從處置到治理：群體性事件的治本之策

孫學(xué)敏

[摘 要]“治理”理論向現(xiàn)實(shí)決策視野的復(fù)歸為群體性事件的應(yīng)對(duì)提供了有效的理論工具。新時(shí)期群體性事件呈現(xiàn)出事件容忍度降低、組織化趨勢(shì)模糊、情緒性參與增多等諸種新型特征，治理難度加大，行之有效的出路至少應(yīng)從理念變遷、主體變遷、方式變遷等三個(gè)方面加以探索。

[關(guān)鍵詞]處置；治理；群體性事件

[中圖分類號(hào)]D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）11-0077-04

群體性事件，一個(gè)古老而又新鮮的話題。說(shuō)其古老，是因其久已有之，在中國(guó)古代，“最讓‘親民之官們困擾的，莫過(guò)于史書(shū)上記載極多的‘群聚滋事事件”[1]，從“請(qǐng)?jiān)浮钡健棒[衙”，從“商賈罷市”到“舉子鬧考”，無(wú)不考驗(yàn)著當(dāng)政者的良心與智慧。說(shuō)其新鮮，是因其直至2006年才作為一確切詞匯正式進(jìn)入決策者視野，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》首次明確強(qiáng)調(diào)要“積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件”。而在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，對(duì)其認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從片面到全面、從主觀到客觀的深化，對(duì)其稱謂也大致經(jīng)歷了“聚眾鬧事”、“治安事件”、“治安緊急事件”、“群體性治安事件”等的調(diào)整。無(wú)論怎樣，這種不斷調(diào)適都在告訴我們：時(shí)移境易，人類在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步，對(duì)待群體性事件也該順勢(shì)而為、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，從“處置”到“治理”的變遷是一種歷史必然。

一、“處置”到“治理”的變遷

（一）“處置”的淡出

處置，有安排、處理之意，有懲治、處罰之意，亦有對(duì)付、應(yīng)付之意。群體性事件，是一個(gè)極難界定的概念，學(xué)界從不同角度對(duì)其都有定義，但無(wú)論怎樣界說(shuō)，都拋不開(kāi)一個(gè)性質(zhì)判定，即群體性事件的合法性問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)社科院學(xué)者于建嶸的觀點(diǎn)，群體性事件可以分為“工人農(nóng)民的維權(quán)事件、社會(huì)泄憤事件、騷亂事件和具有意識(shí)形態(tài)的社會(huì)沖突”[2]四大類，而在各類事件中，維權(quán)事件又占絕大多數(shù)，且不論其余三類，就維權(quán)事件而言，它“有一個(gè)非常明確的利益訴求，針對(duì)的是公權(quán)機(jī)關(guān)和侵權(quán)者，不一定有暴力”[2]。因此，如果想判定維權(quán)事件的合法性，至少應(yīng)從三個(gè)維度來(lái)考量：其一，誘因是否合法；其二訴求是否合法；其三，手段是否合法。對(duì)于誘因正當(dāng)、訴求非法、手段暴力的事件，當(dāng)然可以毫不猶豫地?cái)喽榉欠ǎM(jìn)而果斷采取強(qiáng)制措施加以“處置”，但對(duì)于誘因復(fù)雜、訴求性質(zhì)模糊、手段又溫和的事件，絕不是簡(jiǎn)單“處置”就能“享萬(wàn)世之太平”?！疤幹谩眱H僅是權(quán)宜之計(jì)、是“一廂情愿”，不從根本上消除群體性事件的源頭，激化的矛盾終究會(huì)釀成破壞力強(qiáng)大的“惡性案件”，這也是近年來(lái)群體性事件頻發(fā)的關(guān)鍵原因。

（二）“治理”的回歸

既然“處置”之法難以應(yīng)對(duì)性質(zhì)復(fù)雜的群體性事件，那么對(duì)待群體性事件又該何去何從？黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理”理念再次回歸到治國(guó)理政視野。顯然，群體性事件也應(yīng)由“處置之法”過(guò)渡到“治理之策”。治理一詞，早在1989年由世界銀行首次提出并使用，發(fā)展到今天，其內(nèi)涵愈來(lái)愈豐富，理論體系愈來(lái)愈完善。許多政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家諸如羅西瑙（J·N·Rosenau）、羅茨（R·Rhodes）、庫(kù)伊曼（J·Kooiman）和范·弗利埃特（M·Van Vliet）、格里·斯托克（Gerry Stoker）等對(duì)其內(nèi)涵從不同角度都做出過(guò)解釋，可謂是眾說(shuō)紛紜。盡管如此，但不難發(fā)現(xiàn)，諸多解釋中對(duì)治理的實(shí)質(zhì)存在著至少三個(gè)方面共同性的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)：一是治理主體的多元化；二是治理過(guò)程的互動(dòng)化；三是治理手段的柔性化。

二、遼寧省群體性事件的時(shí)勢(shì)特征

遼寧省身處東北老工業(yè)基地，積累并潛在著大量歷史和現(xiàn)實(shí)因素導(dǎo)致的深層次矛盾，不少地區(qū)、不少領(lǐng)域的群體性事件可能一觸即發(fā)，“燃點(diǎn)”很低，因此，就我省而言，群體性事件有著如下一些典型特征：

（一）事件容忍度降低

誠(chéng)如長(zhǎng)篇小說(shuō)《高玉寶》中寫(xiě)道“無(wú)風(fēng)不起浪”，群體性事件的爆發(fā)必然有其緣由，圍繞維護(hù)純經(jīng)濟(jì)利益的有征地拆遷、勞資糾紛、房產(chǎn)糾紛等；圍繞維護(hù)自身合法權(quán)益的有官民矛盾、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染等。前者追求的是一種經(jīng)濟(jì)上的平等和滿足，后者爭(zhēng)取的是一種心理公平感的一種補(bǔ)給。無(wú)論什么原因，縱觀近些年我國(guó)群體性事件，數(shù)量和規(guī)模都在呈擴(kuò)大化趨勢(shì)。根據(jù)中國(guó)社科院法學(xué)所的統(tǒng)計(jì)，從2000年元旦開(kāi)始截止到2013年9月30日這一期間，“百人以上群體事件14年間發(fā)生871起”[3]，而從地域分布情況來(lái)看，遼寧省共發(fā)生7起，其中，“2010年、2011年、2012年是高發(fā)期”[4]，除了受社會(huì)轉(zhuǎn)型、人均GDP增長(zhǎng)規(guī)律等因素影響外，還有一個(gè)非常重要的原因就是公眾對(duì)事件誘因的容忍度較過(guò)去大大降低。有時(shí)一個(gè)看似極其渺小、微不足道的誘因，極有可能引發(fā)一場(chǎng)意想不到的群體性事件。不是我省公眾素質(zhì)不高，而是過(guò)去多少年、甚至幾千年形成的封閉、單向的權(quán)益維護(hù)系統(tǒng)不暢所致，過(guò)去公眾遇到不公正待遇維權(quán)無(wú)門之時(shí)可能會(huì)采取“沉默”、“委曲求全”進(jìn)而“忍氣吞聲”、“不了了之”的辦法，可是今天社會(huì)公眾民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，各種新舊媒體日漸發(fā)達(dá)，時(shí)時(shí)傳遞著權(quán)利意識(shí)、刻刻提供著維權(quán)案例，或真或假地傳播著相關(guān)信息，而現(xiàn)有的維權(quán)渠道依然想保持自己“我行我素”的老傳統(tǒng)，壓抑的公眾再也不會(huì)“屈就”自己，當(dāng)維權(quán)無(wú)門時(shí)，第一想到的就是采取極端手法，渴望引起相關(guān)部門重視，而事實(shí)也的確證明這種方法是“行之有效”的，也難怪坊間曾經(jīng)一度流傳著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的荒誕定律。

（二）組織化趨勢(shì)模糊

組織，即“旨在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)而建立起來(lái)的有一定結(jié)構(gòu)的社會(huì)團(tuán)體。組織為

政治生活中有目的的集體活動(dòng)提供了基礎(chǔ)”[4]。群體性事件，既然是“群體”，按照常理來(lái)講，必然要有一個(gè)能夠代表這一群體并代言這一群體有關(guān)權(quán)益的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，或者必然要有一個(gè)或幾個(gè)“頭目”。對(duì)于前者，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)正常發(fā)展必有的環(huán)節(jié)，而在我省乃至全國(guó)社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重不足，已有的社會(huì)組織“先天不足”、“發(fā)育不良”，獨(dú)立性不強(qiáng)，對(duì)政府依賴嚴(yán)重，不能有力代表組織成員“爭(zhēng)權(quán)奪利”；而對(duì)于游離于組織之外、急需有一個(gè)載體為之“發(fā)聲”的多數(shù)公眾來(lái)說(shuō)，又沒(méi)有這樣相關(guān)的組織，這是導(dǎo)致近年來(lái)我省群體性事件多數(shù)無(wú)組織化的一個(gè)重要原因。對(duì)于后者，隨著計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，微信、QQ、Facebook等即時(shí)通訊工具雨后出筍般的出現(xiàn)，使得權(quán)益受侵公眾在發(fā)布信息、情緒調(diào)動(dòng)、人員召集等方面變得愈來(lái)愈便利，煽情的圖文配以生動(dòng)的音像資料，使得受眾激情難抑，自覺(jué)不自覺(jué)地將自己融入與信息發(fā)布者感情一致的行列，在約定的時(shí)間、約定的地點(diǎn)，約定的人員聚集在一起聲援受侵公眾，群體性事件由此爆發(fā)。而要問(wèn)領(lǐng)頭者是誰(shuí)，無(wú)人可找，出現(xiàn)群體性事件中的“談判對(duì)象缺失”問(wèn)題。在“法不責(zé)眾”的心理誤導(dǎo)下，再加上有些事件中個(gè)別別有用心人的煽動(dòng)，無(wú)組織化的群體性事件的局面往往會(huì)變得更加難以控制、破壞力更強(qiáng)、治理起來(lái)更加困難。

（三）情緒性參與增多

情緒性參與，與“利益性參與”相對(duì)而言，即參與群體性事件的緣由不是出于利益相關(guān)，而是出于一種經(jīng)歷的相似、感情的共鳴、情緒的沖動(dòng)。馬克思曾有言：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他的利益有關(guān)”[5]。的確，人都是理性的，其行為都是與其利益掛鉤的，按此思路，群體性事件中的參與者應(yīng)該都是直接利益相關(guān)者才對(duì)?？墒牵?006年《瞭望》新聞周刊的調(diào)查報(bào)告中揭示了一個(gè)令人難以置信的事實(shí)，那就是在發(fā)生的多起被調(diào)查的群體性事件中“無(wú)直接利益沖突”現(xiàn)象嚴(yán)重，也就是說(shuō)“社會(huì)沖突的眾多參與者與事件本身無(wú)關(guān)，或者說(shuō)本身并沒(méi)有直接利益訴求，而只是表達(dá)、發(fā)泄一種對(duì)社會(huì)的不滿情緒”[6]。盡管這是一個(gè)全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)結(jié)論，但是群體性事件發(fā)展到這一步，對(duì)于我省執(zhí)政者來(lái)說(shuō)也不得不引以為戒、不得不深思：為何無(wú)直接利益訴求者能輕而易舉主動(dòng)加入到事件當(dāng)中？其不滿情緒從何而來(lái)？為何不通過(guò)其他途徑表達(dá)？正如國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，“無(wú)直接利益沖突遠(yuǎn)不是一種單純的情緒表達(dá)、發(fā)泄，而是一種集團(tuán)對(duì)集團(tuán)沖突，是階層的形成和分化”[7]。情緒性參與者的增多其危害性亦極大，因?yàn)橹苯永嬲叩氖录鄬?duì)來(lái)說(shuō)容易處理，只要找到問(wèn)題癥結(jié)，“對(duì)癥下藥”，滿足利益相關(guān)者訴求即可，但對(duì)于情緒性參與者的事件來(lái)說(shuō)，處理起來(lái)極為棘手，因?yàn)椴煌娜擞胁煌囊庠?，或?qū)ι鐣?huì)分配機(jī)制不公的埋怨、或?qū)€(gè)別官員貪污腐敗現(xiàn)象的厭惡、或?qū)Σ糠终阅每ㄒ汀疤幪幣霰凇鞭k事作風(fēng)的恨之入骨等等，這些抽象而多樣的情緒訴求不是輕而易舉就能得到妥善解決的。

三、遼寧省治理群體性事件的現(xiàn)實(shí)出路

（一）理念的變遷：“服務(wù)”而非“管制”

在公共行政史上，政府行政大致經(jīng)歷了“統(tǒng)治型”、“管理型”和“服務(wù)型”三種模式的上升式變遷，這是一種歷史的進(jìn)步，一種社會(huì)規(guī)律使然，這種變遷于國(guó)于民都是幸事，因?yàn)槊恳环N模式向新的一種模式的轉(zhuǎn)變，其實(shí)都是在貼近“人性”，是向“一切為了人、依靠人、服務(wù)人”的“人本主義”的邁進(jìn)。而隱藏在每一種行政模式背后的是起決定性作用的行政理念?！皞鹘y(tǒng)的統(tǒng)治型政府是作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的御民之器而存在的；管理型政府前進(jìn)了一步，把政府的公共管理與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求統(tǒng)一了起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的管理，但政府作為管理的主體，處于管理的核心位置”[8]，無(wú)論“統(tǒng)治型”還是“管理型”都是以政府需求為中心，強(qiáng)調(diào)“管制”，言外之意即“管不住”或“不服從”就“制你”。顯然，這不是一個(gè)文明社會(huì)下政府的全部職責(zé)狀態(tài)，事實(shí)上，為公眾提供愈加精細(xì)化、精致化、精品化的公共服務(wù)和產(chǎn)品才是政府的終極職責(zé)，這其中就包括為群體性事件的預(yù)防和解決提供“人性化”的處理辦法，群體性事件的“治理化”實(shí)質(zhì)就是“服務(wù)型政府”的一種現(xiàn)實(shí)照應(yīng)。無(wú)論群體性事件發(fā)生的起因如何，最終都將訴諸政府，作為一個(gè)“服務(wù)”理念支配下的政府所應(yīng)做的：一是“不厭”。有些地方政府一提起“群體性事件”是深惡痛絕，認(rèn)為其是挑戰(zhàn)社會(huì)穩(wěn)定，從心底厭惡甚至憎恨，此種心理其實(shí)已經(jīng)為群體性事件的進(jìn)一步惡化埋下了隱患。要知道，不是誰(shuí)都想“無(wú)事生非”的，政府應(yīng)該體恤民情、了解民意，尋找釀發(fā)事件成因。二是“不躲”。面對(duì)群體性事件，作為政府一把手一定要及時(shí)站出，直面公眾，傾聽(tīng)其呼聲，一方面可以消解怨氣，現(xiàn)實(shí)中有不少?zèng)_突只要公眾“心氣兒”順了，問(wèn)題就解決一半了。另一方面可以有權(quán)現(xiàn)場(chǎng)“拍板”回應(yīng)群眾訴求。因?yàn)檎话咽滞莆罩貐^(qū)各種資源的支配權(quán)，所以可以第一時(shí)間將群眾訴求予以妥善答復(fù)，而不必?fù)?dān)心“說(shuō)了不算”尷尬之后沖突的加劇。

（二）主體的變遷：“多元”而非“單拼”

群體性事件由“誰(shuí)”治理？這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在傳統(tǒng)行政時(shí)期，這一問(wèn)題似乎不成問(wèn)題，答案理所當(dāng)然是政府。在實(shí)際操作層面，政府也的確是站在“風(fēng)口浪尖”，直接承擔(dān)著所有群體性事件的處置工作，這是典型的“處置”思路。盡管沒(méi)有政府是萬(wàn)萬(wàn)不能的，但政府也不是萬(wàn)能的，特別是伴隨著新時(shí)期我省群體性事件數(shù)量多發(fā)化、利益主體多元化、成因復(fù)雜化等特點(diǎn)，很多時(shí)候政府“單拼”往往以失敗告終，“越級(jí)上訪”、“打砸搶燒”、“自焚跳樓”等都是典型案例。而治理理論恰恰在治理主體上提供了全新思路，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該尋找和激發(fā)“多元”治理主體，即“作為社會(huì)一控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)”[9]。這就為群體性事件的治理主體提供了可行化要求：一是加強(qiáng)與現(xiàn)有非政府組織的溝通和互信。非政府組織是一定利益群體的代言機(jī)構(gòu)，在代表和化解群體訴求上有著先天優(yōu)勢(shì)，政府一定要重視非政府組織的功能發(fā)揮，加強(qiáng)與其民意反應(yīng)渠道方面的溝通，有組織有序代表反應(yīng)的民意自然是不會(huì)通過(guò)無(wú)序的群體聚集表達(dá)的。二是整合優(yōu)化已有維權(quán)回應(yīng)主體。工會(huì)、婦聯(lián)、仲裁委員會(huì)、信訪機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等都是公眾權(quán)益的有效維護(hù)機(jī)構(gòu)，一旦這些機(jī)構(gòu)讓公眾喪失信任、失去信心，群體性事件的爆發(fā)只是時(shí)間問(wèn)題。三是樹(shù)立法律權(quán)威，重塑法院形象。一個(gè)法治社會(huì)的應(yīng)然狀況是，當(dāng)社會(huì)其他訴求渠道不暢，公眾“走投無(wú)路”之時(shí)，他至少可以拿起法律武器向法院求助。但是，當(dāng)連走進(jìn)法院的大門都“舉步維艱”之時(shí)，誰(shuí)還能相信法律？進(jìn)而惡性循環(huán)導(dǎo)致誰(shuí)還能采用合法的形式表達(dá)訴求？所以，治理也并非高深莫測(cè)之論，其實(shí)只要將社會(huì)已有主體之能量充分釋放、積極性充分調(diào)動(dòng)，群體性事件的治理自然水到渠成。

（三）方式的變遷：“柔性”而非“強(qiáng)力”

黨的十六屆六中全會(huì)在《決定》中已然明確強(qiáng)調(diào)，要“積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件”，可見(jiàn)群體性事件不同于敵對(duì)分子、分裂分子的動(dòng)亂，也不同于恐怖主義，因而不能動(dòng)輒用“強(qiáng)力”來(lái)解決。21世紀(jì)，“柔性領(lǐng)導(dǎo)”深入人心，這一領(lǐng)導(dǎo)模式強(qiáng)調(diào)采取非權(quán)力影響力、非強(qiáng)制命令的方式來(lái)領(lǐng)導(dǎo)下屬。同樣，政府作為社會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)者”，也應(yīng)借鑒這一理念，在我省群體性事件的治理中多采用“柔性”的方式來(lái)達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的理想效果，而這也正是治理理論的精髓之一，即“辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中還存在著其他的管理方法和技術(shù)。政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)”[10]。首先，預(yù)防為主，落實(shí)實(shí)體部門職責(zé)?！胺牢⒍艥u”，任何群體性事件都有一個(gè)源頭，這個(gè)源頭在起初之時(shí)都是極其微小的，只要將這個(gè)小問(wèn)題重視起來(lái)并及時(shí)采取有效措施，問(wèn)題自然解決。為此，我省各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)各職能部門的職責(zé)劃分機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，對(duì)于“懶政、惰政、腐政”堅(jiān)決查處。其次，運(yùn)用現(xiàn)代通訊和計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，全方位、立體式暢通虛擬社會(huì)民意訴求表達(dá)渠道。通過(guò)完善和推進(jìn)電子政務(wù)，將公眾每一個(gè)具體而實(shí)際的訴求通過(guò)政務(wù)網(wǎng)站得到精細(xì)化服務(wù)，將其可能產(chǎn)生的怨氣在網(wǎng)絡(luò)中消除。比如沈陽(yáng)市開(kāi)通的96123市民服務(wù)熱線就是一個(gè)極好的訴求表達(dá)與回應(yīng)平臺(tái)，讓群眾有地方反映訴求、有人聆聽(tīng)訴求、有人負(fù)責(zé)處理訴求。第三，我省在處理群體性事件的過(guò)程中一定要慎用警力、警械。絕大多數(shù)群體性事件在爆發(fā)之初畢竟都是“人民內(nèi)部矛盾”，專政工具是對(duì)待敵對(duì)勢(shì)力的，所以不可輕易動(dòng)用警力與警械，一旦輕易動(dòng)用，則極其容易激化矛盾，不利于事件的解決。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)別升級(jí)為惡性沖突的事件，警力與警械要及時(shí)動(dòng)用，防止當(dāng)用不用而導(dǎo)致事態(tài)的惡化。

總之，“兵無(wú)定法”，群體性事件的治理沒(méi)有一個(gè)“放之四海而皆準(zhǔn)”的公式可言，只要我省各級(jí)政府及其官員懷著一顆赤子之心、為民之心，依照治理理論的內(nèi)涵精髓，就能真正從“處置”走向“治理”，最終走向“善治”！

參考文獻(xiàn)：

[1]完顏紹元.漫說(shuō)古代的群體性事件[J].人民論壇，2009，（16）.

[2]于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定.據(jù)中國(guó)選舉與治理網(wǎng).http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp？芽NewsID=148706.

[3]社科院.14年間百人以上群體事件871起廣東居首[N].新京報(bào)，2014-02-25.

[4][美]杰克·普拉諾.政治學(xué)分析辭典[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1986年版.

[5]馬克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1965.

[6]鐘玉明，郭奔勝.社會(huì)矛盾新警號(hào)[J].瞭望，2006，（42）.

[7]益雄.無(wú)直接利益沖突[J].百姓，2006，（12）.

[8]張康之，李傳軍.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[9]羅茨.新治理：沒(méi)有政府的管理（The New Governance：Governing without Government）[J].政治研究，1996，（154）.

[10]格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)（中文版），1999，

責(zé)任編輯 張小莉