■袁紅兵
從產(chǎn)權(quán)稅理論角度看,消費稅屬于產(chǎn)權(quán)交易稅類,它針對特定的貨物和勞務(wù)征稅,即有選擇性地征稅,而不是對一般性的貨物或勞務(wù)進行普遍征稅。[1]關(guān)于消費稅的解釋有兩種,一種認為消費稅指對消費品或消費行為課征的稅收,納稅人與負稅人不一致,符合間接稅或流轉(zhuǎn)稅的特點,即銷售者是納稅人,但最終的負稅者是消費者;另一種認為消費稅為消費支出稅,將消費稅列為所得課稅的一種特殊形式,認定消費稅為對個人的消費支出課征的稅,其課征對象是個人及家庭在一定時期的應(yīng)稅消費額。第一種觀點被普遍接受或采用,即認定消費稅為流轉(zhuǎn)稅或間接稅。但隨著消費稅法律制度環(huán)境的實質(zhì)性變化,消費稅具備的所得課稅特殊形式的特征逐步顯現(xiàn)。
從理論上看,消費性稅與消費稅是有區(qū)別的。消費性稅收是指針對居民消費行為產(chǎn)生的一切稅收,其中包括增值稅等,其征稅對象包括被消費的一切貨物與勞務(wù)。消費稅是針對特定消費行為征收的稅,其征稅對象較窄。消費稅首先具有一般性稅收所具備的籌集財政收入功能,同時還具備限制并引導(dǎo)消費行為、收入再分配、促進生態(tài)環(huán)保等多種功能。[2]
從本質(zhì)上看,消費稅是一種行為稅,消費稅主導(dǎo)效應(yīng)取決于其法律制度環(huán)境約束及其制度設(shè)計。消費稅主導(dǎo)效應(yīng)是指消費稅依托制度要素對經(jīng)濟運行以及分配關(guān)系所產(chǎn)生的支配性效應(yīng)。消費稅主導(dǎo)效應(yīng)包括收入效應(yīng)、行為導(dǎo)向效應(yīng)、行為抑制效應(yīng)、個人收入再分配效應(yīng)等。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、不同時期,消費稅所產(chǎn)生的主導(dǎo)效應(yīng)是不同的。從世界各國實踐看,受到征稅范圍狹窄限制,消費稅總體規(guī)模小,收入效應(yīng)低,而且,由于普遍認定消費稅為流轉(zhuǎn)稅或間接稅,故消費稅的個人收入再分配效應(yīng)也低,總之,消費稅的現(xiàn)狀是主導(dǎo)效應(yīng)體現(xiàn)為行為導(dǎo)向效應(yīng)和行為抑制效應(yīng)。
消費稅的特征表現(xiàn)在四個方面。第一,消費稅具有加征稅的特征,即對特定征稅對象或目的物在普遍性稅收的基礎(chǔ)上加征消費稅。第二,相對于其他稅種,消費稅具有指向性,可以明確反映政府的意圖,體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和消費導(dǎo)向,同時可以通過稅率調(diào)整抑制或限制某種消費意圖,如國家限制煙酒類消費,可以通過提高消費稅稅負達到限制煙酒消費的目的。第三,相對于其他稅種,消費稅具有彈性大的特征,可以有選擇性地對有些可消費品實行高稅負,而對某些可消費品實行低稅負,同時還可選擇對某些可消費品實行從量與從價相結(jié)合的征稅方式。第四,消費稅具有征稅便捷的特征,消費稅征收可控性強,征稅對象明確且相對小,加之稅源集中,計算簡單,征稅便捷。
傳統(tǒng)消費稅的主導(dǎo)效應(yīng)體現(xiàn)在其行為導(dǎo)向效應(yīng)和行為抑制效應(yīng)上,但市場機制的極化性需要消費稅主導(dǎo)功能發(fā)生改變并得到拓展。按照新供給主義理論的解釋,市場中有市場集中力和市場分散力兩種力量,當市場集中力與市場分散力處于瓦爾拉斯一般均衡狀態(tài)下,整個社會的收益結(jié)構(gòu)是均衡的;當市場集中力與市場分散力處于馬歇爾局部均衡狀態(tài)下,某個或某些市場的收益結(jié)構(gòu)是均衡的;當市場中兩種力量失衡,且累積到一定程度,市場極化現(xiàn)象便產(chǎn)生,其結(jié)果是市場自身短期難以消化信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險以及系統(tǒng)風(fēng)險甚至是社會風(fēng)險。[3]政府可以通過財政稅收手段消除市場的過度極化,其中消費稅在緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展極化以及居民收入分配極化具有重要作用,其結(jié)果是消費稅主導(dǎo)效應(yīng)由行為導(dǎo)向效應(yīng)和行為抑制效應(yīng)進一步拓展,消費稅個人收入再分配效應(yīng)也逐步成為主導(dǎo)效應(yīng)。
按照現(xiàn)代公共部門經(jīng)濟學(xué)理論的解釋,一次性總付稅是唯一非扭曲性稅收。顯然,從消費稅的特性看,消費稅不具備一次性總付稅特征,但市場失敗的存在,矯正稅的引入不可避免。矯正稅具有籌集財政收入以及改善資源配置效率功能,消費稅屬于矯正稅類。從最優(yōu)稅收理論角度看,矯正稅存在扭曲市場經(jīng)濟行為人的狀況,因而不是最優(yōu)選擇。[4](P155)然而,最優(yōu)稅收所描述的狀態(tài)在現(xiàn)實經(jīng)濟運行中難以實現(xiàn),應(yīng)按照次優(yōu)稅收理論所確定的原則選擇稅種工具。按照次優(yōu)稅收理論原理,政府應(yīng)考慮在一些無法被重要扭曲的環(huán)境中選擇合適的稅種工具。居民收入分配非均衡趨勢的擴大、產(chǎn)業(yè)間發(fā)展非均衡趨勢的擴大等這些重要扭曲遠大于消費稅作為矯正性稅收實施所帶來的效率損失。
通常消費稅在個人收入再分配方面的作用未被挖掘和重視。與其他稅種相比較,消費稅在履行矯正功能方面具有明顯的優(yōu)勢,尤其是在履行收入再分配功能方面。增值稅是對貨物和勞務(wù)普遍征收的稅種,其行為導(dǎo)向和行為抑制效應(yīng)難以發(fā)揮,同時增值稅是累退性稅,不僅無法履行收入再分配功能,反而由于它的引入會進一步加大居民收入差距。消費稅的加征性特點以及征收便利特點有助于其實現(xiàn)矯正稅的功能。消費稅在履行收入再分配功能方面具有多個方面的途徑,如可以選擇奢侈品作為征稅對象,并適當采取累進稅率。目前,消費稅法律制度環(huán)境發(fā)生深刻的變化,市場機制產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)發(fā)展極化以及個人收入分配極化已成為經(jīng)濟發(fā)展過程中不可忽視的障礙,迫切需要重新定位消費稅主導(dǎo)功能,使其主導(dǎo)效應(yīng)適應(yīng)制度環(huán)境的變化。
國際上實行的消費稅分有限型消費稅、中間型消費稅和延伸型消費稅三類。
有限型消費稅征稅范圍小,只對一些傳統(tǒng)的消費貨物或勞務(wù)征稅,其中包括煙草制品、酒精飲料、石油制品、機動車輛、各種形式的娛樂活動等。國際上實行有限型消費稅法律制度的國家較多,約占實行消費稅國家的一半,代表國家有英國、新西蘭、美國、德國,等等。
1.以英國為例。英國消費稅制度在歐美國家具有一定的代表性,是有限型消費稅的代表。按照英國消費稅法律制度,其征稅對象主要包括三類:第一類為煙類消費稅;第二類為酒類消費稅,如啤酒稅、酒精稅、國產(chǎn)葡萄酒稅;第三類為其他類消費稅,這類消費稅這類較多,如賭博稅、酒類制造販賣稅、俱樂部許可稅、犬稅、獵槍稅、狩獵許可稅等。[5](P175)在英國的消費稅收入中,煙酒類消費稅收入占主體,這表明英國消費稅主導(dǎo)效應(yīng)主要體現(xiàn)在行為抑制效應(yīng)上。英國煙消費稅納稅人為煙的制造、加工、銷售和進口者,其計算采取從價和從量相結(jié)合的方式,出口用煙可享受退稅。英國酒消費稅的納稅人為應(yīng)征酒類產(chǎn)品的制造加工者,其計算采取從量方式。英國消費稅主導(dǎo)效應(yīng)尚未向收入再分配效應(yīng)方面轉(zhuǎn)移,原因有多種,其中一個重要原因是其稅收收入再分配功能的發(fā)揮主要依賴所得稅類稅種,英國文化以保守著稱,其稅收文化尚不適于所得稅收入再分配功能的發(fā)揮。
2.以美國為例。美國的消費稅一般稱為銷售稅,屬于有限型消費稅類型。美國消費稅由聯(lián)邦消費稅和州、地方消費稅組成,屬于共享性稅種,而且,從消費稅收入結(jié)構(gòu)看,美國消費稅在地方政府的稅制結(jié)構(gòu)中比較重要,這一點與中國消費稅結(jié)構(gòu)不同。按照中國的消費稅法律制度,中國消費稅歸屬于中央性稅種,既不屬于共享性稅種也不屬于地方性稅種。聯(lián)邦消費稅主要由酒稅、煙稅、汽油稅制造業(yè)者消費稅、使用稅以及其他消費稅組成。美國聯(lián)邦消費稅與英國的消費稅制類似,主要征稅對象為“煙酒”。美國州消費稅稅率一般采用定額稅率,但各州稅率有所不同。美國消費稅法律制度立法原則主要包括四個方面,即獲益對稱性原則、消費行為約束性原則、資源節(jié)約性課征原則以及差異化課稅原則。[6](P132)從美國聯(lián)邦消費稅法律制度看,其消費稅主導(dǎo)效應(yīng)主要體現(xiàn)在行為導(dǎo)向效應(yīng)和行為抑制效應(yīng)方面,而美國地方政府消費稅主導(dǎo)效應(yīng)還包括收入效應(yīng)方面。
3.以德國為例。德國的消費稅同樣歸為有限型消費稅類。德國消費稅主導(dǎo)效應(yīng)體現(xiàn)在收入效應(yīng)和行為抑制效應(yīng)方面其收入約占稅收總收入的比重為10%左右,占流轉(zhuǎn)稅收入的30%以上,這說明德國消費稅收入主導(dǎo)效應(yīng)非常明顯。德國消費稅涉及的兩個主要稅種是煙稅和礦務(wù)油稅。按照德國消費稅法律制度,德國的煙稅與其他國家的類似,但礦務(wù)油稅頗具特色。德國的礦務(wù)油稅的征稅對象主要包括汽油、煤油、柴油三類汽車燃料。礦務(wù)油稅的納稅人為礦物油的生產(chǎn)及進口單位,這表明德國征收礦務(wù)油稅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。礦務(wù)油稅的稅率因油的用途及質(zhì)量而不同,即針對油的不同用途及質(zhì)量而采用差別稅率。[7](P302)這一差別稅率有利于通過成本機制促進企業(yè)的節(jié)能環(huán)保。
中間型消費稅課征范圍比有限型消費稅寬一些,其征稅品目除包括有限型消費稅涉及的項目外,還包括食物制品等,如牛奶和谷物制品。實行中間型消費稅的代表國家有北歐一些國家以及法國等,占實行消費稅國家的30%左右,數(shù)量也不少。如法國對酒精、葡萄酒、蘋果酒、梨酒、蜂蜜酒、碳酸葡萄汁、啤酒、礦泉水、火柴、打火機、糖、葡萄糖征稅。
延伸型消費稅涉及的應(yīng)稅項目范圍非常廣泛,采取延伸型的國家所占的比例約占20%,代表國家主要有印度、日本等。日本于20世紀80年代末引進消費稅,并逐步培育成主要稅種之一。日本的消費稅體系包括具有增值稅性質(zhì)的一般消費稅和個別消費稅。日本消費稅在消費環(huán)節(jié)征收,而沒有選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,以國內(nèi)幾乎所有的物品和服務(wù)交易作為課稅對象,是典型的延伸型消費稅。日本的消費稅與美國一樣,屬于共享性稅種。日本消費稅的優(yōu)惠政策包括對出口免征消費稅;對一些商品或服務(wù)的交易實行免稅或減稅措施;等等。與其他國家相比,日本消費稅收入再分配效應(yīng)成為其主導(dǎo)效應(yīng)之一。其社會原因在于:日本為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),需要降低企業(yè)法人稅,由此減少的政府收入需要其他稅種的收入彌補,但是其個人所得稅征管機制的不完善反而加重了中低收入者的收入負擔,進一步拉大了居民收入差距。在這種情況下,日本通過征收消費稅來彌補政府在公共養(yǎng)老金上日益擴大的支出成為最優(yōu)選擇。
中國消費稅制度經(jīng)歷過多次變遷,大致可以分為三個時期:計劃型消費稅時期、轉(zhuǎn)軌型消費稅時期以及市場型消費稅時期。
計劃型消費稅時期是指建國初期實行的消費稅。1950年中國試行特種消費行為稅,征稅范圍包括電影、戲劇、旅館和筵席等大眾化的消費行為。1953年取消了特種消費行為稅,將其中的電影、戲劇等娛樂項目改征文化娛樂稅,其他稅目,如筵席、冷食、旅館等并入營業(yè)稅內(nèi)征收。這個時期消費稅主導(dǎo)效應(yīng)不明顯,其主要原因在于在計劃經(jīng)濟條件下,整個稅收的功能被弱化,作為當時的一個小稅種,消費稅難以實現(xiàn)真正的主導(dǎo)效應(yīng)。
轉(zhuǎn)軌型消費稅時期是指20世紀80年代末推行的消費稅。1988年中國開征筵席稅,其納稅人為在境內(nèi)設(shè)立的飯店、酒店、賓館、招待所以及其他飲食營業(yè)場所舉辦筵席的單位和個人,其計征方式為按次從價計征,稅率為15% ~20%,規(guī)定達到或者超過征稅起點的,按支付金額全額計算征收筵席稅。2008年國務(wù)院正式宣布《中華人民共和國筵席稅暫行條例》廢止。筵席稅不適合中國的文化環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境。而且,筵席稅征收難度角度較大,容易被規(guī)避。比如,當一次性宴席金額超過起征點時,納稅人可以通過分批分次填開發(fā)票規(guī)避消費稅。1989年,財政部根據(jù)國務(wù)院的決定,頒布了《關(guān)于對彩色電視機征收特別消費稅有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于對小轎車征收特別消費稅有關(guān)問題的通知》,實行定額征收,價外負擔的辦法。1992年取消了對彩電征收的特別消費稅。這說明當某種消費成為大眾化的消費行為時,就應(yīng)當將其從消費稅征收范圍中剔除。
市場型消費稅時期是指1994年稅制改革以后實行的消費稅。改革后,消費稅征稅范圍包括煙、酒、鞭炮、焰火、貴重首飾、珠寶玉石、摩托車、小汽車、汽油、護膚護發(fā)品和汽車輪胎等,消費稅基本選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,實行從價定率和從量定額兩種征收方法。這次消費稅制度改革基本按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制要求推行,改革后的消費稅法律制度基本符合國際慣例。這種法律制度下的消費稅收入效應(yīng)以及收入再分配效應(yīng)小,行為抑制效應(yīng)成為其主導(dǎo)效應(yīng)。2006年中國又進行了一次消費稅制度改革,適當提高了消費稅收入再分配功能,將高爾夫球及球具、高檔手表、游艇等引入征稅范圍,同時取消大眾型的征稅項目,如“護膚護發(fā)品”稅目。2009年1月中國實施“燃油稅費改革”。2009年5月對煙產(chǎn)品消費稅政策進行調(diào)整。2009年8月實施《白酒消費稅最低計稅價格核定管理辦法 (試行)》。從上述中國消費稅法律制度變遷過程中可以看出,中國實行的消費稅屬于有限型消費稅,變遷的動因是消費稅法律制度環(huán)境發(fā)生變化,如隨著居民收入提高,傳統(tǒng)意義上的奢侈品會逐步成為大眾消費品,需要消費稅法律制度發(fā)生變化。[8]
當前中國社會經(jīng)濟發(fā)展同時存在三個方面的極化現(xiàn)象,迫切需要解決。一是區(qū)域與城市發(fā)展極化嚴重,盡管中西部地區(qū)發(fā)展速度加快,但受到區(qū)域與城市品牌價值差異、交通狀況等公共服務(wù)供給水平差異等條件約束,東部地區(qū)以及東部一些主要城市依然吸引了大量生產(chǎn)要素,赫希曼區(qū)域或城市涓滴效應(yīng)并未自動產(chǎn)生,赫希曼區(qū)域與城市極化效應(yīng)長期占據(jù)優(yōu)勢,而且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高,赫希曼極化效應(yīng)程度還會進一步提高,會進一步拉大東部地區(qū)與西部地區(qū)的差距。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展極化現(xiàn)象嚴重。大量生產(chǎn)要素向少數(shù)行業(yè)集聚,一些制造業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展受到抑制。三是居民收入差距較大。世界銀行公布的數(shù)據(jù)顯示,我國居民收入的基尼系數(shù)已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47,超過了國際上0.4的警戒線。
為適應(yīng)消費稅制度環(huán)境變化,應(yīng)充分發(fā)揮消費稅主導(dǎo)功能,拓寬消費稅主導(dǎo)效應(yīng),借鑒美國消費稅法律制度立法原則,確定消費稅法律制度改革原則。一是獲益對稱性原則,凡從國家提供的某種特殊服務(wù)和公共性服務(wù)設(shè)施中受益的均應(yīng)繳納消費稅,且對發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)類似的消費行為實行差異稅制,提高發(fā)達地區(qū)居民相對應(yīng)的稅負,引導(dǎo)并擴大欠發(fā)達地區(qū)居民消費,發(fā)揮消費稅行為引導(dǎo)效應(yīng);二是消費行為約束性原則,對有損身心健康的應(yīng)禁止或應(yīng)限制的消費行為課稅,充分發(fā)揮消費稅行為抑制效應(yīng),同時對健康的消費行為實行低稅,通過兩者結(jié)合促進國家鼓勵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級,避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距進一步擴大;三是資源節(jié)約性課征原則,對資源供給缺乏、非生活必需品的消費品進行課征,促進低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整;四是差異化課稅原則,對不同性質(zhì)的消費品適用不同的稅率或從量稅額,發(fā)揮消費稅收入再分配功能,拓展消費稅收入再分配效應(yīng)。
依據(jù)中國的國情,應(yīng)拓展消費稅收入再分配效應(yīng)。在中國,消費稅在緩解居民收入差距方面的作用比個人所得稅更大。相比西方國家,充分運用消費稅進行收入再分配更符合中國國情。按照優(yōu)化稅制原理,一套優(yōu)良的稅制不僅要考慮稅種工具的有效性,還應(yīng)考慮該稅種的征稅成本和納稅成本。顯然,相比消費稅而言,個人所得稅征管難度較大,尤其是綜合個人所得稅制度,所花費的稅收成本更高。
消費稅收入再分配主導(dǎo)效應(yīng)的發(fā)揮可以通過優(yōu)化消費稅法律制度實現(xiàn)。一是科學(xué)確定消費稅征稅范圍。將奢侈品消費全部納入消費稅征稅范圍,同時逐步將大眾化的消費品剔除在消費稅征稅范圍之外。隨著居民收入增長,中國奢侈品消費保持大幅增長,奢侈品消費在全球處于領(lǐng)先地位。對所有奢侈品消費課征消費稅有利于緩解居民收入差距。國際經(jīng)驗表明,奢侈品消費者對消費稅的敏感度不高。中國現(xiàn)行消費稅稅制將一些奢侈品消費納入征稅范圍,但不夠?qū)挿海€有不少奢侈品消費未納入征稅范圍,比如,別墅住宅消費。二是采取從價計征和從量計征相結(jié)合的方式,對不同類的奢侈品,依據(jù)其消費量和單價實行差別稅率和稅額。[9]
有觀點認為,如果對奢侈品全面征收消費稅,會對國內(nèi)消費產(chǎn)生擠出效應(yīng)。這種觀點存在片面性。原因在于,奢侈品消費行為主要受消費文化、消費習(xí)慣等因素影響;對進口奢侈品在進口環(huán)節(jié)征收消費稅,可以避免對國內(nèi)奢侈品消費產(chǎn)生沖擊;對奢侈品征消費稅對大眾性消費不會產(chǎn)生影響,相反,會使中低收入者將其收入用于大眾性消費品消費。
當前,中國消費稅收入規(guī)模較小,其在稅制結(jié)構(gòu)中的地位較低,應(yīng)進一步拓展消費稅收入效應(yīng),充分發(fā)揮其聚財功能。
稅制結(jié)構(gòu)主要涉及一個國家稅收體系的布局問題,即主體稅種的選擇及主體稅種與輔助稅種的有效配合問題。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個國家按照一定的標準建立完整有效的稅收體系,正確選擇主體稅種,合理組合或搭配主體稅種和輔助稅種的動態(tài)過程。從中國稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀看,稅收收入過度依賴增值稅等少數(shù)幾個稅種,消費稅收入功能尚未得到充分挖掘,應(yīng)拓展消費稅收入效應(yīng),使其成為消費稅主導(dǎo)效應(yīng)之一。
同時,提高消費稅收入效應(yīng),還應(yīng)對應(yīng)稅品的稅負結(jié)構(gòu)進行調(diào)整,對高污染、高能耗的產(chǎn)品課以重稅,而對消費群體少、消費價格不高的消費品課以輕稅,對同類應(yīng)稅消費品,依據(jù)消費群體的多寡、消費價格的高低確定不同的稅負,達到優(yōu)化消費稅稅負結(jié)構(gòu)的目的。
[1]任壽根.產(chǎn)權(quán)稅收理論初探[J].涉外稅務(wù),2005,(4).
[2]郭憲.消費稅的理論與實踐研究[J].財會研究,2012,(12).
[3]任壽根.新供給主義的稅收主張與中國結(jié)構(gòu)性減稅[J].涉外稅務(wù),2012,(1).
[4]楊志勇.比較財政學(xué)[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2005.
[5]蔣曉惠.比較稅收教程[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2002.
[6]國家稅務(wù)總局.國外稅收考察報告集[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2013.
[7]王德祥.現(xiàn)代外國財政制度[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2005.
[8]劉樹藝.從我國奢侈品的消費現(xiàn)狀看消費稅的改革[J].財會研究,2011,(11).
[9]馬海濤,李開.中國稅收制度改革與發(fā)展的思考[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2011,(6).