郡縣制城鎮(zhèn)體系形成及國家控制的強化

魏亞儒，張 波

(西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100)

自周代實行分封制以來，我國早期的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)便清晰地呈現(xiàn)出來。施堅雅評論道:“也許再也沒有一個國家像中國那樣，政治影響對城市發(fā)展以這樣純粹的形式起著作用，同時又這樣強烈的持續(xù)幾個世紀之久?！保?］294顧朝林也提到:“我國早期的城市職能比較單一，即以政治職能為主?！@種以政治職能為主的早期城市，一直延續(xù)到幾千年以后的城市發(fā)展之中，成為中國城市區(qū)別于其他國家城市最顯著的特征之一”。［2］21從嚴格意義上講，城鎮(zhèn)形成體系應(yīng)該是在周代，這與當時國家嚴格的政治制度密不可分，前述學(xué)者已經(jīng)認識到這一過程，然而對于國家政治制度和城鎮(zhèn)體系發(fā)展兩者之間的關(guān)系研究略顯薄弱。特別是秦漢以來實行的郡縣制對后世城鎮(zhèn)體系的發(fā)展產(chǎn)生著深刻的影響，而這一城鎮(zhèn)體系的形成也反過來影響著國家對地方的控制。

一、權(quán)力再分配:從“建諸侯”到“置守宰”

中國特定的社會結(jié)構(gòu)造就了自古以來中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾。這一矛盾也成了周秦之際的國家行政體制演變和發(fā)展的動力。恰是這一沖突促使統(tǒng)治集團內(nèi)部不斷進行著權(quán)力的再分配，以致達到一種相對平衡的狀態(tài)來維護王朝的統(tǒng)治。周秦之變是中國社會發(fā)展的重大拐點，從分封制到郡縣制，國家政體發(fā)生了根本的變化，國家內(nèi)部權(quán)力分配也發(fā)生著更迭。

少數(shù)民族擾掠中原是夏、商二代滅亡的直接導(dǎo)火索，周人在總結(jié)這一歷史事實的基礎(chǔ)上，認為把本族“親戚”分封到王室周邊可防止異族擾掠。作為東方大國的殷商，經(jīng)牧野一戰(zhàn)，就土崩瓦解，這不能不使周總結(jié)出這樣的歷史教訓(xùn):要長期鞏固自己的政權(quán)，必須建立眾多的藩屏。在周后人的議論中，不難看出周初分封的目的，《尚書·康王之誥》曰“建侯樹屏，在我后之人”?！蹲髠鳌べ夜哪辍犯怀街赋觯芄胺饨ㄓH戚，以蕃屏周”。周后人的議論說明，西周前期的大分封，其目的是為了建立藩屏，維護王室所在地，防止周朝的“廢墜”。當然，周朝的分封制更有“穩(wěn)定政局，鎮(zhèn)撫各族;抵御外侮，鞏固邊防”［3］的目的。周天子的做法是將土地分封給王族、功臣、先代貴族等，讓他們建立諸侯國即衛(wèi)國，拱衛(wèi)周天子。被分封的諸侯有權(quán)在諸侯國內(nèi)實行再分封，設(shè)官員，建武裝，征賦役。為順利實行分封制，周王朝設(shè)立了一系列完整配套的制度，規(guī)定了周天子至高無上的權(quán)力，但分封制終留有專一國之政的罅隙，隨著時間的推移和社會的變遷，在一定的條件下，逐步疏遠的各王國演變成獨立國。至東周時期最多見于歷史的是諸侯國與王室的沖突，周天子漸變?yōu)楦髦T侯國名義之主。隨著周王室的進一步衰弱，諸侯國的強大以及外族的逼近，至春秋時期，分封制式微，郡縣制發(fā)萌。春秋時期，諸侯國為了削弱卿大夫貴族，提高其在兼并戰(zhàn)爭中的國家地位，縣制呼之欲出。對諸侯封國來說，國君采用縣的形式加強了對野鄙地區(qū)的直接控制?！蹲黯谩酚性啤翱h有四郡”，《左傳·哀公二年》曰“上大夫受縣，下大夫受郡”，這是郡縣制最初的萌芽狀態(tài)。秦統(tǒng)一后，國家結(jié)構(gòu)形式問題被提到了新國家的重要議程之上，成為迫切需要解決的問題，秦始皇最終聽取了李斯的建議，作出了在全國實行郡縣制的重大決定。

初秦，郡縣制取代分封制，開創(chuàng)了統(tǒng)一集權(quán)的君主專制體制。以分封和郡縣為基本標志的兩種政治體制存在著諸多差異。其一，世襲制變?yōu)榱鞴僦?。分封制的基礎(chǔ)是建立在血緣關(guān)系上的宗法制度，一旦受封都實行世襲制。郡縣制則與此相反，郡守和縣令均由皇帝直接任免，而且不能世襲，即實行的是流官制。其二，職責(zé)權(quán)力不同。在分封制下，受封的諸侯在其封地內(nèi)享有土地管理權(quán)、人口管理權(quán)以及行政統(tǒng)治權(quán)。郡縣制則不同，郡守和縣令在其轄區(qū)內(nèi)沒有土地和人口的管理權(quán)，只行使一定的行政管理權(quán)。分封制、郡縣制都是為了鞏固國家的統(tǒng)治?！缎绿茣ぷ谑覀髻潯犯前逊址庵婆c郡縣制的作用加以區(qū)別:“建侯置守，如質(zhì)文遞救……救土崩之難，莫如建諸侯……削尾大之勢，莫如置守宰。”這里所指“建諸侯”即分封制，“置守宰”即郡縣制。正是由于各諸侯國在其封地上擁有的絕對統(tǒng)治權(quán)，各封國逐漸演變成大大小小的獨立王國，其保衛(wèi)王畿、保護國君安全的責(zé)任也逐漸成為各諸侯在不損害其封國固有利益下的必然義務(wù)。在追逐封國權(quán)力最大的前提下，逐步疏遠的各獨立王國，進一步威脅著王室的安全，造成了列國爭霸，互相兼并的政治局面。春秋戰(zhàn)國列國爭霸局面，可以說完全是由分封制所導(dǎo)致的。郡縣制的推行，消除了封建割據(jù)隱患，皇帝具備至高無上的權(quán)力，并且能夠直接控制地方的行政。因此，從根本上講，無論分封制還是郡縣制，只是在國家內(nèi)部進行的權(quán)力再分配。肖公權(quán)先生評論:“秦滅六國為吾國政治史上空前之巨變。政制則有分割之封建而歸于統(tǒng)一之郡縣，政體則有貴族之分權(quán)改為君主之專政”［4］241。如果從分封過程的本身來看，周天子以授土授民的方式分封諸侯，是以國家君主的身份賜予臣下，具有皇權(quán)至上的含義。而郡縣制更是將中央集權(quán)控制達到了極致，國家一切事物的最終決定權(quán)都在于君主。從君主共和到分封制再到郡縣制，國家內(nèi)部權(quán)力進行著一次次的再分配，但每一次國家行政體制的改革都體現(xiàn)著國家逐漸加強中央集權(quán)的意愿。

二、中央集權(quán)的產(chǎn)物:郡縣制城鎮(zhèn)體系形成

探討我國郡縣制城鎮(zhèn)體系的形成，我們不得不去追溯城鎮(zhèn)規(guī)劃的思想進程。最初，人們由于各類活動的需要逐漸形成了村、聚落等早期的城市原始形態(tài)?！爸且孕l(wèi)君，造郭以守民”是奴隸制時代的城市建設(shè)的基本思想，君是城市的根本，建造城市只是為了保護君主，在這一前提下，城邑的性質(zhì)不過是奴隸主的政治城堡，城市的一切規(guī)劃建設(shè)都以此為目的。周代，分封制的確立及其一系列完善的配套制度，將城市建設(shè)納入到國家有意識的規(guī)劃層面，城市發(fā)展進入了自覺的狀態(tài)?！犊脊び洝そ橙藸I國》首次明確地對城市建設(shè)進行了嚴格的規(guī)劃，規(guī)定了國家三級城邑等級制度即王城居首，諸侯城其次，卿大夫采邑為第三級。三級城邑尊卑有序，大小有制，構(gòu)成一個完整的城市體系。營國制度已具備了城市體系規(guī)劃的初步規(guī)模，其規(guī)劃思想奠定了城鎮(zhèn)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。秦王朝實行以郡統(tǒng)縣制度，規(guī)定了都城、郡城、縣城等級體系，與周代的三級城邑制度有別的是，秦王朝的三級城鎮(zhèn)體系，是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，是一種上下級的關(guān)系，即都城轄郡，郡轄縣。這種金字塔式的垂直管理模式，正是皇權(quán)至上思想的體現(xiàn)。陳慶德指出:“中國城市體系的發(fā)育自此進入了一個新的階段，它把城市的發(fā)展完全納入了中央行政系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃中而發(fā)生了一個本質(zhì)性的變化?！保?］296－297秦時全國已形成了自上而下的以政治治所所在地中心城市為體系的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，其首都—郡城—縣城的三級城市等級體系已基本穩(wěn)定，縣下又設(shè)鄉(xiāng)、亭、里等更進一步完善著城市體系。漢代又在首都之下增設(shè)了司隸部、刺史部管轄各郡、縣，形成了層次分明的四級城鎮(zhèn)體系。至西漢末，《漢書·地理志》記載“凡郡國一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一”，構(gòu)成了漢代城鎮(zhèn)體系中城市的主體。東漢時期，我國縣級以上城市共有1 066個(見表，根據(jù)《中國歷史地圖集》第二冊整理)。城市主要集中在黃河流域，城市數(shù)約占全國城市總數(shù)的40%。其次，長江流域約占全國城市總數(shù)的25%，淮河流域約占14%?？傮w來說，城市主要偏集于北方，這與秦漢時期北方的政治地域位置有著直接的關(guān)系，形成了南北較大的差異，這也是封建社會前期南北經(jīng)濟、文化差異的一個主要原因。東漢，城市總體數(shù)量快速增長，其時縣級城市占全國城市總數(shù)的90%以上，處于城市體系的最底端。從全國平均水平來看，刺史部、郡城、縣城的比例約為1∶8∶80，層次分明的等級體系在這一早期已經(jīng)形成。

東漢城市體系分布表

顧朝林先生提到:“中國城鎮(zhèn)體系盡管初步形成于奴隸社會向封建社會的過渡時期，但其發(fā)展定性卻始于封建社會時期?！保?］46秦統(tǒng)一后，在建立起第一個統(tǒng)一的多民族國家的政治形勢下，急需對統(tǒng)一局面加以穩(wěn)定，而穩(wěn)定的前提就是加強國家的控制，能夠充分加強國家集權(quán)統(tǒng)治的郡縣制應(yīng)運而生。隨著郡縣制行政制度的設(shè)立，全國形成了若干個層級明晰、規(guī)模差異的各級行政中心城市，由國家政治制度主導(dǎo)的郡縣制城鎮(zhèn)體系至此產(chǎn)生。因此，秦漢時期城鎮(zhèn)體系的發(fā)展的主要原因在于行政中心的設(shè)置，郡縣制城鎮(zhèn)體系就是在中央加強集權(quán)控制下的產(chǎn)物，是以首都為中心、郡城為主干、縣城為基礎(chǔ)的一系列城市組群。

三、國家控制強化:城鎮(zhèn)體系與國家政治制度的高度統(tǒng)一

“國家控制是為了維護社會秩序、保障社會發(fā)展，而運用政治權(quán)力對社會進行普遍的調(diào)解與控制”［6］103。從其控制內(nèi)容上來說，地域空間、人、經(jīng)濟是最重要的因素。對地域的控制是國家控制的基礎(chǔ)。秦漢國家一方面加強對已統(tǒng)一地區(qū)的控制，另一方面不斷開發(fā)新的地域并對其移民控制。秦統(tǒng)一六國，為加強對已統(tǒng)一諸侯國的控制，遷移了大量的人口進入其他諸侯國，遠諸侯國國都及新遷移人口城市很快興盛起來。《史記·秦始皇本紀》載:“三十三年，西北斥逐匈奴，自榆中并河以東，屬之陰山，以為四十四縣，城河上為塞，又使蒙恬渡河取高闕、陽山，北假中，筑亭障以逐戎人。徙謫實之初縣。”同年，“發(fā)諸嘗逋亡人，贅婿、賈人，略取陸梁地，為桂休、象郡、南海，以適遣戍”。漢代繼續(xù)向西北邊疆移民，《史記·平準書》載:武帝元朔二年，“收河南地，置朔方、五原郡”，元狩四年“乃徙貧民于關(guān)以西，及充朔方以南新秦中”。同年《漢書·地理志》載“置張掖、酒泉郡、上郡、朔方、西河、河西開田官，斥塞卒六十萬人田之”;漢武帝時，將中原人口向未開發(fā)區(qū)的西南地區(qū)遷移，并在這些地區(qū)新建了一批縣城。秦漢王朝甚至把少數(shù)民族的發(fā)展置于中央集權(quán)政治體系的管理之下，如置南海、桂林、交趾、象郡、越雋、牂柯、益州等郡。這些城市成為秦漢王朝對各少數(shù)民族推行征戰(zhàn)、羈縻政策的戰(zhàn)略基地，更是將秦漢王朝的版圖擴大到了空前的程度。隨著城鎮(zhèn)總體數(shù)量的增多，以及城市分布范圍的進一步擴大，至東漢時郡縣制城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)基本形成。

馬克思曾經(jīng)說:“亞細亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一?！保?］480但是，我們不能否認城市與鄉(xiāng)村相對立的一面，而城市中的人口更是集結(jié)了社會中的部分精英階層。秦漢時期不同的階層有不同的戶籍，占人口絕大多數(shù)的是庶民階層，多見于鄉(xiāng)村，即編戶齊民。除此之外，對城市人口而言有官籍、宗室屬籍和七科謫籍等各種類型的戶籍。官籍享有免租免役及刑罰的特權(quán)。宗室屬籍即皇族屬籍，享有最大的特權(quán)。七科謫籍法律地位要比庶民低，處于半奴隸并不具有公民權(quán)，然事實不盡如此，如商人往往利用經(jīng)濟實力取得較高的社會地位。城鎮(zhèn)人口雖然實則已擁有更多的特權(quán)，在郡縣制及其城鎮(zhèn)體系中，這一部分“優(yōu)等”人口始終在國家中央集權(quán)的控制之下。

國家對經(jīng)濟的控制是維持封建國家機器正常運轉(zhuǎn)的基本保障。秦立郡縣制，為時雖短，但漢承秦制極大地促進了經(jīng)濟的發(fā)展，并新興了一大批以行政、商業(yè)職能為主的城市，產(chǎn)生了關(guān)中、巴蜀、隴右、三河、燕趙、齊魯、梁宋、潁川、三楚、南越等十大經(jīng)濟區(qū)域。大都會、大城市也相繼出現(xiàn)，如咸陽、洛陽。這些新興的區(qū)域商業(yè)城市全部納入了郡縣制城鎮(zhèn)體系之中。探討郡縣城鎮(zhèn)體系形成的原因時，這些商業(yè)城市的出現(xiàn)無疑是對政治因素的否定，然而從整個城市發(fā)展的歷程來看，這些商業(yè)城市前期雖然具有突出的政治行政管理職能，但對于大多數(shù)這類城市而言，其政治中心地位又進一步促生了城市的經(jīng)濟職能。值得提出的是，以“人頭稅”為主的秦漢時期，自給自足小農(nóng)經(jīng)濟異常興盛，皇帝作為新興地主階級的代表，提出了重本抑末的主張，推鹽鐵官營，置均輸平準，掌握了主要的財政來源。但這一政策的實施使城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展減緩，城市間的橫向聯(lián)系減少，城市發(fā)展變慢。戴均良評價道:“封建專制主義中央集權(quán)政治對古代封建城市的成長無疑有著深刻的影響。集權(quán)政治直接決定著中國封建城市政治功能突出、封閉性強的發(fā)展特點和趨勢?！保?］125

郡縣制既作為秦漢國家的政治制度，又作為城鎮(zhèn)體系建設(shè)的根本綱領(lǐng)，在城鎮(zhèn)體系的發(fā)展中使國家制度與城鎮(zhèn)體系第一次達到了高度的統(tǒng)一。在統(tǒng)治者加強國家控制的訴求下，郡縣制城鎮(zhèn)體系的形成完成了秦漢國家強化控制的根本目的。特別是通過對城鎮(zhèn)的控制既控制了重要地域空間，又控制了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟命脈，同時又達到了統(tǒng)一管理精英人口的目的，隨之配套的一系列鄉(xiāng)村控制制度使秦漢國家牢牢抓住了國家的命脈。在封建統(tǒng)一多民族王朝形成的前期，這一系列加強國家控制舉措，鑄就了封建王朝的第一次發(fā)展的高潮。

四、小 結(jié)

自然因素、經(jīng)濟因素、政治軍事因素等都影響著城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，在我國封建社會前期，特別是大一統(tǒng)中央集權(quán)國家形成以后，國家內(nèi)生性發(fā)展和外延式擴張發(fā)展的矛盾始終存在，城市作為國家優(yōu)勢資源的集中地，從國家的內(nèi)部發(fā)展上來說，國家對城市控制的強化也必然會進行，政治統(tǒng)治的需求成為影響這一時期城鎮(zhèn)建設(shè)的最主要因素。秦漢郡縣制的實行其根本目的是加強國家對地方的集權(quán)控制，而在這一行政制度下逐漸形成的郡縣制城鎮(zhèn)體系格局無疑是國家政治制度對城鎮(zhèn)發(fā)展影響的具體體現(xiàn)，而郡縣制城鎮(zhèn)下形成的等級嚴格、層級分明的城鎮(zhèn)體系反過來又推動著國家對地方政治經(jīng)濟控制的強化。城鎮(zhèn)從起源到形成不同等級、規(guī)模、職能的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，是秦漢王朝設(shè)郡立縣的基礎(chǔ)。從動態(tài)發(fā)展的角度看，城鎮(zhèn)體系的改變與發(fā)展又為新的郡縣城市設(shè)立的制度指導(dǎo)。何一民評價道:“這種中國式的古典的城市體系制度為以后的歷朝封建統(tǒng)治者所繼承、發(fā)展、逐漸完善……封建統(tǒng)治者以城市為據(jù)點，對全國進行統(tǒng)治”［9］33。城市的產(chǎn)生從自發(fā)到自覺，直至形成體系，無不充斥著國家的意志，這也是郡縣制城鎮(zhèn)體系精神在以后的城鎮(zhèn)體系發(fā)展中長期存在的主要原因。

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