我國(guó)環(huán)境治理的政策工具及其優(yōu)化

■甘黎黎

當(dāng)今世界，污染物的擴(kuò)散和生態(tài)環(huán)境的一體化，決定了環(huán)境問題通?？缭浆F(xiàn)有的轄區(qū)、行政邊界及功能邊界，成為以流域或地區(qū)為單元的區(qū)域問題。如何設(shè)計(jì)相應(yīng)的政策工具進(jìn)而解決環(huán)境問題的效率與公平這對(duì)矛盾，變得非常重要。[1](P7)

改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了顯著提升，但“經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)也付出了一些嚴(yán)峻的代價(jià)，包括環(huán)境和自然資源的破壞，威脅到中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”[2]。因此，與其他發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)的政策制定者們面臨著相同的困境:缺少實(shí)施理想市場(chǎng)工具的資源，也缺少管理其他政策工具的能力。與此同時(shí)，環(huán)境退化的福利效應(yīng)可能是最差的，而經(jīng)濟(jì)效率的緊急性卻是最迫切的。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，對(duì)發(fā)展中國(guó)家政策工具的選擇和設(shè)計(jì)顯得更復(fù)雜，也更重要。[1](P9)

一、文獻(xiàn)綜述

西方國(guó)家關(guān)于環(huán)境政策工具問題的研究較多，代表性的有:托馬斯·思德納的《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的《環(huán)境政策的工具組合》、《環(huán)境稅的實(shí)施戰(zhàn)略》和《發(fā)展中國(guó)家環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段》，泰坦博格的《排污權(quán)交易:污染控制政策的改革》，保羅·伯特尼和羅伯特·史蒂文斯的《環(huán)境保護(hù)的公共政策》，弗里德?！ず嗵夭紶柛窈透トR德·路克斯等人的《生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策:在生態(tài)專制和環(huán)境災(zāi)難之間》，等等。我國(guó)探討環(huán)境政策工具的論文有:杜寬旗的《對(duì)區(qū)域環(huán)境污染管理政策工具選擇的理論再思考》，成金華和吳巧生的《中國(guó)環(huán)境政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，吳曉青等人的《環(huán)境政策工具組合的原理、方法和技術(shù)》，段顯明的《“抵押—返還”環(huán)境政策的研究與應(yīng)用前景述評(píng)》，等等;專著主要有:楊華的《中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策研究》、羅勇和曾曉菲的《環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段》，王金南和楊金山的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)刺激手段的應(yīng)用與研究》，等等。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，關(guān)于環(huán)境政策工具的研究主題主要包括環(huán)境政策工具類型劃分、環(huán)境政策工具的應(yīng)用及其效果和環(huán)境政策工具的選擇等。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境政策工具的研究處于起步階段，尚未形成系統(tǒng)的、本土化的環(huán)境政策工具理論，對(duì)環(huán)境政策工具的應(yīng)然性研究有待深入、長(zhǎng)期的跟蹤研究。

學(xué)者們根據(jù)各自的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境政策工具提出了不同的劃分方式。國(guó)外目前主流的劃分方式有:(1)兩大類環(huán)境政策工具的劃分，即命令控制型環(huán)境政策工具和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具[3](P30 -31);(2)OECD 的三大類環(huán)境政策工具的劃分，即命令控制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具和勸說式工具[4](P8 -9);(3)世界銀行把環(huán)境政策工具劃分為四類，即利用市場(chǎng)、創(chuàng)建市場(chǎng)、環(huán)境管制和公眾參與[5](P10 -11，22 -31);(4)英國(guó)學(xué)者Jordan、Wurzel 和Zito 則將環(huán)境政策工具劃分為傳統(tǒng)的規(guī)制性工具和新環(huán)境政策工具，新環(huán)境政策工具又包括市場(chǎng)工具、信息裝置和志愿協(xié)議等。國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者論述環(huán)境政策工具的分類時(shí)都援引OECD 的分類，即使自己提出的分類也有上述分類的影子。然而，我們不得不承認(rèn)，不存在可以為工具理論奠定基本構(gòu)架的令人信服的分類，原因在于，現(xiàn)有的分類沒有哪一種能夠全面介紹所有的環(huán)境政策工具，而且，大多數(shù)分類并沒有相互區(qū)別，不具有排他性，存在著明顯的灰色地帶。著名的公共政策專家格林毫不客氣地指出:“不幸的是，我們不得不得出這樣的結(jié)論，在這些分類中，沒有一種是窮盡且互相排斥的?！盵6](P207)

綜合而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于環(huán)境政策工具的分類基本上是以政府在環(huán)境政策中的干預(yù)程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)，以“強(qiáng)制—自愿”關(guān)系為軸線，大多數(shù)環(huán)境政策工具都可以涵蓋其中，易于為理論界和實(shí)踐界接受。根據(jù)這一主要標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上述主流的劃分方式，筆者將環(huán)境政策工具分類如圖1 所示。

二、我國(guó)環(huán)境治理中的政策工具類型

圖1 環(huán)境政策工具的分類

嚴(yán)格意義上說，我國(guó)環(huán)境治理中政策工具的應(yīng)用始于20 世紀(jì)70 年代，1973 年建立的第一個(gè)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》是環(huán)境政策工具應(yīng)用的起點(diǎn)。迄今為止，我國(guó)環(huán)境治理中的政策工具已形成了規(guī)制性、市場(chǎng)性和自愿性三種政策工具。

(一)規(guī)制性政策工具

規(guī)制性政策工具是指政府運(yùn)用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式影響市場(chǎng)組織和社會(huì)個(gè)人的環(huán)境行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)的措施。

1.直接供給。直接供給是指政府或環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)直接提供環(huán)境公共物品或服務(wù)，是一種基本的和得到廣泛應(yīng)用但容易被忽略的政策工具。我國(guó)每年花費(fèi)大量的資金用于直接供給環(huán)境公共物品或服務(wù)，包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保監(jiān)督管理能力建設(shè)等。

2.管制。管制指政府要求一部分人或機(jī)構(gòu)履行一定行為的程序或行動(dòng)方案，控制污染物的排放，手段包括標(biāo)準(zhǔn)、法令、禁令等。我國(guó)環(huán)境治理中管制的具體形式有:

(1)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。指為了防止環(huán)境污染，保護(hù)人體和生態(tài)健康，依照有關(guān)法律規(guī)定，針對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求制定的標(biāo)準(zhǔn)。1973年，我國(guó)頒布了《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》;1979年的《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門擬定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并要求排污單位遵守國(guó)家制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);1999年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度正式形成。我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)等。

(2)申報(bào)許可。指法律授權(quán)的環(huán)保主管部門依據(jù)環(huán)境利用人的申請(qǐng)，以發(fā)放批準(zhǔn)文書、執(zhí)照、許可證等形式賦予其實(shí)施《環(huán)境與資源法》一般禁止的權(quán)利和資格的行為。我國(guó)于1987年在水污染防治領(lǐng)域開始實(shí)行排污許可證制度;20世紀(jì)90年代逐步推行污染物排放總量控制和排污許可證制度;2003年的《行政許可法》標(biāo)志著我國(guó)的行政許可進(jìn)入到一個(gè)新的階段;在《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等中也有相關(guān)規(guī)定。

(3)“三同時(shí)”。指項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。早在20世紀(jì)60年代，國(guó)務(wù)院在防止矽塵危害的規(guī)定中就提出了“三同時(shí)”的要求;1973年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》要求“一切新建、擴(kuò)建和改建的企業(yè)，防止污染項(xiàng)目，必須和主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”;1979的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》將其確定為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)主要制度;之后其他法律也有相關(guān)規(guī)定。

(4)限期治理。指對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染或自然破壞者，政府及其主管部門根據(jù)實(shí)際情況制定專門的治理計(jì)劃限定治理時(shí)間、治理內(nèi)容及治理效果的強(qiáng)制性措施。治理措施主要可分為環(huán)境污染治理和自然破壞整治兩類。該項(xiàng)制度最早見諸1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》;1979的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定了其適用對(duì)象;在《大氣污染防治法》等單項(xiàng)法律中也有相關(guān)規(guī)定。

(5)污染物集中控制。指在特定區(qū)域內(nèi)，為保護(hù)環(huán)境，對(duì)某些同類污染運(yùn)用政策、管理和工程技術(shù)等手段，采取綜合、集中的控制措施。根據(jù)污染物的分類，可將污染物集中控制分為廢水污染、廢氣污染、有害固體廢棄物以及噪聲污染的集中控制等多種集中控制形式。

(6)關(guān)停并轉(zhuǎn)。企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”指針對(duì)污染十分嚴(yán)重、采取限期治理仍不能達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，采取的比較嚴(yán)厲的污染控制手段。

(7)環(huán)境資源規(guī)劃。指國(guó)家或地區(qū)根據(jù)各地環(huán)境資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)今后一定時(shí)期內(nèi)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行的總體安排。比較重要的環(huán)境資源規(guī)劃包括:國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、自然資源規(guī)劃等。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》(1989)、《水法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等環(huán)境法律分別對(duì)環(huán)境資源規(guī)劃做出了有關(guān)規(guī)定。

(8)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。指在某項(xiàng)可能影響環(huán)境的重大工程建設(shè)、規(guī)劃或其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)前，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出相應(yīng)的預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的措施和對(duì)策。我國(guó)在1978年的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中首次提出了要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意向;1979的《環(huán)境保護(hù)法》和其他單行環(huán)境保護(hù)法律對(duì)其作了進(jìn)一步的規(guī)定;2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》標(biāo)志著我國(guó)該項(xiàng)制度的成熟;2009年國(guó)務(wù)院公布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》對(duì)其評(píng)價(jià)、審批、跟蹤評(píng)價(jià)等作了具體規(guī)定。

(9)城市環(huán)境綜合整治定量考核。指以量化的指標(biāo)考核政府在城市環(huán)境綜合整治方面的工作?？己藘?nèi)容包括兩方面:城市環(huán)境綜合整治和定量考核。每年進(jìn)行一次，年度考核結(jié)果通過媒體向社會(huì)公布。1988年《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》和《關(guān)于關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核實(shí)施辦法(暫行)》為1989年該項(xiàng)工作的考核范圍等作出了相關(guān)規(guī)定。

(10)環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)測(cè)。指行使環(huán)境監(jiān)察管理權(quán)的機(jī)關(guān)及工作人員，依法對(duì)造成或可能造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的行為進(jìn)行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查、處理等執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)。環(huán)境監(jiān)測(cè)指依法從事監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)及工作人員，依法對(duì)環(huán)境中各項(xiàng)要素及指標(biāo)或變化進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)測(cè)或長(zhǎng)期跟蹤測(cè)定的科學(xué)活動(dòng)。1983年的《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》對(duì)其作出了具體規(guī)定。

(二)市場(chǎng)性政策工具

市場(chǎng)性政策工具是指管理部門通過市場(chǎng)機(jī)制來間接影響行為者選擇行為的方式，通過價(jià)格杠桿改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)及消費(fèi)行為，把環(huán)境污染成本由外部轉(zhuǎn)化為內(nèi)部，促成環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的工具形態(tài)。市場(chǎng)性政策工具一般可分為兩類:一是利用市場(chǎng)，主要基于稅收(庇古稅)實(shí)施，即利用市場(chǎng)和價(jià)格信號(hào)制定有關(guān)資源配置政策，其手段主要包括補(bǔ)貼或補(bǔ)貼削減、環(huán)境稅費(fèi)、使用者付費(fèi)，執(zhí)行債券、押金—退款制度、信貸津貼等;二是創(chuàng)建市場(chǎng)，主要基于科斯定理，即通過界定資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)、建立可交易的許可證和排污權(quán)、建立國(guó)際補(bǔ)償體系等途徑，以較低的管理成本來解決資源和環(huán)境問題。我國(guó)環(huán)境治理中的市場(chǎng)性政策工具詳見表1。

(三)自愿性政策工具

自愿性工具的核心特征是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。我國(guó)環(huán)境治理中的自愿性政策工具主要包括信息型環(huán)境政策工具和環(huán)境標(biāo)志。

1.信息型環(huán)境政策工具。即在環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。

(1)環(huán)境信息公開。包括企業(yè)的環(huán)境信息向政府和社會(huì)公開，政府獲得的環(huán)境信息向社會(huì)和企業(yè)公開，政府各部門獲得的環(huán)境信息相互溝通等。2008年的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定，政府必須及時(shí)主動(dòng)公開環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范性文件，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況，環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息，突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置情況等17大類信息。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)自愿公開企業(yè)環(huán)境保護(hù)方針、年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及成效、企業(yè)年度資源消耗總量等10大類信息。污染物排放超標(biāo)的企業(yè)，必須公開主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)和超總量情況、企業(yè)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況、環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案。

(2)環(huán)境標(biāo)志。在形式上表現(xiàn)為產(chǎn)品或其包裝上的標(biāo)簽，這是產(chǎn)品的“證明性商標(biāo)”，表明該產(chǎn)品不僅質(zhì)量合格，而且在生產(chǎn)、使用和處理過程中符合特定的環(huán)境保護(hù)要求，與同類產(chǎn)品相比，具有低毒少害、節(jié)約資源等環(huán)境優(yōu)勢(shì)。1993年發(fā)布的《關(guān)于在我國(guó)開展環(huán)境標(biāo)志工作的通知》標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境標(biāo)志的創(chuàng)建;1994年由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家質(zhì)檢總局等11個(gè)部委的代表和知名專家組成立了“中國(guó)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證委員會(huì)”;2007年的《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品保障措施指南(試行)》對(duì)其作出具體規(guī)定。

2.公眾參與。公眾參與，即公眾以個(gè)人或團(tuán)體的方式參與環(huán)境治理的決策、監(jiān)督、實(shí)施等社會(huì)活動(dòng)。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》開始有了相關(guān)規(guī)定;其后諸多法律法規(guī)也有了進(jìn)一步規(guī)定;但直到2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》才較為明確地規(guī)定公眾參與的條款;2003年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專家?guī)旃芾磙k法》對(duì)入庫(kù)專家作出相關(guān)規(guī)定;2006年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》界定了公眾參與的具體范圍、程序、方式和期限。公眾參與的形式可包括:個(gè)人、家庭與社區(qū)對(duì)環(huán)境信息的關(guān)注、參與環(huán)境決策;綠色出行、環(huán)境維權(quán)、環(huán)境聽證等;環(huán)境NGO 的宣傳教育、參與環(huán)境決策、支持受害者訴訟等;企業(yè)的清潔生產(chǎn)、自愿協(xié)議、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、對(duì)環(huán)保的投入等。

三、政策工具的應(yīng)用及效果

(一)政策工具從簡(jiǎn)單多數(shù)到復(fù)合多樣，但仍以規(guī)制性政策工具為主

表1 我國(guó)環(huán)境治理中的市場(chǎng)性政策工具

從20世紀(jì)70年代我國(guó)政府開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)開始，40多年來，我國(guó)環(huán)境治理中的政策工具變得愈來愈豐富，已從簡(jiǎn)單多數(shù)走向復(fù)合多樣，這一點(diǎn)我們從文章的第二部分就可以看出。我國(guó)環(huán)境治理中的政策工具在20世紀(jì)70年代以單一的規(guī)制性工具為主導(dǎo)，80年代開始使用市場(chǎng)性工具，直到90年代才開始使用自愿性工具，現(xiàn)在已經(jīng)形成規(guī)制性工具、市場(chǎng)性工具和自愿性工具相結(jié)合的工具體系，但仍以規(guī)制性工具為主。

一，規(guī)制性工具仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然市場(chǎng)性工具和自愿性工具的比例有所增加，規(guī)制性工具的比例正在緩慢下降，但政府仍習(xí)慣使用規(guī)制性為主的單一政策工具，使諸多管制性政策工具，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、許可證、三同時(shí)等仍然在環(huán)境治理中發(fā)揮著不可替代的作用。但管制工具的過多應(yīng)用與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，同時(shí)，管制工具本身的設(shè)計(jì)也存在問題。

二，市場(chǎng)性工具應(yīng)用較少且沒有充分發(fā)揮作用。在表1列出的市場(chǎng)性工具中，很多處于試點(diǎn)階段，真正以環(huán)保為目的且由環(huán)保部門在全國(guó)執(zhí)行的政策很少。用者付費(fèi)是相對(duì)較為成熟的市場(chǎng)性工具，在我國(guó)實(shí)施了20多年，也取得了一定的成效，但在具體的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中還需要不斷改革和完善。目前，我國(guó)還沒有真正意義上的環(huán)境稅，雖然在多個(gè)地方開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)，但基本上不是立足市場(chǎng)的交易，而是政府變相的行政手段。

三，自愿性工具在環(huán)境治理中應(yīng)用的影響力還有待評(píng)估。從實(shí)施范圍看，自愿環(huán)保主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，有些農(nóng)村地區(qū)自愿性環(huán)境政策工具的運(yùn)用還處于空白階段;從參與的主體看，企業(yè)自主環(huán)保主要是在新興的產(chǎn)業(yè)，個(gè)人自愿參與環(huán)保的積極性還有待提高。

(二)政策工具體系起到一定效果，但有效性待提高

現(xiàn)有的政策工具體系起到了一定效果，我國(guó)既采取了強(qiáng)硬措施，也采取了一些溫和的措施，提出了“和諧社會(huì)”和“科學(xué)發(fā)展觀”的理念，制定現(xiàn)代化的環(huán)境法律，加強(qiáng)環(huán)境機(jī)構(gòu)建設(shè)，更加公開的環(huán)境報(bào)告制度，價(jià)格激勵(lì)制度等。“由于這些政策的轉(zhuǎn)變，中國(guó)在扭轉(zhuǎn)和遏制環(huán)境退化方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展?！盵7](P23)具體來說:一是工業(yè)污染防治力度進(jìn)一步加大，取得較明顯效果;二是城市環(huán)境質(zhì)量得到改善，空氣質(zhì)量和道路交通噪聲基本保持穩(wěn)定;三是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成績(jī)顯著，生態(tài)環(huán)境總體穩(wěn)定;四是重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境治理取得階段性成果。[8]

但我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，“仍存在著一些嚴(yán)重的問題，今后的發(fā)展還難以確定。盡管在每單位GDP 的一次能源消耗方面，中國(guó)是主要經(jīng)濟(jì)體中效率最低的國(guó)家之一(2001年是美國(guó)的3.3倍，比印度高40%)”[7](P24)?！爸袊?guó)某些城市的大氣污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗強(qiáng)度比OECD 國(guó)家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到嚴(yán)重的污染。廢棄物管理、荒漠化和自然與生物多樣性保護(hù)都面臨著挑戰(zhàn)?！盵9]到2012年，我國(guó)“地表水國(guó)控?cái)嗝婵傮w為輕度污染，近岸海域水質(zhì)一般;全國(guó)酸雨污染總體穩(wěn)定，但程度依然較重;全國(guó)城市區(qū)域聲環(huán)境和道路交通聲環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定;3類功能區(qū)達(dá)標(biāo)率高于其他類功能區(qū)，0類及4類功能區(qū)夜間噪聲超標(biāo)較嚴(yán)重”[8]。

四、政策工具的優(yōu)化

(一)厘清各類政策工具的優(yōu)缺點(diǎn)

市場(chǎng)性工具總是比強(qiáng)制性工具更有效，更節(jié)約成本嗎?自愿性工具能成為環(huán)境政策中的主流手段嗎?這些問題必須在對(duì)各類政策工具優(yōu)缺點(diǎn)有清晰的認(rèn)識(shí)后才能做出回答。

三類環(huán)境政策工具均有自身的特征，下面試從不同維度比較分析。在靜態(tài)效率的假設(shè)下，規(guī)制性工具的成本較高，在利用可凈化的環(huán)境資源時(shí)，優(yōu)先選擇市場(chǎng)性工具。在動(dòng)態(tài)效率的假設(shè)下，規(guī)制性工具缺乏有效激勵(lì)，實(shí)施成本較高;市場(chǎng)性工具激勵(lì)效果好，是不錯(cuò)的工具選擇;自愿性工具則需信息提供和責(zé)任立法作為必要的先決條件。從政府對(duì)各種政策工具的偏好程度看，強(qiáng)制性工具尋租的機(jī)會(huì)較大，因而受到政府偏好;市場(chǎng)性工具有不同的尋租可能;自愿性工具的優(yōu)勢(shì)在于政府可以借助社會(huì)的力量節(jié)約資源。以污染者對(duì)各種政策工具的偏好程度而言，強(qiáng)制性工具能使污染者付出較少的費(fèi)用;而市場(chǎng)性工具會(huì)使污染者和消費(fèi)者都有可能損失大量資金，所以他們會(huì)對(duì)當(dāng)前政策的合法性提出質(zhì)疑;自愿性工具則主要受那些希望通過改善環(huán)境形象獲得經(jīng)濟(jì)效益的污染者的偏好。在對(duì)待各種復(fù)雜的環(huán)境條件下，市場(chǎng)性工具很難發(fā)揮作用，最佳工具要么是傳統(tǒng)的強(qiáng)制性工具，要么是自愿性工具。[1](P329 -338)

(二)豐富和完善可供選擇的政策工具

政策工具箱中的政策工具不能固定不變。相反，這些工具選項(xiàng)一經(jīng)設(shè)計(jì)，還應(yīng)隨實(shí)踐變化而作出及時(shí)調(diào)整、修改、補(bǔ)充和更新，以適應(yīng)新的政策環(huán)境。

一要完善現(xiàn)有的政策工具。政策工具是連接政策目標(biāo)與實(shí)際政策效果的橋梁，而實(shí)際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間往往存在偏差，這就需要對(duì)政策工具加以修正、調(diào)試與優(yōu)化:以完善的政策工具取代不完善的政策工具，以先進(jìn)的政策工具取代落后的政策工具，以高效的政策工具取代低效的政策工具。二要加強(qiáng)政策工具的創(chuàng)新。隨著人們對(duì)環(huán)境治理的不斷深入，以及政策工具理論研究與實(shí)踐應(yīng)用的深化發(fā)展，治理區(qū)域環(huán)境問題的新的政策工具將不斷涌現(xiàn)。三要注意政策工具的本土化。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)條件和技術(shù)發(fā)展水平存在較大差異，所以環(huán)境政策工具的選擇應(yīng)該注重結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，立足本土，區(qū)分不同區(qū)域和不同行業(yè)。

(三)多元組合的政策工具箱

可以說，沒有固定的政府干預(yù)模式，也不存在獨(dú)立的政策工具。[10](P83)單一政策工具在解決環(huán)境問題的乏力，現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題又會(huì)涉及不同利益相關(guān)者，因此需要良好的政策工具組合彌補(bǔ)單個(gè)工具應(yīng)用的缺陷，并通過產(chǎn)生新的特性和功能來擴(kuò)大政策的適用范圍，實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)，進(jìn)而提高環(huán)境治理的整體效能。

五、結(jié)語

我國(guó)政府要仔細(xì)考察所需效果和環(huán)境，在由規(guī)制性工具、市場(chǎng)性工具、自愿性工具等多元化且差異互補(bǔ)的工具組成的工具箱中理性選擇;在運(yùn)用規(guī)制性工具的同時(shí)，也應(yīng)著力加強(qiáng)市場(chǎng)性工具、自愿性工具的選擇和應(yīng)用，消除規(guī)制性工具的負(fù)面效應(yīng)，增強(qiáng)政策合法性和執(zhí)行效率，形成由政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的治理格局。

[1](瑞典)托馬斯·思德納.環(huán)境與自然資源管理的政策工具[M].張蔚文，黃祖輝，譯.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2005.

[2]聯(lián)合國(guó)開發(fā)署(UNDP).邁向低碳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)未來(中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告2009/10)[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/upload/China/China_HDR_2009_2010_Chinese.pdf，2014-01-14.

[3]聶國(guó)卿.我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[4]OECD.環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1996.

[5](世界銀行)K.哈密爾頓.里約后五年——環(huán)境政策的創(chuàng)新[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1998.

[6]Lester.M.Salamon.The Tools of Government:An Introduction to the New Governance.New York:Oxford University Press，2002.

[7]世界銀行業(yè)務(wù)評(píng)估局.中國(guó)國(guó)別援助評(píng)價(jià)報(bào)告[M].北京:中國(guó)財(cái)政金融出版社，2005.

[8]2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)[R].中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，2013.

[9]OECD.OECD 環(huán)境績(jī)效評(píng)估·中國(guó)[J].標(biāo)準(zhǔn)生活，2010，(6).

[10](美)保羅·伯特尼，羅伯特·史蒂文斯.環(huán)境保護(hù)的公共政策[M].穆賢清，譯.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2004.