京津冀規(guī)劃：糾結(jié)三十年

蔡如鵬

在85歲的鈕德明看來，京津冀的規(guī)劃是不折不扣的“起了個大早，趕了個晚集”。

作為北京決策咨詢中心原主任，鈕德明參與和見證了這座古城半個多世紀(jì)來的數(shù)次規(guī)劃，他告訴《中國新聞周刊》，京津唐三地的協(xié)作在三十多年前就開始提出，期間斷斷續(xù)續(xù)，原來的國家建委、計委和現(xiàn)在的發(fā)改委都參與過推動，投入了大量的人力、物力，最后不是不了了之，就是只聽雷聲響，不見雨下來。

與當(dāng)前區(qū)域合作較好的“長三角”“珠三角”相比，鈕德明認為京津冀的合作更具優(yōu)勢，“要資源有資源，要政策有政策，要人才有人才，要文化有文化，沒充分利用起來，太可惜了”，而其中的原因，更是值得今天反思。

一號工程

早在上世紀(jì)80年代初，中央最早決定開展國土規(guī)劃工作時，京津冀三地的區(qū)域規(guī)劃就被提了出來。不過，當(dāng)時的提法并不是“京津冀”，而是“京津唐”。作為傳統(tǒng)的北方重鎮(zhèn)，唐山的工業(yè)一度是與“上（海）青（島）天（津）”齊名，遠超北京。

1981年4月、10月，中央書記處和國務(wù)院先后作出加強國土整治工作的決定和指示，并要求當(dāng)時的國家建委設(shè)一個專門機構(gòu)，具體負責(zé)國土整治工作。

當(dāng)時中央書記處的決定說，“建委的任務(wù)不能只是管建設(shè)項目，而且應(yīng)該管土地利用，土地開發(fā)，綜合開發(fā)，地區(qū)開發(fā)，環(huán)境整治，大河流開發(fā)。要搞立法，搞規(guī)劃。國土整治是個大問題，很多國家都有專門的部管這件事，我們可不另設(shè)部，就在國家建委設(shè)一個專門機構(gòu)，提出任務(wù)、方案報國務(wù)院審批。總之，要把我們的國土整治好好管起來?！?/p>

根據(jù)書記處的決定，原國家建委隨即組建了國土局，專門負責(zé)國土規(guī)劃工作。而京津唐地區(qū)的國土規(guī)劃，就成為國土局成立后抓的第一個試點，被認為是局里的“一號工程”。

時任北京市城市規(guī)劃局綜合處副處長的鈕德明，也被要求參與這項工作。他對《中國新聞周刊》說，1981年底，原國家建委分管國土工作的副主任呂克白先后與北京、天津、河北的領(lǐng)導(dǎo)同志商議，打算以京津唐地區(qū)作為全國的國土規(guī)劃的試點。

當(dāng)時建委的想法是，第一步先搞個規(guī)劃綱要，第二步再搞規(guī)劃。在做規(guī)劃綱要之前，先進行一些課題研究工作，于是在1982年4月召開了一次會，商定了9個研究課題，并要求在一年之內(nèi)拿出成果，以便編制規(guī)劃綱要。其中，人口、城市、交通3個課題交給了鈕德明，負責(zé)協(xié)調(diào)。

為什么當(dāng)時會選擇京津唐地區(qū)的國土規(guī)劃作為試點？呂克白在一次講話中說，“因為這個地區(qū)是我國的核心地區(qū)，它的地位和作用在全國十分重要?！北藭r，京津兩市的工業(yè)產(chǎn)值，在全國所有城市中，穩(wěn)居第二、三位，僅次于上海，而冀東又是當(dāng)時國家煤、鐵資源的重要基地。

“再加上京津唐地區(qū)在地理位置上是關(guān)內(nèi)、關(guān)外的一個咽喉地帶，山西和內(nèi)蒙古的煤炭要運出來，非通過這個地區(qū)不可?！眳慰税渍f，“這樣一個地區(qū)的經(jīng)濟規(guī)劃，我們應(yīng)當(dāng)把它放到首要地位來抓?！?/p>

當(dāng)時也有人反對先拿京津唐地區(qū)作試點，認為這一地區(qū)問題復(fù)雜，矛盾尖銳，很難搞。但呂克白的態(tài)度堅決，“除非不搞國土規(guī)劃，如要搞，京津唐是必搞的地區(qū)之一”。

他還告誡手下的人說：“我們不能撇開這個地區(qū)，去搞比較容易的地區(qū)。困難是客觀存在，今天不做明天做，困難還是存在，也許還更大?！?/p>

京津唐地區(qū)的國土規(guī)劃研究展開沒多久，國務(wù)院進行機構(gòu)改革，國家建委撤銷，原屬國家建委的國土局、施工管理局等一些部門并入國家計委。國土工作劃歸國家計委主管，呂克白也調(diào)任國家計委副主任繼續(xù)分管國土工作。

為了推動京津唐地區(qū)的國土規(guī)劃工作，國家計委成立了京津唐國土規(guī)劃辦公室，負責(zé)組織協(xié)調(diào)工作。

但遺憾的是，直至呂克白1999年去世，京津唐的國土規(guī)劃也沒有搞出來。

京津之爭

京津唐國土規(guī)劃中斷的直接原因，是1985年國務(wù)院要求國土局抓緊編制《全國國土總體規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），由于人手不夠，國土局被迫暫停了搞了兩年多的京津唐國土規(guī)劃試點。

不過，據(jù)鈕德明回憶，在搞這個試點時，京津唐三地協(xié)作的阻力非常大。有一次，著名經(jīng)濟學(xué)家于光遠向他建議，研究北京的規(guī)劃，要考慮天津的發(fā)展。鈕德明認為有道理，但當(dāng)他向北京市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報時，得到的答復(fù)卻是“我們是北京的官，不好考慮天津的事”。

一位知情者告訴《中國新聞周刊》，上世紀(jì)80年代初的京津薊已經(jīng)感受到了體制隔閡所帶來的束縛。

當(dāng)時天津市只能在薊縣收購雞蛋，不能到遵化去收購，因為一到遵化去，就有人說侵犯了唐山地區(qū)的經(jīng)濟利益。黃驊縣出螃蟹，到天津去賣距離最近，可黃驊卻屬于河北，并不歸天津管。

1982年，時任國務(wù)院副總理的姚依林到天津視察，天津市的官員匯報說，要講工業(yè)的改造，企業(yè)的技術(shù)改造，有些廠子市里可以統(tǒng)一規(guī)劃；但是一提到冶金、機械工業(yè)的改造，已經(jīng)不是市里能夠統(tǒng)一規(guī)劃的了，必須相關(guān)的幾個城市統(tǒng)一考慮。“這個道理很簡單，因為天津既無鐵、又無煤?！鼻笆鲋槿苏f。

更嚴(yán)重的是這種按行政區(qū)劃自成體系的發(fā)展模式，使得京津唐三地的競爭遠超協(xié)作，北京更是利用“首都優(yōu)勢”，在資源配置等多方面享有特權(quán)。

解放前，北京是一個單純的消費城市，工農(nóng)業(yè)均落后于河北、天津。上世紀(jì)50年代，在蘇聯(lián)專家的影響之下，北京首先對城市性質(zhì)進行了徹底的改造，把一個工人僅占4%的消費城市改造成為工人占四分之一以上的莫斯科型的大工業(yè)城市。

此后十年，北京興辦了幾千家工業(yè)企業(yè)，涵蓋了鋼鐵、機械、石油化工、電子、建材、醫(yī)藥、紡織服裝、輕工、食品等等工業(yè)的幾乎所有行業(yè)，“文革”前產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量已經(jīng)達到100 多萬。

20世紀(jì)70年代，中央提出各地建立自成體系的工業(yè)經(jīng)濟，燕山石化、石景山鋼鐵廠、東方紅煉油廠等大項目接二連三聳立起來，從而使沒有鐵礦石和石油的北京形成了年產(chǎn)300萬噸生鐵和30萬噸乙烯的能力。

這直接導(dǎo)致了與河北、天津同類產(chǎn)業(yè)爭資源、爭能源、爭投資、爭項目，使本來一些按經(jīng)濟規(guī)律和城市功能應(yīng)投入津冀兩地的建設(shè)資金和項目，投向了首都。

天津一位市長為此曾專門給中央寫信，說北京這么發(fā)展，對周邊產(chǎn)生了強烈的“空吸現(xiàn)象”，天津是大樹底下不長草。兩個城市的隔閡日漸加深，天津的同事曾向鈕德明訴說，以至后來北京不惜花費巨資到河北新建京唐港，也不用當(dāng)時距離更近且尚未飽和的天津港。

有說法將上世紀(jì)八九十年代京津的矛盾歸咎于時任兩市領(lǐng)導(dǎo)的不和。但鈕德明認為，最主要的根源還是各自為政的執(zhí)政觀念。

他對《中國新聞周刊》回憶說，他接觸過京津兩地不少官員，“盡管職位很高，但缺乏一盤棋的戰(zhàn)略思想，更多的是考慮戰(zhàn)術(shù)問題，反而是一些研究人員在考慮戰(zhàn)略問題。”

盡管國土局推動的京津唐區(qū)域規(guī)劃沒有搞起來，但前期的研究仍提出了不少即便是現(xiàn)在看來仍具有遠見的意見和建議。比如，研究提出京津唐3地應(yīng)有分工，不能平起平坐，北京要加強首都的政治、文化中心的地位，在經(jīng)濟上就不宜承擔(dān)那么多任務(wù)，需要津、唐二市分擔(dān)，秦皇島、廊坊等市也應(yīng)分擔(dān)一些。

而這些恰恰也正是三十多年后，造成北京大城市病的癥結(jié)之一。

大北京規(guī)劃

上世紀(jì)90年代末，著名建筑學(xué)家、清華大學(xué)教授吳良鏞在國家自然科學(xué)基金和原建設(shè)部的支持下，開始研究“京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”。

最初，這項研究側(cè)重空間規(guī)劃，但搞了半年后，大家意識到此規(guī)劃必須結(jié)合京津冀的經(jīng)濟發(fā)展，又增添了一個經(jīng)濟組。鈕德明作為大課題的顧問兼經(jīng)濟組的組長。這個組的成員還有城市經(jīng)濟學(xué)家、中國社會科學(xué)院研究員劉維新和國家宏觀研究院研究員徐國弟。

“從經(jīng)濟的角度談規(guī)劃，看到了問題的實質(zhì)。”劉維新對《中國新聞周刊》說，“經(jīng)濟是基礎(chǔ)，京津冀合作，光提規(guī)劃不行，必須結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展。后來的實踐也證明，京津冀合作的突破，也正是從經(jīng)濟合作突破的?！?/p>

吳良鏞主持的這個規(guī)劃，另一個更通俗的名字叫“大北京規(guī)劃”。這位執(zhí)著的規(guī)劃學(xué)家一直希望，能像他所敬重的規(guī)劃大師阿伯克隆比制定出“大倫敦規(guī)劃”那樣制定出“大北京規(guī)劃”，將北京從大城市病中拯救出來。

但不同的是，阿伯克隆的規(guī)劃成了現(xiàn)實，而吳良鏞的規(guī)劃，最初只能被鎖定在研究層面。

據(jù)劉維新回憶，課題結(jié)束后，曾在廊坊開過一個會，邀請京津冀三地的領(lǐng)導(dǎo)參加，結(jié)果除了河北省一個副省長外，京津兩地沒有一個市級領(lǐng)導(dǎo)去。

“有些領(lǐng)導(dǎo)甚至連‘大北京規(guī)劃這個提法也避而不談?！扁o德明回憶說，這本來是一個地域概念，但有些人卻偏偏要把它理解成一個政治概念，“北京的領(lǐng)導(dǎo)不敢提，怕別人以為自己想當(dāng)老大，天津的領(lǐng)導(dǎo)不愿提，不想讓人覺得天津從屬于北京。”

也正是這個時期，京津兩地分別提出了“首都經(jīng)濟圈”和“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”的概念。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所區(qū)域發(fā)展研究室副主任賈若祥對《中國新聞周刊》記者說，這兩個概念最終并沒有實質(zhì)的行動，僅僅停留在學(xué)術(shù)界層面，甚至連規(guī)劃也沒有。

一位不愿具名的知情人士告訴《中國新聞周刊》，“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”叫的最響的是天津，但北京不感興趣，因為那意味著天津是龍頭，而天津也不熱衷“首都經(jīng)濟圈”，兩家各說各話。

天津最初提出“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”時，即設(shè)立了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會，后改名為環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會——這個地方政府自己組織的溝通平臺不僅包括京津冀，還包括遼寧、山東兩省的多個濱海城市。

但后來發(fā)現(xiàn)，這個區(qū)域范圍過大，地區(qū)間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度低，而且河北、遼寧、山東三省農(nóng)業(yè)都不錯，工業(yè)也都以鋼鐵和機械工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，“我離開你也能進行經(jīng)濟發(fā)展，相互競爭更多”，賈若祥分析認為。

學(xué)術(shù)界討論了一陣后，“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”這個概念很快就銷聲匿跡了。

2001年，吳良鏞主持的“大北京規(guī)劃”——《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》正式公布，提出以北京、天津“雙核”為主軸，實施雙核心-多中心都市圈戰(zhàn)略。

“大家也認識到，環(huán)渤海省市太多，協(xié)調(diào)起來困難?！辟Z若祥說?！按蟊本┮?guī)劃”的實質(zhì)是，北京要把自身的部分職能分到周邊衛(wèi)星城市，讓其他城市承擔(dān)北京的一些職能。

雖然，這份規(guī)劃當(dāng)年沒有受到京津兩地高層的重視，但吳良鏞和他的團隊仍堅持在2006年和2013年繼續(xù)編制完成了《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》的第二期和第三期報告。

規(guī)劃再啟

進入21世紀(jì)后，隨著“長三角”“珠三角”的迅猛發(fā)展，京津冀的協(xié)作再次被提上了日程。2004年2月12日，國家發(fā)改委在廊坊召開了“京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會”，參加會議的除了京津兩地外，還有河北的秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市的代表。

會議最后達成了加強區(qū)域合作的“廊坊共識”，強調(diào)各方應(yīng)堅持市場主導(dǎo)、政府推動的原則，在平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多元發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步形成良性互動、競爭合作的區(qū)域發(fā)展格局。

也正是在這次會議之后，發(fā)改委開始著手編制《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，試圖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系等相關(guān)問題。

時年已75歲的鈕德明被聘為此規(guī)劃專家咨詢組成員，再次參與京津冀一體化的嘗試和努力。他告訴《中國新聞周刊》，發(fā)改委當(dāng)時同時啟動了兩個規(guī)劃，除了京津冀都市圈外，還有長三角區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。

《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》的啟動，當(dāng)年被很多人認為是京津冀三地合作從務(wù)虛轉(zhuǎn)為務(wù)實的標(biāo)志性事件。

但讓人意外的是，在這之后，京津冀合作并沒有升溫，河北的合作意愿也沒有得到北京和天津的熱切回應(yīng)，這讓河北有些心灰意冷。

原本應(yīng)被列入“十一五”專項規(guī)劃的《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，直至“十一五”結(jié)束也沒有出臺，而同時啟動的長三角區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃早已進入實施階段。京津冀的區(qū)域規(guī)劃被業(yè)內(nèi)稱為“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”。

據(jù)一位接近規(guī)劃工作的人士稱，編制工作早已完成，而且規(guī)劃得非常詳實，但報到國務(wù)院后一直沒有批復(fù)，“主要是各地利益博弈，無法平衡”。

這位知情人士告訴《中國新聞周刊》，北京似乎只需要河北提供良好的生態(tài)環(huán)境和水資源；而天津一心一意只想向東發(fā)展濱海新區(qū)；只有河北省熱心，希望得到京津的資金、項目和人才，但只是一廂情愿。三地雖有合作意愿，但各自需求并不契合。

幾年前，鈕德明在一次會上碰到國家發(fā)改委負責(zé)規(guī)劃編制工作的地區(qū)經(jīng)濟司負責(zé)人，問為什么到現(xiàn)在還沒動靜，對方無奈地搖著頭說，阻力太大。

之后多年，發(fā)改委再沒有對《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》進行過公開表態(tài)，直到2014年4月9日。

當(dāng)天，發(fā)改委在其網(wǎng)站上發(fā)布消息稱，正在會同有關(guān)部門和地方研究編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，包括北京、天津和河北在內(nèi)，規(guī)劃將根據(jù)編制工作進展情況適時出臺。

而就在兩個月前，中共中央總書記習(xí)近平主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，并要求抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。