農(nóng)民工市民化進(jìn)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合研究

（北京師范大學(xué) 北京 100875）

一、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合的現(xiàn)狀及原因分析

農(nóng)民工養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)與疾病風(fēng)險(xiǎn)相比，是有規(guī)律的、可預(yù)期的，也是人人都將要面臨的。因此，農(nóng)民工在判斷面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，參加意愿最強(qiáng)的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)。但與強(qiáng)烈的參保需求形成鮮明對(duì)比的則是較低的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率。據(jù)2012年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合評(píng)價(jià)報(bào)告，2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率為42.75%，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率僅僅為14.30%，后者占前者的比重為33.45%，（見表1）可見農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)層面的差距較大，融合度較低?？陀^分析其原因，一方面隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，不少農(nóng)民工選擇在所在農(nóng)村參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)起到一個(gè)替代效應(yīng)；另一方面，現(xiàn)行的國(guó)家層面的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給不足、地方層面的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給錯(cuò)位等因素也是影響我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率低的重要方面。當(dāng)然這些因素又直接影響到農(nóng)民工、雇主的逆向行為選擇。

表1 2009—2012年城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參與情況單位：%

二、農(nóng)民工市民化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合的制約因素分析

1.社會(huì)保障法律制度

法律適用對(duì)象未能實(shí)質(zhì)性的覆蓋農(nóng)民工群體?，F(xiàn)行的社會(huì)保障法律體系主要是以城鎮(zhèn)居民為對(duì)象建立的，帶有明顯的“二元體制”痕跡。農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益知識(shí)在法理上包含在其中，卻沒有真正的依據(jù)規(guī)定建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度。其主要表現(xiàn)有法律制度所適用的對(duì)象只停留在法律文本表述上，如“城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，有雇工的個(gè)體工商戶及其雇工使用本條例”。

這種適用范圍文本的表述方式是通過企業(yè)屬性（區(qū)別于職工類別）做列舉規(guī)定，其表明，倘若農(nóng)民工受雇于城鎮(zhèn)企業(yè)，自然就是城鎮(zhèn)企業(yè)的職工，那么農(nóng)民工理所當(dāng)然就可以接受法律制度保護(hù)。如此對(duì)職工未作明確列舉的法律文本頻現(xiàn)于我國(guó)社會(huì)保障規(guī)范性法規(guī)、文件中?；谵r(nóng)民工具有不同于城鎮(zhèn)職工的特殊性，這些文件制度沒有就農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的特殊性作出規(guī)定，在上述辦法和條例實(shí)施之時(shí)也只是農(nóng)民工群體社會(huì)保障權(quán)益的制度化“走過場(chǎng)”而已。

2.經(jīng)濟(jì)因素

農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褚Ц兜呢泿懦杀据^高,主要的成本有制度約束成本、就業(yè)成本、生活成本、交通成本、教育成本、住房成本等,這些成本約束了農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛＿M(jìn)城農(nóng)民的低水平的工資水平,普遍無法承受較高的城市定居成本,這些成本的約束放慢了農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦哪_步。國(guó)內(nèi)學(xué)者從人口城市化角度進(jìn)行了一些農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某杀狙芯?第一種結(jié)果是超大城市農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本、大城市與中等城市的農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本、小城市(鎮(zhèn))的農(nóng)民工的市民化的社會(huì)成本分別約2萬元、1萬元、0.5萬元;第二種結(jié)果是最低投入2.5萬元能新增加一個(gè)城市人口;第三種結(jié)果是新增一個(gè)城市人口,特大城市需要10萬元,大城市需要6萬元,中等城市需要3萬元,小城鎮(zhèn)需要2萬元。由此可見,高昂的市民化社會(huì)成本必定是新生代農(nóng)民工的市民化的重要的經(jīng)濟(jì)障礙。

3.農(nóng)民工自身因素

中國(guó)農(nóng)民的文化科技素質(zhì)整體水平并不高。根據(jù)相關(guān)年份農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，在中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力文化程度的構(gòu)成中，高中/中專及以上人口比重在2012年僅占全部進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的53%，大專及以上文化人口比重占全部進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的35.95%。從總體上來看，中國(guó)農(nóng)民仍然是一個(gè)“知識(shí)貧困”的群體。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想、文化程度低等方面原因，中國(guó)農(nóng)民信息接受能力和反饋能力差，市場(chǎng)意識(shí)、成本意識(shí)還比較淡薄，不能很好的利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律、規(guī)則，缺乏經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)和科學(xué)管理方法。

由于農(nóng)民工知識(shí)水平的欠缺，農(nóng)民工工作崗位大都是臟亂差、危險(xiǎn)性較高。并且收入水平相比較于城鎮(zhèn)職工明顯偏低，缺乏教育培訓(xùn)使農(nóng)民工不能滿足技術(shù)崗位的需求。但是，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者綜合素質(zhì)特別是勞動(dòng)技能的要求越來越高，高素質(zhì)、高技能的技工一直都缺乏，這就導(dǎo)致90%以上的外出務(wù)工農(nóng)民很難進(jìn)入科技含量較高的的高層次企業(yè)，基本上只能從事勞動(dòng)密集型、重體力、低報(bào)酬行業(yè)，嚴(yán)重影響著農(nóng)民工社保融合進(jìn)程。

三、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)融合機(jī)制的構(gòu)建

1.頂層設(shè)計(jì)農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制

政府要頂層設(shè)計(jì)適應(yīng)農(nóng)民工市民化的多層次農(nóng)民工社保融合機(jī)制，首當(dāng)其沖要考慮的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)，確定其在整個(gè)社會(huì)保障體系中的層級(jí)與歷史作用。本文依據(jù)“三個(gè)要求，一個(gè)判斷”定位農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須符合三個(gè)要求：低費(fèi)率——適應(yīng)農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)；廣覆蓋——最大限度的覆蓋游離于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之外的農(nóng)民工；可轉(zhuǎn)移——適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動(dòng)的需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益應(yīng)當(dāng)方便轉(zhuǎn)移和攜帶，并能在城鄉(xiāng)制度間實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)換、銜接?！耙粋€(gè)判斷”是農(nóng)民工終須轉(zhuǎn)變社會(huì)身份：在未來的50年城鎮(zhèn)化和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，作為城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的農(nóng)民工群體，最終或轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)（少部分被大城市市民化），或返回農(nóng)村（或者表現(xiàn)為在當(dāng)?shù)刂行〕擎?zhèn)非農(nóng)就業(yè)、定居）。即是說，隨著農(nóng)民工身份被正名，“農(nóng)民工”的概念就會(huì)像“下崗職工”一樣消失。

2.積極推進(jìn)戶籍制度改革

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鄉(xiāng)二元體制的戶籍制度成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展過程中不可逾越的歷史“癥結(jié)”。改革城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，可以促進(jìn)農(nóng)民工市民化，是一部分工作穩(wěn)定、有能力的農(nóng)民工最終在城鎮(zhèn)安家落戶、就業(yè)，其享受城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障也可順理成章，社保融合水到渠成；逐步取消城鄉(xiāng)分立的戶籍制度，可以杜絕各種歧視農(nóng)民的制度，保障農(nóng)民工自由遷徙、流動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力大市場(chǎng)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，提高經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為城鎮(zhèn)化推進(jìn)提供財(cái)力保障。

3.建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)民工群體終究會(huì)被吸納進(jìn)城鎮(zhèn)，或者被分離返回農(nóng)村。現(xiàn)行建立的農(nóng)村社會(huì)保障制度可以保證返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益有承接的盤口，打消農(nóng)民工的后顧之憂，為社會(huì)保障的終極目標(biāo)—城鄉(xiāng)社會(huì)保障融合做好鋪墊。

4.建立和完善社會(huì)保障轉(zhuǎn)移對(duì)接制度

農(nóng)民工的工作特點(diǎn)是高流動(dòng)性，這就導(dǎo)致了頻繁退保現(xiàn)象，很大程度上損害了這一群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。2010年1月起正式實(shí)施的《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》規(guī)定不允許退保，這無疑是對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的一項(xiàng)政策性保護(hù)。將來要建立和完善的農(nóng)民工社會(huì)保障轉(zhuǎn)移對(duì)接制度與現(xiàn)有的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法聯(lián)系密切，且有共性：適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性問題。但也有不同之處：后者的對(duì)象是游離于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工，政策重點(diǎn)是能不能參保的問題；而前者的對(duì)象是已參加城保的職工，政策的重點(diǎn)是已經(jīng)積累的權(quán)益能不能得到繼續(xù)確認(rèn)的問題 。前者屬于政策完善，后者屬于彌補(bǔ)政策缺失。因此，制定一個(gè)適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，一方面要穩(wěn)步提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，以方便轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)基金和保險(xiǎn)關(guān)系；另一方面要完善技術(shù)環(huán)節(jié)來促進(jìn)農(nóng)民工保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，逐步建立全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各地參保信息的全面聯(lián)網(wǎng)和信息資源共享，掃除養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的技術(shù)障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障跨省際、跨區(qū)域之間的對(duì)接從而保護(hù)農(nóng)民工社保權(quán)益。

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