漸提升，都是目前群體性抗爭事件的主要發(fā)展趨勢。與此相適應，群體性抗爭事件的政策設計也應該反映這種動態(tài)變化，需要“從過程階段進行研究，將群體性抗爭事件由靜態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向由若干變化事件所構(gòu)成的動態(tài)過程研究”(孫立平，2000)。應該認識到，群體性抗爭行動中，行動者是嵌入社會并被社會性地構(gòu)成的存在，并且在與其他行動者的互動中改變其界限與特征 (王國勤，2007b)?？範幹黧w以及抗爭對象的認知在互動的過程中不斷地變化。具體來講，在群體性抗爭事件中，就是各級政府及其代理人和抗爭主體進行著持續(xù)互動，而這種互動本質(zhì)上是影響社會控制后果的重要因素 (劉能，2008)。政府的處理政策在其中扮演著重要的角色。因此，在不同的具體情境中，適當采用社會建構(gòu)的政策設計要素，積極與抗爭主體進行溝通、交流，引入開放互動式的政策設計模式，讓抗爭主體參與決策過程，對于群體性抗爭事件的走向尤為重要。

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