珠江流域民族地區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建

馬曉紅

（河南教育學(xué)院，河南·鄭州 450046）

珠江流域作為我國最主要的生態(tài)流域，跨云南、貴州、廣西、廣東、江西等省區(qū)，全流域面積44.21萬平方公里，流域既維系著下游珠三角沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，又維系著上游滇桂黔欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，其中上游滇桂黔民族地區(qū)既承擔(dān)著珠江水域的生態(tài)維護，為下游發(fā)達(dá)省份提供優(yōu)質(zhì)水源，又承擔(dān)著發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟的重任。在國家主體功能規(guī)劃區(qū)中滇桂黔民族地區(qū)大量森林資源被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，為維護生態(tài)環(huán)境和涵養(yǎng)水源的整體利益需要下，滇桂黔民族地區(qū)對流域內(nèi)污染企業(yè)進行了“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，同時實施封山造林和退耕還林等生態(tài)保護工程，但這種環(huán)境保護行為反而延緩了滇桂黔民族地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐，也帶來了額外的支出費用。這種“劫貧濟富”的現(xiàn)象，直接影響著滇桂黔民族地區(qū)對珠江流域保護的積極性。

在此背景之下，促進珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同滇桂黔地區(qū)營造良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為社會發(fā)展的共識。這就要求珠江流域各區(qū)域進一步從森林生態(tài)、公益性資源以及水資源等外溢性等多層體系入手，構(gòu)建區(qū)域合作機制，尤其是生態(tài)補償機制的構(gòu)建。

一、滇桂黔地區(qū)生態(tài)補償存在的困境

（一）生態(tài)破壞區(qū)域的生態(tài)補償缺失

滇桂黔地區(qū)的生態(tài)補償，實際上就是由珠江流域下游發(fā)達(dá)省份地區(qū)對因為保障水源潔凈而造成經(jīng)濟利益損失的上游地區(qū)進行補償，從而實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。然而，很多時候因為缺乏相應(yīng)機制的保障，使得受益者并沒有對受損害者進行付費或者補償，違反了社會公平的原則。在很長的階段，滇桂黔地區(qū)為保障珠三角地區(qū)水資源的充分供給，在很大程度上犧牲了自身的發(fā)展。例如，每年“壓咸補淡”的放水季節(jié)為應(yīng)對咸潮，珠江流域中上游的廣西、貴州兩省區(qū)都需從天生橋水電站和巖灘水電站調(diào)淡水給流域下游珠江三角洲地區(qū)壓咸，保持珠三角供水咸度為50度以下。但這又會出現(xiàn)貴州、廣西自身工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)供水面臨短期現(xiàn)象，而珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)卻一直享受免費“生態(tài)午餐”。

尤其在生態(tài)建設(shè)方面，廣西金秀瑤族自治縣作為珠江流域廣西境內(nèi)最大的天然“綠色水庫”，其為保障水源的充足、安全供應(yīng)，造成農(nóng)業(yè)糧食以及經(jīng)濟作物年損失達(dá)25.8億元；2011年金秀農(nóng)民人均純收入只有3708元，比全國的6977元低3269元，只有全國平均數(shù)的53.15%，全縣6.8萬人無地可種，只能外出打工；云南省自1998年進行林區(qū)禁伐后，怒江、麗江等地區(qū)以木材產(chǎn)業(yè)為主要財政收入的地區(qū)損失巨大，而且目前國家和省一級只補償公益林每畝17．5元，缺乏對林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的隱性補貼，導(dǎo)致地方經(jīng)濟反而有所倒退；2013年貴州省使用自有財政資金對黔西南布依族苗族自治州望謨縣啟動20萬畝退耕還林工程，以保障珠江上游生態(tài)屏障，無疑對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響巨大。而這些生態(tài)建設(shè)未獲得任何來自珠江三角地區(qū)補償。

在滇桂黔地區(qū)生態(tài)補償機制的不完善情況下，民族貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)匱乏、農(nóng)村勞動力無處轉(zhuǎn)移以及自我發(fā)展能力削弱的現(xiàn)象將會進一步惡化，政策傾向性的貧困也將加劇。同時在滇桂黔地區(qū)背負(fù)生態(tài)保護重任的情況下，經(jīng)濟發(fā)展必然很難得到保證，更不必說生態(tài)環(huán)境的保護。因此，在生態(tài)補償機制“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則下，珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)積極對滇桂黔地區(qū)進行生態(tài)補償，能夠在很大程度上保障落后的滇桂黔地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)利，極大提高其生態(tài)保護的積極性。

（二）生態(tài)建設(shè)投入資金單一

滇桂黔地區(qū)的主要特點是少數(shù)民族人口多、自然條件差（石漠化嚴(yán)重）、經(jīng)濟發(fā)展水平低，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等，主要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，顯得過于單一。例如貴州石漠化片區(qū)41個縣，占全省國土面積的82.5%，特別是處于珠江流域涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)的黔東南自治州屬于連片貧困地區(qū)，也是全省少數(shù)民族聚居主要地區(qū)，需要大量資金投入。而貴州全省2013年全省公共財政收入才1205.72億元，依靠中央轉(zhuǎn)移支付卻達(dá)1838.3億元，從數(shù)據(jù)看出貴州省大部分財政資金依靠中央各項補助，而對比其2012年生態(tài)保護創(chuàng)造的生態(tài)價值4275.28億元無疑損失較大；廣西近10年來公益林建設(shè)財政投入資金達(dá)300億元以上，占2013年全廣西財政收入的30%左右，同時廣西珠江生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)主要分布在桂北桂西等民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相對比的是其森林生態(tài)價值截止2012年已超萬億；同時，云南森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值截止2012年也已達(dá)14838.91億元；滇桂黔地區(qū)創(chuàng)造的生態(tài)溢價，由于不能通過單一依靠縱向生態(tài)補償?shù)靡詫崿F(xiàn)，那么珠三角地區(qū)應(yīng)通過橫向生態(tài)補償來支付這些生態(tài)產(chǎn)品溢價。

（三）市場化生態(tài)補償機制空缺

生態(tài)破壞、環(huán)境污染引致的負(fù)外部性以及生態(tài)環(huán)境保護所外溢的正外部性均導(dǎo)致資源配置效率低下，外部性內(nèi)部化是保障帕累托改進的重要手段。外部性內(nèi)部化問題的解決既包括通過政府管制以及環(huán)境稅的征收等行政手段得以實現(xiàn)，也依賴于市場化的排污權(quán)交易制度以及生態(tài)補償機制的完善。然而珠江流域內(nèi)發(fā)展的事實卻是，珠江三角發(fā)達(dá)地區(qū)并未積極主動與滇桂黔地區(qū)建立碳交易市場和排污交易市場，這只會倒逼滇桂黔地區(qū)通過發(fā)展自身工業(yè)經(jīng)濟來進行彌補，但又會使滇桂黔地區(qū)面臨工業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護兩難境地，同時加上傳統(tǒng)GDP排名考核，滇桂黔地區(qū)在缺乏工業(yè)支撐下，其經(jīng)濟建設(shè)難以得到長足發(fā)展，那么通過行政主導(dǎo)滇桂黔地區(qū)進行生態(tài)環(huán)保，顯然治標(biāo)不能治本，例如：2013年《21世紀(jì)經(jīng)濟報》在對貴州黔南布依族苗族自治州進行采訪時，有官員指出“不搞工業(yè)，保護生態(tài)可以，但珠三角地區(qū)應(yīng)拿出一部分財政收益彌補上游損失，否則難以實現(xiàn)東西部地區(qū)同步小康”。而且現(xiàn)實是珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)廣東僅與江西珠江流域三縣初步形成了每年1.5億的生態(tài)補償機制，卻未積極與上游滇桂黔地區(qū)的建立區(qū)際生態(tài)補償機制。

二、制約滇桂黔地區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建的因素

從經(jīng)濟發(fā)展動機角度看，滇桂黔地區(qū)生態(tài)補償機制的根源在于珠江中下游發(fā)達(dá)地區(qū)與滇桂黔地區(qū)之間的利益博弈。如何協(xié)調(diào)既得利益者——珠江中下游發(fā)達(dá)地區(qū)與利益受損者——上游滇桂黔地區(qū)之間的利益關(guān)系，進一步確立以及完善四方共識，其包含補償標(biāo)準(zhǔn)、補償形式以及補償流程在內(nèi)的生態(tài)補償機制是共識的核心。但從現(xiàn)實來看，生態(tài)補償機制的構(gòu)建依然存在不少制約因素：

（一）缺乏生態(tài)環(huán)境價值評價與測度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

明確的補償標(biāo)準(zhǔn)是滇桂黔地區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建的前提，這就要求對于生態(tài)環(huán)境的價值判斷要有統(tǒng)一的、科學(xué)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但不管是從理論上還是實踐上，生態(tài)價值的度量方法多種多樣，難以達(dá)成共識，這就導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)生態(tài)價值以及生態(tài)損害、補償額度等生態(tài)補償機制的核心因素的測度難以進行。截止到目前為止，珠三角-滇桂黔地區(qū)之間依然沒有通過協(xié)調(diào)而達(dá)成生態(tài)補償?shù)墓沧R，缺乏生態(tài)價值判斷的明確標(biāo)準(zhǔn)，特別是如何平衡不同珠江流域各利益相關(guān)者的利益是珠三角-滇桂黔生態(tài)補償機制的構(gòu)建最終核心原因，因此滇桂黔生態(tài)補償機制理論上“繁花似錦”，實踐上“步履蹣跚”。

（二）缺乏珠三角-滇桂黔四方的利益協(xié)調(diào)機制

生態(tài)補償?shù)母揪褪羌鹊美嬲邔媸軗p者進行補償，進而實現(xiàn)整個社會資源利用效用的最大化。但“觸動利益比觸動靈魂還難”，多方利益主體往往站在自身的角度維護既得利益，妄圖從其奶酪中切得一塊難度可想而知，這就需要一個強有力的第三方的利益協(xié)調(diào)機制。利益協(xié)調(diào)機制必須擁有以下幾個方面的特點：（1）權(quán)威性。第三方利益協(xié)調(diào)機制必須擁有法律意義上的權(quán)威性，使得利益多方必須按照相應(yīng)的原則行事，進而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益均衡以及資源配置的最優(yōu)化；（2）公平性。第三方利益協(xié)調(diào)機制需要從生態(tài)補償內(nèi)涵的經(jīng)濟機理出發(fā)，或者對既得利益者進行懲罰性收稅，用以補償利益損害者；或者采用市場的手段使多方利益主體自行協(xié)商，進行排污權(quán)交易等試點工作。從目前來看，珠三角-滇桂黔地區(qū)生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制尚不存在，珠三角與滇桂黔地區(qū)的利益訴求差異非常大，若沒有強有力的第三方利益協(xié)調(diào)機制或者法律進行保障，生態(tài)補償機制的建成可望而不可即。

三、滇桂黔生態(tài)補償機制的構(gòu)建困境破解

滇桂黔區(qū)際生態(tài)補償機制的構(gòu)建有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、有利于實現(xiàn)社會公平正義。因此，從生態(tài)補償機制的補償受償主體、補償形式、補償標(biāo)準(zhǔn)以及法律保障等多個維度尋找對策。[1]

（一）補償主客體的確立

補償主體。從經(jīng)濟學(xué)中的外部性原理來講，“誰受益誰補償”的原則決定了環(huán)境資源的受益主體應(yīng)該成為補償?shù)闹黧w。在珠江流域地區(qū)，很顯然珠三角地區(qū)是主要的環(huán)境資源受益者，地方政府應(yīng)該成為環(huán)境受益以及生態(tài)補償?shù)闹黧w，也就是廣東省以及福建省等沿海城市。

受償主體。受償主體包括主動收益及被動收益的兩類主體。（1）主動收益意味著區(qū)域因為生態(tài)環(huán)境的改善必然受益的情景，是對流域生態(tài)補償概念的拓展。例如，滇桂黔區(qū)屬于珠江流域上游地區(qū)，其有必要約束自身的生態(tài)破壞的行為，避免因為自身的生產(chǎn)生活超出了環(huán)境的承載力。但需要特別指出的是，這種行為并不一定導(dǎo)致地方生態(tài)環(huán)境的破壞，例如滇桂黔靠近珠江水域的縣域行政單位其農(nóng)業(yè)水稻生態(tài)系統(tǒng)如果需水量低于環(huán)境承載力，稻田反而有利于珠江流域生態(tài)環(huán)境的改善；但是若通過行政命令的方式將稻田一刀切式退耕還林，禁止砍伐，就會改變滇桂黔地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)作物的種植方式，導(dǎo)致滇桂黔地區(qū)不會受益，但珠三角地區(qū)卻在優(yōu)質(zhì)水源上得到好處。另外，滇桂黔地區(qū)的植樹造林帶來的環(huán)境改善的效應(yīng)，也使得珠三角地區(qū)必然主動受益?；谝陨锨闆r，受償主體都應(yīng)該是滇桂黔地區(qū)。（2）被動受益一般是指在流域內(nèi)生態(tài)補償過程中，上下游之間的利益不取決于其對環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的把握，上游若未能夠達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該對下游進行補償；若下游未能達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該對上游進行補償，這就突破了傳統(tǒng)的“上游保護下游”的一般認(rèn)識。但是從實際情況來看，珠三角地區(qū)很難因為上游滇桂黔地區(qū)的環(huán)保不達(dá)標(biāo)而成為受償主體，也就是說廣東省以及福建省必然是被動的受益方。

因此，補償主客體應(yīng)以珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)為補償主體，而滇桂黔地區(qū)作為受償主體地位無論從主動受益角度還是從被動受益角度要求得到補償都是十分合理的。

（二）補償形式與標(biāo)準(zhǔn)的完善

生態(tài)補償又稱為生態(tài)服務(wù)費用支付，往往是以資金補償作為主要方式。但是從珠三角-滇桂黔地區(qū)區(qū)域發(fā)展的差距來看，單純的資金補償并不能夠從根本上解決發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。這就要求建立多層次的補償機制，保障滇桂黔地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及公共服務(wù)的完善。具體包括：（1）財政轉(zhuǎn)移支付。除了中央政府每年拿出專項資金對滇桂黔地區(qū)各個環(huán)境脆弱地區(qū)進行資金補償，用以保障滇桂黔地區(qū)向珠三角供水、退耕還林、稻田改旱田以及生態(tài)環(huán)境保護等工程，珠三角地區(qū)也應(yīng)專門撥付專項資金彌補滇桂黔地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展損失、生態(tài)工程費用、生態(tài)林地使用權(quán)損失以及水資源使用權(quán)損失等費用；（2）實施異地開發(fā)的戰(zhàn)略。受償主體得到資金支持不是生態(tài)補償機制的最終目的，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及受償?shù)貐^(qū)可持續(xù)發(fā)展是根本動力。對于滇桂黔地區(qū)的生態(tài)補償，可以實施所謂的異地開發(fā)戰(zhàn)略，珠三角地區(qū)把高科技、環(huán)保的新興產(chǎn)業(yè)置換到上游地區(qū)，具體來看，在滇桂黔地區(qū)劃出專屬地區(qū)，專屬地區(qū)內(nèi)建設(shè)高收益高投入的項目，區(qū)別于其他水源保護地以及風(fēng)沙治理地等純粹的生態(tài)保護區(qū)，使得受償?shù)卦诒Ｗo環(huán)境的同時，也享受一定的發(fā)展權(quán)利；（3）探索區(qū)域內(nèi)排污權(quán)交易市場交易機制。在政府的引導(dǎo)之下，可以將區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量作為一種產(chǎn)權(quán)進行交易，對于環(huán)境容量需求較大的珠三角地區(qū)需要從其他供給充足的地區(qū)購買，實現(xiàn)公平補償。這種交易與排污權(quán)交易類似但不等同，因為環(huán)境容量的交易主體都不是污染制造者，一方可以通過環(huán)境容量的購買實現(xiàn)維護本地環(huán)境的目的，另一方也可以通過銷售富余的環(huán)境容量獲得收益。

補償標(biāo)準(zhǔn)的前提是生態(tài)環(huán)境價值的度量，雖然從理論以及實踐上均未能達(dá)到統(tǒng)一，但對于珠三角-滇桂黔地區(qū)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界給出了兩種界定的思路，第一種是效益補償，即根據(jù)生態(tài)環(huán)境的受益者所獲得的生態(tài)利益進行補償；第二種是成本分擔(dān)，即統(tǒng)籌計算區(qū)域內(nèi)各個主體生態(tài)環(huán)境的投入，并且按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平進行加權(quán)分擔(dān)。從實際的操作來看，受益者承擔(dān)的基本原則要求采取效益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是缺乏可行性。一方面因為生態(tài)價值測度缺乏精確的計算方法，另一方面受益地區(qū)效益多寡無法測量，若估算過高，區(qū)域之間的利益博弈會更加激烈，協(xié)商更無法達(dá)成一致。結(jié)合以上的分析，規(guī)避二者缺陷可以采用生態(tài)建設(shè)地區(qū)環(huán)境投入成本以及發(fā)展機會成本作為補償?shù)幕A(chǔ)，成立第三方的利益協(xié)調(diào)機構(gòu)，按照彼此的支付能力以及支付意愿等因素，確定合理的補償范圍。

（三）頂層法律制度的構(gòu)建

從我國的法律體系來看，還不存在對于生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，但也有涉及。我國《森林法》規(guī)定，國家設(shè)立森林生態(tài)補償基金，用以提供生態(tài)效益的保護林以及特種森林資源的保護以及管理等?；诖?，國家應(yīng)該成立專門的跨區(qū)域生態(tài)補償機制等相關(guān)的法律法規(guī)，具體來看：（1）對生態(tài)補償進行專門立法。我國的環(huán)境保護法律體系相對來講非常完善，但是在具體的操作層面卻不盡如人意。從生態(tài)補償立法的實際來看，雖然在多層次的環(huán)保法律如《水法》、《野生動物保護法》以及《防沙治沙法》中均有涉及，但體系不完善，缺乏操作性；2010年《生態(tài)補償條例》的立法規(guī)劃當(dāng)中，涉及到生態(tài)補償概念內(nèi)涵、補償資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)以及補償主體之間的法律關(guān)系并進行了探討；[2]（2）鑒于滇桂黔地區(qū)民族的特殊性地位，應(yīng)該制定珠江流域整體區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律，由國家環(huán)保局牽頭，設(shè)立跨區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制，對珠三角-滇桂黔地區(qū)的生態(tài)補償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)以及各方權(quán)利主體法律關(guān)系進行界定，在實踐的過程中上升到法律的層次，對其依法保障。滇桂黔地區(qū)也可以出臺適宜本地發(fā)展的行政法規(guī)，并進一步完善以及探討生態(tài)補償?shù)募?xì)節(jié)問題。

[1]楊道波.民族地區(qū)生態(tài)補償機制研究[J].貴州民族研究，2006，(1)．

[2]黃 敏.對加快構(gòu)建貴州生態(tài)補償機制的理性思考[J].貴州民族研究，2012，(2)．

[3]梁愛文，李 娟.論我國生態(tài)補償制度的缺失及建構(gòu)－以云南省為例[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，(3)．