加快我國環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放的若干問題

李麗平+肖俊霞+張彬

我國加入WTO時承諾，盡快啟動加入《政府采購協(xié)定》（簡稱“GPA”）談判。環(huán)境服務(wù)作為十二大服務(wù)部門之一，是GPA成員對我方要價的重點(diǎn)關(guān)注部門。然而，由于國內(nèi)政策、管理體制、政府采購實(shí)踐以及產(chǎn)業(yè)競爭力等方面問題，我國政府采購出價與GPA成員要價之間仍存在較大差距，談判進(jìn)展緩慢。本文意在指出，在國內(nèi)污染治理投資不斷擴(kuò)大、對環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求不斷提高以及全球貿(mào)易投資開放程度不斷深化的背景下，環(huán)境服務(wù)政府采購市場擴(kuò)大開放已成為必然趨勢，關(guān)鍵是如何在開放過程中實(shí)現(xiàn)國內(nèi)法規(guī)政策及管理體制的完善。

一、環(huán)境服務(wù)政府采購的內(nèi)涵及范圍

我國現(xiàn)階段正在進(jìn)行加入GPA的談判。GPA是WTO法律框架下的一項(xiàng)非強(qiáng)制性加入的諸邊貿(mào)易協(xié)定，WTO成員可以自愿選擇加入或者不加入。GPA現(xiàn)有15個成員方①，中國是正在進(jìn)行加入GPA談判的十個國家之一②。加入GPA需要與現(xiàn)有GPA成員方就政府采購市場開放范圍進(jìn)行“一對一”的談判，談判內(nèi)容主要包括：門檻價、開放實(shí)體（中央實(shí)體、次中央實(shí)體、其他實(shí)體）、開放項(xiàng)目（貨物、服務(wù)、工程）以及例外條款等。GPA的基本原則包括國民待遇、非歧視以及透明度。

結(jié)合GPA中“政府采購”適用范圍和涵蓋范圍，環(huán)境服務(wù)政府采購是指受政府控制或影響的中央、次中央及其他采購實(shí)體，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理和提供環(huán)境公共服務(wù)目的而通過招投標(biāo)方式對采購價值在GPA門檻金額之上的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目所進(jìn)行的采購。

GPA服務(wù)項(xiàng)目出要價主要依據(jù)CPC（聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類法）臨時版，其中，環(huán)境服務(wù)包括以下內(nèi)容：

污水處理服務(wù)（CPC9401）：指通常利用排污管道、化糞池、下水道或陰溝等設(shè)備提供的排污服務(wù)；利用稀釋、篩選和過濾、沉積、化學(xué)沉淀等進(jìn)行的污水處理服務(wù)。

廢物處置服務(wù)（CPC9402）：指對來自家庭、工業(yè)或商業(yè)企業(yè)的垃圾或廢物的收集服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)和焚燒處理服務(wù)及其他垃圾處理服務(wù)，以及廢物減量化服務(wù)。

衛(wèi)生及類似服務(wù)（CPC9403）：指其他衛(wèi)生及類似服務(wù)，包括清掃服務(wù)和清雪除冰服務(wù)。

廢氣清除服務(wù)（CPC9404）：指對來自動態(tài)源或靜態(tài)源的、主要由化石燃料燃燒生成并釋放到空氣中的污染物的監(jiān)控服務(wù)，尤其是城市地區(qū)空氣中污染物的集中監(jiān)測、控制以及減量化服務(wù)。

噪聲消除服務(wù)（CPC9405）：指噪音污染監(jiān)測、控制和消除服務(wù)，例如城市交通相關(guān)噪音消除服務(wù)。

自然和景觀保護(hù)服務(wù)（CPC 9406）：指生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)服務(wù)，例如湖泊、海岸線和海岸水域、沼澤地等，包括其中的動物、植物、棲息物種等。自然災(zāi)害評估和消除服務(wù)等包含在環(huán)境與氣候的關(guān)系（例如溫室效應(yīng)）研究中。

其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)（CPC 9409）：指未被歸在上述類別中的其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)，例如土壤酸化處理（“酸雨”）的監(jiān)測、控制和損害消除服務(wù)。

目前，GPA成員對我方環(huán)境服務(wù)要價主要為“污水和廢物處理、衛(wèi)生和類似服務(wù)以及其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)”等。參照上述要價，我國在對等開放的原則下與GPA成員開展談判，并向WTO政府采購委員會提交我國加入GPA的出價清單。只有所提清單得到GPA成員認(rèn)可，我國才能成為GPA成員，列入開放范圍的政府采購市場才開始適用GPA規(guī)則。然而，加入GPA并不意味著政府采購市場的完全開放，只是在對門檻金額之上的已出價環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行采購時，對外國服務(wù)供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入給予國民待遇。

二、我國環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放面臨的形勢

（一）GPA文本修訂通過，新增可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)條款

WTO政府采購委員會于2012年3月正式通過了《政府采購協(xié)定（修訂版）》，并將于2014年4月6日開始實(shí)施。文本中新增加了采用技術(shù)規(guī)格以促進(jìn)保護(hù)自然資源和環(huán)境的條款?！墩少弲f(xié)定（修訂版）》第10條“技術(shù)規(guī)格和招標(biāo)文件”指出“為進(jìn)一步明確，一參加方，包括其采購實(shí)體，可依照本條，制定、采用或適用技術(shù)規(guī)格，以促進(jìn)保護(hù)自然資源和保護(hù)環(huán)境?！薄Ｍ瑫r，“可持續(xù)采購的處理”亦被納入了GPA未來談判及工作計(jì)劃中。綠色政府采購的發(fā)展為各國在政府采購市場開放過程中維護(hù)國內(nèi)環(huán)境利益提供了有效依據(jù)，同時也對各國環(huán)境服務(wù)供應(yīng)商提出了更高的要求。

（二）GPA成員環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放水平相對較高

15個GPA成員中，除新加坡和荷屬阿魯巴全部不開放外，其他成員均較高程度地開放了環(huán)境服務(wù)政府采購市場，其中，美國和亞美尼亞做出了全部開放的出價。部分出價的GPA成員的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目集中于污水處理服務(wù)、廢物處置服務(wù)以及衛(wèi)生和類似服務(wù)?，F(xiàn)有GPA成員環(huán)境服務(wù)政府采購門檻價一般為：中央實(shí)體--13萬SDRs；次中央實(shí)體--20萬SDRs；其他實(shí)體--40萬SDRs。

（三）GPA成員綠色政府采購發(fā)展迅速

隨著各國對政府采購政策功能的重視，綠色政府采購獲得了迅速發(fā)展。近年來，社會性支出和環(huán)保支出在各國財政支出中所占的比重越來越高，很多國家達(dá)到了50%-60%，一些國家甚至超過了70%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在歐盟，綠色政府采購平均占到其全部政府采購市場的30%。占比最高的奧地利已達(dá)到60%。

此外，美國、西歐、日本以及中國臺灣地區(qū)已經(jīng)建立起了相對完善的綠色政府采購政策體系，包括：建立綠色政府采購的法律法規(guī)，如，日本于2000年就已經(jīng)制定了《綠色采購法》，歐盟制定出臺了《綠色政府采購手冊》等；加快綠色政府采購的信息化建設(shè)，如歐盟建立了一個包括產(chǎn)品說明書及生態(tài)標(biāo)簽信息的100多種產(chǎn)品的采購信息數(shù)據(jù)庫；加強(qiáng)對綠色政府采購的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，如歐盟通過了生態(tài)管理和審核體系（EMAS）對政府綠色采購的環(huán)境影響和作用成果進(jìn)行統(tǒng)一管理；完善綠色政府采購的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，如日本在1996年成立了全國綠色采購網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟（GPN），歐盟成了了歐洲采購網(wǎng)絡(luò)組織（EGPN），用以管理綠色采購事務(wù)。endprint

（四）我國環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放不斷實(shí)現(xiàn)突破，但與GPA成員方出價及對我方要價相比仍相距甚遠(yuǎn)

據(jù)美歐等研究機(jī)構(gòu)分析，中國加入GPA將能夠帶來2000億美元的市場準(zhǔn)入機(jī)會。由于采購規(guī)模大、商機(jī)多，GPA成員均將中國加入視為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2012年GPA成員對我國環(huán)境服務(wù)提出了進(jìn)一步要價。其中，美國、日本要價為“污水和廢物處理”，歐盟和挪威為“污水和廢物處理、衛(wèi)生和類似服務(wù)”，新加坡和瑞士為“污水和廢物處理、衛(wèi)生和其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)”。 要價幾乎涵蓋了所有主要的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目。

隨著國內(nèi)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展以及政府采購制度的完善，我國環(huán)境服務(wù)政府采購出價不斷實(shí)現(xiàn)突破：在2011年提交的第三份出價中，噪聲消除服務(wù)（CPC9405）政府采購市場開放，環(huán)境服務(wù)首次被列入出價清單，成為當(dāng)時進(jìn)行出價的三大服務(wù)部門之一；近期提交的第五份出價中，環(huán)境服務(wù)增列了污水處理服務(wù)（CPC9401）。然而，整體來看，我國現(xiàn)階段出價與GPA成員方的要價之間仍存在較大差距。除環(huán)境服務(wù)出價項(xiàng)目仍相對較少外，環(huán)境服務(wù)門檻價亦遠(yuǎn)高于GPA成員。門檻價方面，我國現(xiàn)有出價清單在門檻價方面采取了五年的過渡期，并承諾在GPA實(shí)施5年之后，中央實(shí)體服務(wù)項(xiàng)目門檻價降至20萬SDRs，此中央實(shí)體降至40萬SDRs，其他實(shí)體降至60萬SDRs。與GPA成員的13萬SDRs、20萬SDRs以及40萬SDRs相比，我國環(huán)境服務(wù)門檻價仍相對較高。

三、國內(nèi)環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放面臨的問題

（一）我國環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)國際競爭力較弱

以水污染治理服務(wù)為例，我國水污染治理服務(wù)RCA指數(shù)為0.25，指數(shù)年均增長率為-10%；而歐盟與美國水污染治理服務(wù)的RCA指數(shù)分別為3.2和1.7。與美歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國環(huán)境服務(wù)技術(shù)及質(zhì)量等核心要素競爭優(yōu)勢不足。核心競爭力由強(qiáng)到弱依次為：價格、市場營銷、資金、服務(wù)、技術(shù)、其他。

（二）政府采購政策法規(guī)尚不完善

一是政府采購法規(guī)體系不健全。政府采購在我國起步較晚，有關(guān)法規(guī)和政策體系還在建立和完善過程中，《政府采購法實(shí)施條例》尚未出臺，政府采購本國貨物以及自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策法規(guī)尚未建立，對中小企業(yè)政府采購的優(yōu)惠政策難以落到實(shí)處等等。

二是國內(nèi)《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在某些問題的適用性上尚不清楚，如一些涉及政府采購的管理辦法往往僅適用于貨物和服務(wù)，不適用于工程，導(dǎo)致供應(yīng)商難以遵照相關(guān)法律維護(hù)自身合法權(quán)益。此外，規(guī)則過于復(fù)雜化也降低了政府采購管理效率和透明度。

三是缺乏專門性的綠色政府采購法規(guī)，環(huán)境服務(wù)綠色政府采購尚未進(jìn)入制度化軌道。現(xiàn)階段，國內(nèi)關(guān)于綠色政府采購的規(guī)定主要是一些原則性規(guī)定，其法律地位尚未確立；綠色政府采購的相關(guān)措施主要集中于節(jié)能產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品方面，服務(wù)類綠色政府采購政策尚未出臺。

（三）國內(nèi)環(huán)境服務(wù)政府采購市場化發(fā)育程度不足

在我國，環(huán)境服務(wù)作為政府需要向社會公眾提供的公共服務(wù)，其采購市場化水平較低。截止2013年年底，我國采用市場化運(yùn)營的城鎮(zhèn)污水處理廠占比為47%，政府投資與運(yùn)營的城鎮(zhèn)污水處理廠占比為48.99%，市場化運(yùn)作的城鎮(zhèn)污水處理廠占比不足一半。國內(nèi)環(huán)境服務(wù)運(yùn)營市場化水平低，主要由政府主導(dǎo)的環(huán)境服務(wù)設(shè)施投資及運(yùn)作方式與GPA所要求的公開招投標(biāo)之間存在較大的差距，成為影響環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放的重要原因。

（四）國內(nèi)實(shí)體政府采購國際化經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足

我國自1995年開始政府采購試點(diǎn)工作，1998年逐步推廣到全國，2006年組建加入GPA談判工作組，開始研究政府采購國際化的相關(guān)問題。國內(nèi)實(shí)體政府采購國際化經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，是環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放面臨的重大挑戰(zhàn)。

其一，環(huán)境服務(wù)政府采購需求主體內(nèi)部采購人員專業(yè)素質(zhì)尚不匹配。國內(nèi)現(xiàn)有政府采購人員主要來自財政部門以及相關(guān)行政部門，知識結(jié)構(gòu)較為單一，這與加入GPA之后，采購所要求的“全面掌握外語、法律、國際貿(mào)易理論及實(shí)務(wù)、WTO和GPA相關(guān)規(guī)則以及環(huán)保設(shè)備或服務(wù)采購標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化人才”之間存在較大差距。

其二，我國環(huán)保企業(yè)海外市場主要集中于東南亞、南亞、中東、非洲以及南美等地區(qū)，尚未進(jìn)入GPA成員市場。對GPA成員環(huán)境服務(wù)市場需求、政府采購政策了解不足，使得國內(nèi)企業(yè)在國際環(huán)境服務(wù)政府采購市場競爭中處于劣勢。

其三，政府現(xiàn)有環(huán)境管理能力難以應(yīng)對加入GPA所帶來的政府采購問題的復(fù)雜化及國際化。2014年發(fā)生的蘭州威立雅水污染事件，信息滯后18個小時才公開發(fā)布，充分暴露了政府在環(huán)境管理方面的滯后。加入GPA，將使某些環(huán)境問題的影響更為擴(kuò)大化，對政府環(huán)境執(zhí)政能力提出更大挑戰(zhàn)。

四、穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放的對策建議

（一）合理界定本國的GPA適用范圍，努力實(shí)現(xiàn)開放利益最大化

在GPA談判中，堅(jiān)持我國作為發(fā)展中國家應(yīng)該享有的“特殊與差別待遇”。在加入GPA的環(huán)境服務(wù)適用范圍中，要通過談判確定我國適用國民待遇原則例外的實(shí)體以及環(huán)境服務(wù)清單；在擴(kuò)大環(huán)境服務(wù)政府采購開放范圍的同時，可要求發(fā)達(dá)國家在協(xié)議范圍中，盡量列入與我國環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)出口利益相關(guān)的采購實(shí)體，最大程度上實(shí)現(xiàn)環(huán)境服務(wù)政府采購市場開放的利益最大化；積極學(xué)習(xí)借鑒GPA及其成員國的環(huán)境例外條款，并結(jié)合我國相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策法規(guī)，合理確定我國的環(huán)境例外情形，在擴(kuò)大開放的同時，維護(hù)國內(nèi)環(huán)境利益；充分利用GPA對發(fā)展中國家的“貿(mào)易補(bǔ)償”條款，通過談判爭取以“擴(kuò)大市場開放”來換取“轉(zhuǎn)讓技術(shù)”。

（二）完善政府采購政策，將環(huán)境服務(wù)納入綠色政府采購體系

結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易對外開放的實(shí)際需要，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，探索建立系統(tǒng)完善的政府采購政策體系，注重政策制定的預(yù)見性，實(shí)現(xiàn)政策近期目標(biāo)與中長遠(yuǎn)目標(biāo)之間的有機(jī)結(jié)合。一是結(jié)合GPA規(guī)則及國內(nèi)實(shí)踐需要，加快完善我國政府采購法規(guī)體系。例如，加快出臺《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》；實(shí)現(xiàn)《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的有機(jī)統(tǒng)一。二是完善綠色政府采購政策，將環(huán)境服務(wù)納入綠色政府采購體系。綠色政府采購是實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能，維護(hù)國內(nèi)環(huán)境利益的重要手段。現(xiàn)階段，國內(nèi)需加快制定綠色政府采購專門法規(guī)；完善綠色政府采購的方式，加強(qiáng)《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購目錄》以及《節(jié)能產(chǎn)品政府采購目錄》中供應(yīng)商資格審查的及時性，研究綠色權(quán)值法以及綠色標(biāo)準(zhǔn)法等新型采購方式的適用；將環(huán)境服務(wù)納入綠色政府采購體系；研究制定《綠色政府采購指南》等指導(dǎo)性規(guī)范。endprint

（三）加強(qiáng)政府對環(huán)境服務(wù)政府采購管理能力建設(shè)

進(jìn)一步理順環(huán)境服務(wù)管理體系。在CPC環(huán)境服務(wù)分類及國內(nèi)環(huán)境保護(hù)活動分類對照分析基礎(chǔ)上，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革“三定方案”，合理劃分各部門在環(huán)境服務(wù)政府采購管理中的職責(zé)，防止環(huán)境服務(wù)的多頭管理。

加強(qiáng)政府環(huán)境服務(wù)政府采購招投標(biāo)管理。一是，要重視招投標(biāo)人員素質(zhì)培養(yǎng)。嚴(yán)格招標(biāo)采購人員的聘用標(biāo)準(zhǔn)，明確其所需具備的基本素質(zhì)，如相關(guān)商業(yè)知識、分析能力以及環(huán)境方面的專業(yè)知識等；通過舉辦研討會、培訓(xùn)班以及進(jìn)行網(wǎng)上在線教育的方式，強(qiáng)化對政府采購相關(guān)規(guī)則的培訓(xùn)；同時，還需重視采購人員的道德素質(zhì)管理。二是，強(qiáng)化對環(huán)境服務(wù)政府采購招投標(biāo)過程的管理。招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定時，要結(jié)合環(huán)境污染治理項(xiàng)目的實(shí)際需要以及政府采購資金預(yù)算，充分細(xì)化投標(biāo)人在人員、技術(shù)等方面的資格要求；評標(biāo)過程要在公正透明的基礎(chǔ)上，充分考慮環(huán)境服務(wù)履行過程的環(huán)境影響以及對可能發(fā)生的環(huán)境事件的應(yīng)對方案等。

重視對環(huán)境服務(wù)政府采購項(xiàng)目的全過程管理，包括服務(wù)提供過程中的監(jiān)督以及采購項(xiàng)目結(jié)束后的考核管理，按照環(huán)境服務(wù)的效果支付費(fèi)用。

（四）多管齊下促進(jìn)我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展

首先，進(jìn)一步消除環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展的制度性障礙。擴(kuò)大環(huán)境服務(wù)市場的開放，除對一些可能涉及環(huán)境安全的環(huán)境服務(wù)在執(zhí)行主體方面進(jìn)行必要限制外，逐漸減少對環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展的行政性制約。同時，放松資金方面的限制，積極引導(dǎo)私人及外國資本等進(jìn)入基本的公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建健全的環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的資本市場環(huán)境。

其次，進(jìn)一步明確政府在環(huán)境服務(wù)發(fā)展中的定位。未來，政府在環(huán)境服務(wù)發(fā)展中所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珜⒏嗟谋憩F(xiàn)為服務(wù)的需求商以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管者。政府通過市場采購環(huán)境服務(wù)，并對所提供環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行及時有效的評估。同時，強(qiáng)化政府在環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的監(jiān)管力度，杜絕產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不合理競爭行為，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

再次，積極引導(dǎo)環(huán)境服務(wù)企業(yè)拓展海外市場。通過政府所掌握的信息和資源為我國環(huán)境服務(wù)企業(yè)“走出去”，尤其是進(jìn)入尚未開發(fā)的GPA成員國環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場提供法律以及政策方面的咨詢和支持服務(wù)?！?/p>

注釋：

①GPA的15個成員方有：美國、歐盟、冰島、瑞士、列支敦士登、挪威、日本、加拿大、韓國、以色列、中國香港、臺澎金馬特別關(guān)稅區(qū)、荷屬阿魯巴、新加坡以及亞美尼亞.

②正在加入GPA談判的10個國家有：中國、阿爾巴尼亞、格魯吉亞、約旦、吉爾吉斯坦、摩爾多瓦、黑山共和國、新西蘭、阿曼、烏克蘭.

參考文獻(xiàn)：

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