南海權(quán)益主張：有效治理與刑事管轄

面對(duì)南海主權(quán)和主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端現(xiàn)狀，我國(guó)不可能過于委曲求全以求得問題的解決，也不可能無所作為。要盡可能創(chuàng)造條件，為未來南海爭(zhēng)端的圓滿解決奠定基礎(chǔ)，其中最關(guān)鍵的是要加強(qiáng)對(duì)南海的管治，應(yīng)在立法、行政、司法等方面進(jìn)一步強(qiáng)化有效治理。盡管行政管治是有效治理的中心環(huán)節(jié)，但司法管轄特別是刑事司法管轄對(duì)于強(qiáng)化有效治理同樣具有重要的意義，因?yàn)樗痉ü茌牽梢栽诒Ｗo(hù)我國(guó)南海權(quán)益的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化在南海的主權(quán)存在事實(shí)。

當(dāng)今國(guó)際社會(huì)都很重視用刑法保護(hù)海洋權(quán)益，但我國(guó)基于各種考慮，對(duì)在我國(guó)管轄海域特別是南海海域犯罪的外國(guó)船只和人員，行使刑事管轄權(quán)的情況較少。無論是對(duì)于宣示主權(quán)還是現(xiàn)實(shí)地維護(hù)合法權(quán)益，顯然是不利的。如何通過行使刑事管轄權(quán)強(qiáng)化有效治理，需要認(rèn)真研究。

一、有效治理在領(lǐng)土主權(quán)歸屬判斷上的意義

本文強(qiáng)調(diào)有效治理，著眼于在未來主權(quán)爭(zhēng)端解決中占據(jù)有利的位置。那么，有效治理與領(lǐng)土主權(quán)的取得有什么關(guān)系呢？根據(jù)《奧本海國(guó)際法》，領(lǐng)土取得的方式傳統(tǒng)上包括五種，即割讓、占領(lǐng)（先占）、添附、滅亡和時(shí)效。其中，占領(lǐng)是指國(guó)家通過占取行為意圖取得當(dāng)時(shí)不屬他國(guó)主權(quán)支配的土地的主權(quán)，占有和行政管理是構(gòu)成有效占領(lǐng)的兩個(gè)基本事實(shí)。時(shí)效是指在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)對(duì)于一塊土地連續(xù)地和不受干擾地行使主權(quán)，以致大家認(rèn)為其對(duì)該土地的占有符合國(guó)際法和國(guó)際秩序，是正當(dāng)?shù)模?］。時(shí)效制度也強(qiáng)調(diào)占有，但通常意義上的占領(lǐng)（先占）對(duì)象是無主的土地，而時(shí)效制度下占有的領(lǐng)土原本歸于他人所有。兩者在原始權(quán)源上有本質(zhì)區(qū)別。

就有效治理與上述主權(quán)取得方式的關(guān)系，傳統(tǒng)國(guó)際法主張先占的構(gòu)成要素包括有效占領(lǐng)，也有意見認(rèn)為，有效占領(lǐng)制度不同于先占?！坝行д碱I(lǐng)制度不是以一種固定的模式來描述或說明領(lǐng)土取得方式的規(guī)則，它是通過比較各個(gè)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土所實(shí)施的統(tǒng)治行為的證據(jù)，以明確哪個(gè)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土享有更充分的權(quán)利，從而確定爭(zhēng)議領(lǐng)土歸其所有的分析方法。”概言之，先占針對(duì)的是無主地，有效治理針對(duì)的是爭(zhēng)議地，當(dāng)然實(shí)踐中很難區(qū)分有效控制與對(duì)無主地的有效占領(lǐng)。另外，時(shí)效是指一國(guó)對(duì)他國(guó)領(lǐng)土進(jìn)行長(zhǎng)期占有之后，他國(guó)長(zhǎng)時(shí)期不抗議或停止抗議，從而使該國(guó)對(duì)他國(guó)領(lǐng)土的占領(lǐng)不受干擾地取得主權(quán)。時(shí)效制度下領(lǐng)土的主權(quán)原本已經(jīng)確定，發(fā)生紛爭(zhēng)是因?yàn)闋?zhēng)端國(guó)都主張?jiān)擃I(lǐng)土的主權(quán)。

經(jīng)過多年的國(guó)際實(shí)踐，有效治理不但為國(guó)際司法機(jī)構(gòu)認(rèn)定為判定領(lǐng)土歸屬的重要規(guī)則，而且爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)都將其作為判定領(lǐng)土歸屬的重要依據(jù)，可以說有效治理制度正逐步發(fā)展成為一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。有效治理有兩個(gè)要素：占領(lǐng)意圖與國(guó)家有效權(quán)威的行使。國(guó)家有效權(quán)威的行使，是指在一定區(qū)域?qū)嶋H、持續(xù)與和平地宣示國(guó)家職能，這已然成為國(guó)際法理論與實(shí)踐中的通說。國(guó)家權(quán)威行為是宣示或體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)權(quán)力的行為，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法、司法、行政和公共管理行為。在國(guó)際司法實(shí)踐中，只有和平、實(shí)際、充分、長(zhǎng)期和持續(xù)的主權(quán)行使行為才可以構(gòu)成有效權(quán)威的行使。根據(jù)國(guó)際法院實(shí)踐，在沒有明顯的合法所有者的場(chǎng)合下，常應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮有效治理的一方。換言之，國(guó)際司法實(shí)踐首先要考慮的是爭(zhēng)議領(lǐng)土是否在爭(zhēng)議發(fā)生前存在合法的所有者，存在合法的所有者的場(chǎng)合，一般不需考慮有效控制者；如果不存在明確合法的所有者，一般應(yīng)根據(jù)有效控制原則確定爭(zhēng)議領(lǐng)土歸屬。

是否存在有效治理的事實(shí)，很多時(shí)候也影響國(guó)際社會(huì)的態(tài)度，從而影響領(lǐng)土的主權(quán)歸屬。國(guó)際法實(shí)踐表明，在領(lǐng)土主權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的場(chǎng)合，國(guó)際社會(huì)往往傾向于支持對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行實(shí)際管治國(guó)家的立場(chǎng)，特別是在占有領(lǐng)土?xí)r沒有明顯不法的場(chǎng)合。

二、有效治理理論之于南海權(quán)益維護(hù)

有效治理理論是否適用于解決南海爭(zhēng)端，需要認(rèn)真探討。前面提到，有效治理原則是國(guó)際法院解決領(lǐng)土歸屬案的原則，但不是第一位的原則，第一位的原則是爭(zhēng)議領(lǐng)土是否在爭(zhēng)議發(fā)生前就有合法的所有者。我國(guó)自唐宋以來對(duì)南海諸島一直行使主權(quán)，當(dāng)時(shí)南沙群島被劃歸瓊州府管轄，元明時(shí)南海海域一直是中國(guó)海軍的防御范圍，不但擁有堅(jiān)固的歷史性權(quán)利依據(jù)，而且根據(jù)現(xiàn)代國(guó)際法，我國(guó)也應(yīng)擁有南海諸島的主權(quán)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)后，民國(guó)政府根據(jù)《開羅宣言》和《波茨坦公告》，于1945年10月25日正式從日本非法占據(jù)下收復(fù)西沙群島和南沙群島?！堕_羅宣言》明示要將日本非法占有的中國(guó)島礁歸還。《開羅宣言》具有廣義的國(guó)際條約的性質(zhì)。當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府于1946年秋派軍艦接受西沙、南沙群島，實(shí)施了有效的控制和管理，內(nèi)政部方域司于1947年印制《南海諸島位置圖》，并于1948年收入由該司主編的《中國(guó)民國(guó)行政區(qū)域圖》，由商務(wù)印書館出版發(fā)行。該圖在南海海域中標(biāo)注有西沙、南沙、東沙、中沙等諸島，并在其四周劃有U形線［2］。該官方地圖正式出版后，現(xiàn)在的爭(zhēng)端國(guó)也未抗議。從國(guó)際條約等依據(jù)來看，我國(guó)擁有南海諸島主權(quán)，有效治理原則原本不應(yīng)適用于南海爭(zhēng)端的解決，因?yàn)槲覈?guó)本來就是南海諸島礁的合法所有者。

問題在于，由于各種原因和利益糾葛，南海問題比歷史的本來面目及我國(guó)的主張來得更為復(fù)雜。南海爭(zhēng)端國(guó)對(duì)我國(guó)的主張強(qiáng)烈反對(duì)并提出了自己的主張和依據(jù)。盡管我國(guó)不可能接受他國(guó)的無理主張，也不會(huì)同意將爭(zhēng)端提交國(guó)際司法或仲裁機(jī)構(gòu)，而是主張通過雙邊談判解決南海爭(zhēng)端。但從國(guó)際領(lǐng)土爭(zhēng)端的實(shí)踐來看，爭(zhēng)端的最終解決往往跨越大半個(gè)世紀(jì)甚至更為長(zhǎng)久。南海主權(quán)和主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端的復(fù)雜性，超越地球上任何業(yè)已解決的島礁爭(zhēng)端，南海主權(quán)問題的最終解決可能要“打一場(chǎng)真正意義上的持久戰(zhàn)”，經(jīng)歷數(shù)代人。如果承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)的話，從未來的某一個(gè)時(shí)點(diǎn)回頭看，就會(huì)自然而然認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)南海島礁及相關(guān)海域有效治理的意義。

第一，可通過有效管制對(duì)爭(zhēng)端國(guó)的主權(quán)主張作出積極回應(yīng)。南海爭(zhēng)端國(guó)越南和菲律賓數(shù)十年來一直覬覦南海島礁及相關(guān)海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，我國(guó)應(yīng)對(duì)這些行為作出積極回應(yīng)。回應(yīng)的方式既包括對(duì)相關(guān)侵略我主權(quán)的行為予以外交抗議，也包括通過爭(zhēng)鋒相對(duì)加強(qiáng)對(duì)南海島礁及其附近海域的有效占領(lǐng)，以阻止相關(guān)爭(zhēng)端國(guó)如菲律賓等對(duì)南沙群島行使主權(quán)的有效性，避免類似于馬來西亞失去白礁島的事件發(fā)生。

第二，我國(guó)一貫主張我國(guó)是通過先占等方式取得南海島礁的主權(quán)，占領(lǐng)的方式在過去包括劃入管轄版圖、海巡等。隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)島礁的有效占領(lǐng)方式可能也會(huì)改變，人們會(huì)根據(jù)改變了的觀念判斷是否存在有效占領(lǐng)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境和需要，加強(qiáng)對(duì)南海島礁及附近海域的有效占領(lǐng)，既是對(duì)過去有效占領(lǐng)的繼續(xù)，也是為了進(jìn)一步鞏固有效占領(lǐng)的事實(shí)，給未來南海爭(zhēng)端解決提供持續(xù)、充分的事實(shí)和法律依據(jù)

第三，加強(qiáng)對(duì)南海島礁及其附近海域的有效占領(lǐng)，是對(duì)既有主張的進(jìn)一步宣示。我國(guó)新近設(shè)立三沙市某種程度上體現(xiàn)了這一意圖。三沙市的設(shè)立是我國(guó)對(duì)南海島礁及相關(guān)海域擁有主權(quán)的結(jié)果，而不是原因。但是考慮到國(guó)際環(huán)境及周邊國(guó)家的不端意圖，設(shè)立三沙市既加強(qiáng)了對(duì)南海島礁及附近海域的實(shí)際控制，也是對(duì)我國(guó)既有主權(quán)的進(jìn)一步宣示。

三、南海刑事管轄與南海維權(quán)

（一）刑事管轄是有效治理的重要依據(jù)

盡管是否存在有效治理的判斷主要應(yīng)考察有無國(guó)家的立法行為和行政行為［3］，但另一方面，是否在爭(zhēng)議領(lǐng)土上進(jìn)行司法管轄也是判斷有無有效治理的重要依據(jù)，其中刑事管轄對(duì)于強(qiáng)化有效治理的效果更為明顯。

其一，刑事管轄中的屬地管轄自身就明確表明國(guó)家行使主權(quán)的意圖。任何國(guó)家都不可能在其他國(guó)家領(lǐng)土上進(jìn)行屬地管轄，不可能在外國(guó)行使刑事司法權(quán)。行使刑事管轄權(quán)，表明了一個(gè)國(guó)家主張主權(quán)的強(qiáng)烈意向及具體展示主權(quán)的行為。

其二，刑事管轄意味著司法權(quán)和立法權(quán)的雙重發(fā)動(dòng)，也是國(guó)家司法權(quán)最完整、最充分的體現(xiàn)，刑事管轄權(quán)的發(fā)動(dòng)較之于民事管轄權(quán)不同。刑事管轄權(quán)的發(fā)動(dòng)首先需要刑法的明文規(guī)定，存在刑事司法管轄權(quán)可以肯定有刑事立法管轄權(quán)，刑事立法管轄權(quán)是刑事司法管轄權(quán)的基礎(chǔ)，這是罪刑法定原則的具體要求，也是刑事管轄權(quán)不同于民事管轄權(quán)的地方。在民事領(lǐng)域，不論是否有法律的明文規(guī)定，法官都不能拒絕裁判，民事裁判權(quán)的發(fā)動(dòng)不以立法存在為前提。另一方面，在司法的運(yùn)行環(huán)節(jié)，刑事管轄最完整、最充分地體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力，因?yàn)樾淌滤痉ㄟ\(yùn)行涉及到偵查、檢察和審判，是行政與司法的結(jié)合：以行政權(quán)的行使為基礎(chǔ)，以法院的判決為最終結(jié)論。結(jié)合上述兩個(gè)方面，刑事管轄可謂是立法、行政和司法的結(jié)合，充分體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)。

其三，刑事管轄的國(guó)際影響力較大。由于刑事管轄涉及到人的自由甚至生命，最大限度地體現(xiàn)法律和人的基本價(jià)值，比普通的民事案件、行政案件受到更廣泛的關(guān)注。在刑事案件的被告人是外國(guó)人或具有其他涉外因素的場(chǎng)合，其國(guó)際影響力更是不可低估。

（二）對(duì)南海地區(qū)犯罪需要予以刑事規(guī)制

對(duì)南海行使刑事管轄權(quán)，首先是因?yàn)槟虾５貐^(qū)每年都有大量的刑事犯罪發(fā)生，包括環(huán)境污染犯罪、海盜犯罪，以及非法捕撈水產(chǎn)品犯罪，等等。由于南海地區(qū)有主權(quán)和主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端的緣故，國(guó)家權(quán)力覆蓋不是非常全面充分，管治相對(duì)虛弱，給一些犯罪分子作奸犯科創(chuàng)造了便利條件。外國(guó)漁民直接針對(duì)我國(guó)的侵漁侵權(quán)犯罪也很常見。例如，越南漁民2003年在我國(guó)西沙領(lǐng)海包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)侵漁漁船為215艘次，2004年 245艘次，2005年500艘次，2006年600艘次，2007年1017艘次，呈不斷攀升之勢(shì)。特別是，越南漁民在我國(guó)西沙海域主要采取非法的捕撈手段，包括“毒、電、炸”等，這些行為對(duì)西沙海域漁業(yè)資源可能會(huì)造成毀滅性的破壞。盡管一些行為受到過我國(guó)的行政處罰，但遠(yuǎn)未能有效阻止此類侵權(quán)侵漁現(xiàn)象的發(fā)生。這些行為根據(jù)我國(guó)刑法或者《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》都是犯罪，從維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和國(guó)際關(guān)系出發(fā)，我國(guó)一直沒有積極地行使刑事管轄權(quán)。我國(guó)的謙讓立場(chǎng)固然有利于維護(hù)南海地區(qū)的穩(wěn)定，但也給我國(guó)造成了一些不利后果。例如，在南沙群島主權(quán)爭(zhēng)端中，一些當(dāng)事國(guó)錯(cuò)誤地認(rèn)為，中國(guó)存在放棄權(quán)利的主權(quán)意愿，客觀上又疏于治理。盡管這些看法別有用心，但也提醒我們，中國(guó)應(yīng)根據(jù)有效治理的判斷標(biāo)準(zhǔn)來鞏固治理行為［3］，其中也包括加強(qiáng)刑事管轄權(quán)的行使。

（三）在南海行使刑事管轄權(quán)對(duì)于維護(hù)南海權(quán)益具有重要意義

在南海行使刑事管轄權(quán)，是加強(qiáng)有效治理的積極措施，是對(duì)爭(zhēng)端國(guó)的有力回應(yīng)。三沙市的成立和三沙市檢察院、法院的設(shè)立，意味著我國(guó)將強(qiáng)化對(duì)南海的有效治理，對(duì)南海的刑事管轄權(quán)將全面展開。對(duì)于在我國(guó)南海管轄海域非法作業(yè)的外國(guó)漁民，此前是罰款放人了事，原因之一是當(dāng)時(shí)未設(shè)立相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)。三沙市檢察院、法院對(duì)上述案件切實(shí)行使刑事管轄權(quán)，對(duì)于維護(hù)南海權(quán)益具有重要意義。

1.依法行使刑事管轄權(quán)有利于樹立我國(guó)的國(guó)際形象。

我國(guó)周邊一些爭(zhēng)端國(guó)濫用刑事管轄權(quán)以突顯其所謂“主權(quán)”，長(zhǎng)此以往將比我國(guó)處于更有利地位，我國(guó)沒有理由不通過刑事管轄權(quán)加強(qiáng)有效治理。相比周邊國(guó)家海盜式野蠻執(zhí)法，依法行使刑事管轄權(quán)是文明執(zhí)法，會(huì)產(chǎn)生良好的國(guó)際形象，對(duì)國(guó)際社會(huì)的態(tài)度會(huì)產(chǎn)生一定影響。

2.行使刑事管轄權(quán)是南海管轄海域主權(quán)的宣示。

刑事管轄權(quán)不僅僅是針對(duì)島礁上發(fā)生的刑事案件，而且針對(duì)領(lǐng)海和其他國(guó)家管轄海域。就島礁和領(lǐng)海上發(fā)生的案件行使屬地刑事管轄權(quán)，可以宣示對(duì)于島礁和領(lǐng)海的主權(quán)。針對(duì)發(fā)生在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架上的案件行使刑事管轄權(quán)，盡管不是真正意義上的屬地管轄，也能體現(xiàn)有效治理。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于一國(guó)的管轄海域，也規(guī)定沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)權(quán)利可以予以刑事保護(hù)。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是從領(lǐng)海基準(zhǔn)線量起不超過200海里的海域，從專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)可以推定領(lǐng)?；鶞?zhǔn)線，在一定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域行使刑事管轄權(quán)意味著對(duì)相應(yīng)的領(lǐng)?；€的確定，而領(lǐng)海基線的劃定一般以相應(yīng)的領(lǐng)陸（低潮線）或島礁為基礎(chǔ)。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使刑事管轄權(quán)，可以推定沿海國(guó)對(duì)相應(yīng)島礁有占領(lǐng)、治理意圖，間接表明了對(duì)相關(guān)島礁的管領(lǐng)，對(duì)于強(qiáng)化有效治理的作用也不可低估。

3.在南海行使刑事管轄權(quán)可為解決島礁爭(zhēng)端提供有力依據(jù)。

南海許多島礁不適合人類居住，雖然國(guó)際法并未要求主權(quán)國(guó)在氣候或地理?xiàng)l件不適合居住的領(lǐng)土上維持長(zhǎng)期的居住人口，更未要求通過駐軍來顯示其主權(quán)，但如主權(quán)主張者不能提供有力證據(jù)證明其有效治理，其主權(quán)主張得到普遍認(rèn)可的難度加大。在沒有人居住的島礁及其附近海域行使刑事管轄權(quán)，可以為有效治理提供切實(shí)充分的證據(jù)。對(duì)于南海的這些島礁，國(guó)家權(quán)力不一定要每處每時(shí)都顯現(xiàn)，只要是在某一事件上正式地、充分地行使哪怕一次權(quán)力，也是有效治理的最好的證明。針對(duì)在南海某一島礁或其海域發(fā)生的刑事案件行使一次管轄權(quán)，就會(huì)為未來解決爭(zhēng)端提供有力的證據(jù)。

［1］詹寧斯·瓦茨.奧本海國(guó)際法：第1卷第2分冊(cè)[M].王鐵崖，等，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998：70-88.

［2］李金明.南海九段線：中國(guó)的島嶼歸屬線[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012－06－06.

［3］江河.南海爭(zhēng)端國(guó)際法判定及籌劃[J].南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（3）.