“協(xié)同發(fā)展應(yīng)以市場(chǎng)為主角”

王全寶

肖金成最近有點(diǎn)忙。他不僅要應(yīng)付各路媒體采訪，并且不斷接到地方政府以及一些證券研究機(jī)構(gòu)的邀請(qǐng)，讓其講解“京津冀”規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)匾约氨拘袠I(yè)的影響。

自從今年2月習(xí)近平主持京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)并將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略后，兩個(gè)月來(lái)，京津冀都市圈一體化成為社會(huì)熱議話(huà)題。

早在十年前，肖金成就參與了有關(guān)“京津冀”區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)編制工作，并且給河北的石家莊、保定等城市以及北京都做過(guò)區(qū)域規(guī)劃。

4月21日，作為國(guó)內(nèi)較早研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者之一，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成接受《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪，他認(rèn)為，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，根本問(wèn)題仍然是市場(chǎng)和政府關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

輻射范圍之爭(zhēng)

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于京津冀區(qū)域規(guī)劃，最早稱(chēng)之為“京津冀都市圈”規(guī)劃，后又稱(chēng)為“首都經(jīng)濟(jì)圈”，今年中央強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展，為什么規(guī)劃名稱(chēng)不斷發(fā)生變化？

肖金成：這是因?yàn)橐恢贝嬖跔?zhēng)議。2006年，編制“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委就將其定義為“京津冀都市圈”，但直到“十一五”末，“京津冀都市圈”規(guī)劃也沒(méi)有推出來(lái)。

2010年，開(kāi)始啟動(dòng)的“十二五”規(guī)劃，沒(méi)有再提“京津冀都市圈”這個(gè)名稱(chēng)。2011年的全國(guó)兩會(huì)上，在時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶的政府工作報(bào)告中，“京津冀都市圈”的概念被“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念取而代之。

而在國(guó)家的“十二五”規(guī)劃中，與此相關(guān)的表述則是：“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展?！?/p>

名稱(chēng)微妙變化的背后，實(shí)際上存在規(guī)劃范圍應(yīng)該覆蓋多大的爭(zhēng)議。也就是“首都經(jīng)濟(jì)圈”輻射范圍要多大？京津冀包括了河北全省，那么首都經(jīng)濟(jì)圈是否包括河北全省呢？

“首都經(jīng)濟(jì)圈”顧名思義，以北京為中心，向外輻射。但是北京輻射是有限的。所以范圍就存在了爭(zhēng)議。這個(gè)爭(zhēng)議有很長(zhǎng)時(shí)間，輻射范圍無(wú)法確定，規(guī)劃就無(wú)法進(jìn)行。

在爭(zhēng)議期間，河北一直非常積極希望將全省納入進(jìn)來(lái)。2004年，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司在廊坊召開(kāi)了一個(gè)“2+7”的“京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”，七個(gè)城市分別是：廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島、滄州、保定。

會(huì)議過(guò)程中，河北提出意見(jiàn)：“石家莊不納入規(guī)劃是不行的”，所以后來(lái)就把石家莊加進(jìn)來(lái)，形成“2+8”模式，即北京、天津加河北8個(gè)地級(jí)市，共同推出了一個(gè)合作宣言——《廊坊共識(shí)》。

我參加了《廊坊共識(shí)》的起草，其中列出了包括建立高層聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃編制工作、在容易突破的領(lǐng)域開(kāi)展合作等近十項(xiàng)舉措，可以說(shuō)拉開(kāi)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的序幕，但后來(lái)的落實(shí)并不好。

當(dāng)時(shí)提出“京津冀都市圈”規(guī)劃后，河北的邯鄲、邢臺(tái)、衡水三個(gè)城市并沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)，河北方面一直希望將這三個(gè)地區(qū)能納入進(jìn)來(lái)，因此存在爭(zhēng)議。

“十二五”規(guī)劃中，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司就準(zhǔn)備編制“首都經(jīng)濟(jì)圈”規(guī)劃，但這個(gè)規(guī)劃到現(xiàn)在也沒(méi)有出來(lái)。

據(jù)我了解，在提出“首都經(jīng)濟(jì)圈”后，天津方面也不太積極，但提出可以允許靠近的三個(gè)縣納入首都經(jīng)濟(jì)圈。于是提出“1+3+6”模式，不包括石家莊和滄州，但河北又提出異議，因此圍繞范圍引起很多爭(zhēng)議。

今年，習(xí)近平總書(shū)記提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”，沒(méi)有了首都經(jīng)濟(jì)圈的概念，這樣爭(zhēng)議也就少了。

中國(guó)新聞周刊：既然在范圍上存在爭(zhēng)議，那么“京津冀一體化”多大為適宜呢？

肖金成：我個(gè)人認(rèn)為，河北既可以受到北京、天津兩大城市輻射和帶動(dòng)，同時(shí)也是這兩大都市的支撐。

另外，河北不能僅僅依賴(lài)北京、天津的輻射和帶動(dòng)，因?yàn)楹颖眳^(qū)域太大，“首都經(jīng)濟(jì)圈”不可能輻射整個(gè)河北。理論上可以說(shuō)“首都經(jīng)濟(jì)圈”輻射整個(gè)河北，但是實(shí)際上輻射不到全省，因此還需要新的城市來(lái)支撐。

新的城市我們指的是石家莊。京津冀應(yīng)該有三大支點(diǎn)：即北京、天津、石家莊，因?yàn)槭仪f可以把冀南地區(qū)輻射起來(lái)。

單靠北京能輻射多遠(yuǎn)？最大也就是200公里，到不了秦皇島、石家莊以及冀南地區(qū)。

我很早就說(shuō)，河北不能僅依靠北京、天津輻射，還需要新的中心出現(xiàn)，所以我們提出要變“雙城記”為“三城記”，這是我在2005年報(bào)告中就提出的。

都市圈形成的本質(zhì)原因是大都市的輻射與帶動(dòng)，其原動(dòng)力是都市本身，其范圍大小取決于輻射力和帶動(dòng)力，由內(nèi)向外，由強(qiáng)到弱。

在中心城市的極化效應(yīng)到一定程度后，產(chǎn)業(yè)要向外轉(zhuǎn)移，集聚—擴(kuò)散—再集聚—再擴(kuò)散，這是都市圈擴(kuò)張的發(fā)展演化模式。

因此，石家莊自己要發(fā)展起來(lái)，在京津冀規(guī)劃中，決策層要在河北全域做文章，把石家莊要作為一個(gè)支點(diǎn)來(lái)考慮。

中國(guó)新聞周刊：京津冀規(guī)劃除了在范圍上有爭(zhēng)議之外，在產(chǎn)業(yè)布局上以往存在哪些問(wèn)題？

肖金成：我在做京津冀相關(guān)規(guī)劃時(shí)發(fā)現(xiàn)，三省市產(chǎn)業(yè)未能發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。盡管京津冀各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，但是在現(xiàn)有行政管理體制和財(cái)政體制下，各地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有很強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力，過(guò)分追求與保護(hù)地方利益，追求自成體系的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使京津冀地區(qū)一直沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)業(yè)分工與合作機(jī)制，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)比較弱，產(chǎn)業(yè)融合程度低，未能形成功能互補(bǔ)和各具優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

比如，從北京天津河北制定的“十一五”規(guī)劃看，他們所確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向基本雷同，北京、天津市都以電子信息、機(jī)械制造、石油化工、鋼鐵旅游等行業(yè)作為主要產(chǎn)業(yè)。由于兩城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，造成產(chǎn)業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，資源分散利用，產(chǎn)業(yè)無(wú)法做大、做強(qiáng)，也制約了北京天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

河北省各城市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度也很高。河北11個(gè)地方市工業(yè)總產(chǎn)值中位居前六位的行業(yè)多為能源、原材料產(chǎn)業(yè)。

此外，在區(qū)域合作中，受行政體制束縛的影響較大，在資源整合、產(chǎn)業(yè)鏈形成、信息溝通等方面缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以指導(dǎo)，制約了產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用

中國(guó)新聞周刊：在推動(dòng)京津冀一體化過(guò)程中，政府應(yīng)該把握好自己的角色定位？

肖金成：不可否認(rèn)，中央高層推動(dòng)京津冀一體化意義重大。但是我認(rèn)為，高層推動(dòng)并不能解決阻礙京津冀一體化發(fā)展的諸多復(fù)雜因素。我們要分清阻礙京津冀一體化緩慢的主要原因，分清是政府還是市場(chǎng)在起決定性作用。

在京津冀一體化問(wèn)題上，政府應(yīng)清有醒意識(shí)，政府應(yīng)該把握好自己定位，在絕大多數(shù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策上，應(yīng)該充分發(fā)揮好市場(chǎng)的作用。

我認(rèn)為，政府該推動(dòng)三個(gè)地區(qū)所有城市之間實(shí)現(xiàn)交通一體化，打破行政區(qū)化對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府應(yīng)該制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，尊重產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展規(guī)律；打破地區(qū)之間公共服務(wù)的界限，充分結(jié)合市場(chǎng)手段，而非單一行政手段推進(jìn)京津冀的一體化。

中國(guó)新聞周刊：今年，實(shí)現(xiàn)京津冀一體化被上升為一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，原因是什么？

肖金成：我認(rèn)為有三大原因：首先，北京存在的問(wèn)題確實(shí)很?chē)?yán)重，這三大問(wèn)題是，交通擁堵；環(huán)境惡化；人口膨脹。

2004年，我們參與了北京規(guī)劃修編，主要做空間布局研究。當(dāng)時(shí)我們就提出到2020年，要按照2500萬(wàn)人口承受力來(lái)規(guī)劃。

北京當(dāng)時(shí)人口約是1400萬(wàn)，但最后他們按照1800萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃，結(jié)果到了2009年，北京人口就超過(guò)1900萬(wàn)。這10年北京每年人口增長(zhǎng)70萬(wàn)，10年就是700萬(wàn)，現(xiàn)實(shí)情況是北京很被動(dòng)。

霧霾問(wèn)題以及城市攤大餅式規(guī)劃引發(fā)的連鎖反應(yīng)，這些問(wèn)題靠北京自身已經(jīng)無(wú)法解決了，所以再次提出京津冀都市規(guī)劃。

其次，北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)之間差距問(wèn)題。三個(gè)地區(qū)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，差距很大。河北發(fā)展了化工業(yè)、鋼鐵業(yè)，但GDP仍排在靠后位置，即使搞了這么多落后產(chǎn)業(yè)，河北經(jīng)濟(jì)還是上不去，如果不搞呢？因此，合作是必然的，讓河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去。

第三，整體生態(tài)惡化問(wèn)題，霧霾非常嚴(yán)重。不解決一體化問(wèn)題，就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，都發(fā)展“三高一低”產(chǎn)業(yè)，環(huán)境會(huì)更加惡化。如果現(xiàn)在因?yàn)殪F霾治理，要把河北6000萬(wàn)噸的鋼產(chǎn)量減掉，那它的經(jīng)濟(jì)就更差了，直接威脅到就業(yè)和基本公共服務(wù)。要解決這個(gè)問(wèn)題，就要讓河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展上去。這些問(wèn)題，都要放在京津冀協(xié)同的框架下去解決。

從這三個(gè)方面來(lái)講，一個(gè)是需要高層協(xié)調(diào)、另外要加快一體化，加強(qiáng)區(qū)域合作。但是就是因?yàn)楹献鲉?wèn)題沒(méi)解決，相互存在競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致整體效益下降，效率降低。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

中國(guó)新聞周刊：中央提出京津冀要協(xié)同發(fā)展，你認(rèn)為該如何謀劃京津冀一體化頂層設(shè)計(jì)？

肖金成：我認(rèn)為，京津冀一體化需要頂層設(shè)計(jì)。否則，爭(zhēng)議不斷，很難達(dá)成共識(shí)。

京津冀協(xié)同發(fā)展，我的理解是“攜起手來(lái)、共同發(fā)展”。所以，從頂層設(shè)計(jì)上要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的對(duì)接協(xié)作，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條。

我想“協(xié)同”有兩層含義，即“協(xié)調(diào)”和“共同”之意。北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施共享共用，經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終形成人口、產(chǎn)業(yè)的最佳空間結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)在京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大，特別是河北與京津之間的發(fā)展差距很大。讓河北發(fā)展起來(lái)，這應(yīng)是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。

具體到頂層設(shè)計(jì)方面，我認(rèn)為北京、天津以及河北各個(gè)城市之間要明確功能及分工。

比如：北京除政治、文化、國(guó)際交往的首都功能外，其余的都可以轉(zhuǎn)移出去；重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，將制造業(yè)、石化、汽車(chē)、IT產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移出去。天津發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，一般制造業(yè)也應(yīng)該限制；北京、天津轉(zhuǎn)移出的一般制造業(yè)應(yīng)由河北發(fā)展，河北做好功能區(qū)的承接和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。