推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革的建議

◎ 文/劉正山

推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革的建議

◎ 文/劉正山

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利，依法保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯，是“三農(nóng)”政策的核心，也是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)、穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。

我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度安排的現(xiàn)狀

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照三中全會(huì)精神，在集體土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)相關(guān)制度變革，以切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。

1.從世界范圍來看，使用者的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化成為一種發(fā)展趨勢(shì)

世界上不同國(guó)家的土地制度所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)分離已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。因此，過多地討論土地所有權(quán)主體是誰意義不大，討論土地所有權(quán)的關(guān)鍵在于如何界定各個(gè)土地權(quán)屬主體的權(quán)利分配，以實(shí)現(xiàn)土地的高效率使用和土地收益的分配公平。如英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置，以利用定歸屬，從歸屬轉(zhuǎn)利用，重視保護(hù)土地的動(dòng)態(tài)利用，其保護(hù)土地權(quán)益的次序?yàn)椋鹤鈽I(yè)權(quán)——永業(yè)權(quán)——土地所有權(quán)，即側(cè)重保護(hù)土地使用者的權(quán)益，這樣做的目的是提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地的持續(xù)、高效率利用。

2.我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)派生出來的、有期限的、受到限制的不完全的權(quán)利

我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，不是圍繞他物權(quán)成為一種可交易、可處分的權(quán)利而設(shè)計(jì)。如土地發(fā)展權(quán)的缺位導(dǎo)致農(nóng)地保護(hù)成效不足，征地中增值利益分配不合理，并在相當(dāng)程度上導(dǎo)致土地資源配置效率低下和土地規(guī)劃難于執(zhí)行。

3.《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施，以及土地用途管制制度的強(qiáng)化，為土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了基礎(chǔ)

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排存在的問題

20世紀(jì)80年代以來確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，保留了土地集體所有權(quán)，逐步賦予農(nóng)民有保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從根本上解決了農(nóng)民的生存保障問題，解決了人民公社所面臨的集體生產(chǎn)中的激勵(lì)機(jī)制問題。

2002年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出了明確、詳細(xì)的規(guī)定，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保障；2007年，《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，標(biāo)志著我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度安排由所有權(quán)至上轉(zhuǎn)向以土地利用為重心的用益物權(quán)制度的新階段。但由于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排仍未擺脫傳統(tǒng)思維的影響，依然存在不足，不利于從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

1.土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系尚未充分理順

目前，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，均屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個(gè)體擁有農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從法律規(guī)定上看，集體土地所有權(quán)非?！扒逦保皺?quán)利主體”是“農(nóng)民集體”，集體土地所有權(quán)由代理人（各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組）行使。

在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體之間的關(guān)系表現(xiàn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”的代理人之間的關(guān)系。但是，二者之間的關(guān)系卻缺乏明確的界定，加上二者地位不平等，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了很多代理人與農(nóng)民之間的沖突。例如，盡管《土地承包法》第26條第1款規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，第2款允許遷入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民自由決定是否交回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是該條第3款卻規(guī)定“在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”，這實(shí)際上賦予了發(fā)包方一定的收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不完整

2007年的《物權(quán)法》首次將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由傳統(tǒng)的合同權(quán)界定為用益物權(quán)。然而，用益物權(quán)的權(quán)能并不完整，農(nóng)民實(shí)際上只擁有基于身份權(quán)的生存權(quán)，而無完整的處分權(quán)和發(fā)展權(quán)。

（1）農(nóng)民缺乏完整的土地處分權(quán)?！段餀?quán)法》區(qū)分了“所有權(quán)”和“用益物權(quán)”，其中，后者包括“占有、使用、收益”，并未提及“處分權(quán)”。盡管《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，肯定了家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有一定的法律處分權(quán)能，但這種處分權(quán)是不完整的，即土地承包經(jīng)營(yíng)者并無繼承權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利。

（2）農(nóng)民缺乏土地發(fā)展權(quán)。目前，我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制制度，農(nóng)民并無自主將土地變更為不同使用性質(zhì)而獲取增值收益的權(quán)力（如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地），即土地發(fā)展權(quán)。而農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換用途產(chǎn)生的增值收益，基本由地方政府取得，這將導(dǎo)致以下問題：

一是對(duì)農(nóng)民缺乏激勵(lì)，從而導(dǎo)致農(nóng)地的低效率利用。盡管用途管制限制了強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)農(nóng)地的圈占，在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民利益，但是農(nóng)民由于不得不按照規(guī)劃用途使用農(nóng)地，妨礙了農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的土地升值收益，政府又沒有給予農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致出現(xiàn)中央政府堅(jiān)守18億畝耕地紅線與農(nóng)地拋荒并存的尷尬局面。

二是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)在實(shí)際上被界定給地方政府（農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，只能通過地方政府的征地行為），從而導(dǎo)致征地過程中土地收益分配，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)。我國(guó)目前的征收補(bǔ)償費(fèi)并不包括土地發(fā)展權(quán)的對(duì)價(jià)，目標(biāo)僅在于確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低，實(shí)際上不少地區(qū)連基本的補(bǔ)償也難以保障。

3.不同所有權(quán)之間的地位不平等

按照當(dāng)前的法律規(guī)定，不同所有制的土地權(quán)屬依然不平等。由于所有制不同，在權(quán)利設(shè)置和利益分配上存在重大差異。國(guó)有土地在國(guó)家所有的前提下，土地使用權(quán)人可以占有和使用土地，并享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和收益等權(quán)利。但是，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人僅享有占有、使用、收益權(quán)，不享有完整的處分權(quán)。土地權(quán)利的二元格局，使得農(nóng)民難以分享土地長(zhǎng)久的增值收益，這既不公平，也不合理。

4.土地確權(quán)、登記與發(fā)證工作滯后且存在不足

2004年修訂的《土地管理法》實(shí)施以來，各地按照國(guó)家法律法規(guī)和政策，積極開展土地登記工作，取得了顯著的成績(jī)，對(duì)推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是也有一些不足。

（1）農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作整體滯后。有的地區(qū)登記發(fā)證率很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，沒有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央的要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。

（2）目前農(nóng)地確權(quán)、登記和發(fā)證在一定程度上偏重于對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，而且不甚規(guī)范統(tǒng)一：有的將農(nóng)地所有權(quán)登記為“村委會(huì)”，有的登記為“村民小組”，有的登記為“集體經(jīng)濟(jì)組織”。

（3）產(chǎn)權(quán)登記混亂，存在多部門和縣、地、副省級(jí)政府多層次登記現(xiàn)象，如林地由林業(yè)部門登記；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，有的地方由土地管理部門登記，有的地方由農(nóng)業(yè)部門登記。

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的政策建議

土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于今后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，必須按照十八屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持以下原則：一是要形成能促進(jìn)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、有利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地產(chǎn)權(quán)制度。二是要提高土地資源配置的效率，合理分配土地資源，并節(jié)約集約利用土地資源。三是應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)政為民，以民生為本，以百姓的生計(jì)和發(fā)展為上，政府不與民爭(zhēng)利特別是不與農(nóng)民爭(zhēng)利的原則。具體建議如下：

1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能

建議將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)一級(jí)類別區(qū)分為：所有權(quán)、永業(yè)權(quán)和租業(yè)權(quán)。所有權(quán)界定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（主要是村民小組）；永業(yè)權(quán)，即農(nóng)民占有的土地，不改變集體所有的性質(zhì)，但界定農(nóng)民擁有其所占有的土地的永業(yè)權(quán)，是長(zhǎng)久不變的產(chǎn)權(quán)。具有永業(yè)權(quán)的農(nóng)地，可以轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押等；租業(yè)權(quán)，即通過租賃方式從農(nóng)民手中獲得的一定時(shí)期的土地占有、收益和處分權(quán)。擁有土地租業(yè)權(quán)的，可以用出售、轉(zhuǎn)租、抵押等方式處置所占有的土地。這樣做既保持現(xiàn)有集體土地所有制不變，又可充分保障農(nóng)地占有者和土地使用者擁有充分而有保障的權(quán)益。

2.將一定程度的土地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民

建議在堅(jiān)持規(guī)劃與用途管制的前提下，改變當(dāng)前實(shí)際上將土地發(fā)展權(quán)界定給地方政府的做法，賦予農(nóng)民一定程度的發(fā)展權(quán)，即：一方面，從根本上改革現(xiàn)行征地制度，出臺(tái)公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動(dòng)用征地權(quán)；征地補(bǔ)償必須按照市價(jià)的原則補(bǔ)償給被征地農(nóng)民，同時(shí)，對(duì)征地補(bǔ)償收益開征適度的所得稅；另一方面，在堅(jiān)持“不得改變集體土地所有性質(zhì)、不得改變土地用途”等前提下，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，并保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3.實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地“同地，同價(jià)、同權(quán)”

建議刪除《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》等法律中關(guān)于集體土地必須經(jīng)過征收才可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的規(guī)定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設(shè)用地的征收審批程序；盡快按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則，將集體土地和國(guó)有土地納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，即無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，還是城市規(guī)劃區(qū)外的集體土地，只要符合土地利用規(guī)劃，都可以不經(jīng)過征收征用而直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

4.規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證工作

要盡快總結(jié)各地土地確權(quán)、登記、發(fā)證的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合落實(shí)中央關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”政策，加快建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系，規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

一是統(tǒng)一規(guī)范土地登記規(guī)程，將集體土地所有權(quán)主體界定給“集體經(jīng)濟(jì)組織”（村民小組），將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為永業(yè)權(quán)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租而取得的為租業(yè)權(quán)（國(guó)有土地使用權(quán)也應(yīng)界定為租業(yè)權(quán)）；二是統(tǒng)一層次，如由縣市級(jí)人民政府（考慮行政體制改革為三級(jí)政府的趨勢(shì)）發(fā)放；三是證出一門，將林地、住宅、承包耕地等方面的長(zhǎng)期使用權(quán)證，統(tǒng)一由一個(gè)部門登記認(rèn)定和頒發(fā)。

5.構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，讓農(nóng)民有序退出土地，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

建議以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)：以獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)老年農(nóng)民把零碎土地長(zhǎng)期租出（類似國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓），一次發(fā)給10年或20年的租金，可以利用孳息來維生；或者讓一些年老農(nóng)民領(lǐng)取終生養(yǎng)老金，促其退出土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；土地租給有志從事農(nóng)業(yè)的年輕人或其他城市資本，讓耕作面積擴(kuò)大，引進(jìn)高效率的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。

6.完善農(nóng)村土地立法，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

建議盡快修訂《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等，從動(dòng)態(tài)的角度重新界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完善的物權(quán)權(quán)能，明確其為“永業(yè)權(quán)”（具有占有、使用、收益、處分等權(quán)利），明確符合一定條件的非集體成員可以獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“租業(yè)權(quán)”，明確規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“長(zhǎng)久不變”。修訂《公司法》、《擔(dān)保法》等，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押融資。修訂《農(nóng)村土地承包法》，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定條件和程序，明確退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的程序等。

*本文是中國(guó)博士后科學(xué)基金第53批面上資助課題（編號(hào)：2013M530656）的階段性研究成果

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

編輯：云霞