政府行為、合作社發(fā)展與理論預期

董曉波

一、農(nóng)民合作社發(fā)展現(xiàn)狀

截至2014年7月底，農(nóng)民專業(yè)合作社119.29萬戶，同比增長39.28%，出資總額2.46萬億元，增長42.33%。

農(nóng)民專業(yè)合作社的成員數(shù)是指加入合作社擁有合作社剩余所有權(quán)或控制權(quán)的成員數(shù)量，按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，成員中農(nóng)民成員數(shù)量比例不低于80%，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的成員數(shù)如表1所示。（表1）

無論合作社總數(shù)還是合作社的成員數(shù)都在迅猛地增長，其背后的原因值得研究。到底是合作社制度具有明顯優(yōu)勢導致了合作社被廣泛采納，還是因為政府政策激發(fā)了農(nóng)戶或公司“套利”行為。

二、財政支持合作社發(fā)展的措施

（一）政策目標。財政支持合作社的目標是提升合作社綜合能力、發(fā)揮示范作用。2004年正式啟動了“中央財政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金”項目，確定了7個重點支持范圍：引進新品種和推廣新技術(shù)；雇請專家、技術(shù)人員提供管理和技術(shù)服務(wù)；對合作組織成員開展專業(yè)技術(shù)、管理培訓和提供信息服務(wù)；組織標準化生產(chǎn)；農(nóng)產(chǎn)品粗加工、整理、儲存和保鮮；獲得認證、品牌培育、營銷和行業(yè)維權(quán)等服務(wù)；改善服務(wù)手段和提高管理水平的其他服務(wù)。支持條件之一是原則上成員不少于100戶。

（二）政策措施

1、財政支持資金。2002年財政部安排了2，000萬元資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，專門用于財政扶持試點工作。2004年中央一號文件規(guī)定，從2004年起，中央和地方安排專門資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織開展信息、技術(shù)、培訓、質(zhì)量標準與認證、市場營銷等服務(wù)。有關(guān)金融機構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)標準化生產(chǎn)基地、興辦倉儲設(shè)施和加工企業(yè)、購置農(nóng)產(chǎn)品運銷設(shè)備，財政可適當給予貼息。2004年中央財政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金7，000萬元，截至2007年，累計達到了5.15億元。2008年達到了3.3億元。地方財政2004年到2008年各省財政專項扶持資金超過了13億元。中央和省級財政支持采用項目直補的方式，中央財政支持資金15萬元到20萬元不等，省級財政支持資金3萬元到10萬元不等；市、縣采用以獎代補的方式，1萬元到3萬元不等。

2、示范社。2011年農(nóng)業(yè)部首次評選了6，663家國家級示范社。2013年12月24日，六部委聯(lián)合出臺了《國家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，確定部門聯(lián)合評定示范社機制，進一步明確國家示范社的評定標準。條件之一是經(jīng)濟實力較強，成員出資總額100萬元以上；東部地區(qū)合作社固定資產(chǎn)200萬元以上，中部地區(qū)固定資產(chǎn)100萬元以上，西部地區(qū)固定資產(chǎn)50萬元以上；東部地區(qū)合作社年經(jīng)營收入500萬元以上，中部地區(qū)合作社年經(jīng)營收入300萬元以上，西部地區(qū)150萬元以上。

3、種植規(guī)模補貼。以四川省為例，2014年四川省種糧大戶補貼政策已出臺，對種糧大戶實行分檔補貼。之前對種糧大戶的補貼標準是按30畝以上每畝補貼20元進行的，而此次政策則對種糧大戶實行了分檔補貼：種植30～100畝，每畝補貼40元；種植100～500畝，每畝補貼60元；種植500畝以上，每畝補貼100元。

三、政策支持催生了企業(yè)領(lǐng)辦型、大戶領(lǐng)辦型合作社

（一）小農(nóng)自組織合作社達不到政府支持標準。依據(jù)集體行動理論和潛在收益理論，小農(nóng)合作存在困境，政府支持有可能增加小農(nóng)的外部利潤，但是政府設(shè)定的出資額、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)營收入等指標，小農(nóng)自組織的合作社很難達到，所以政府支持合作社的措施，很難惠及小規(guī)模合作社。

（二）領(lǐng)辦合作社成本低。企業(yè)或大戶根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，利用現(xiàn)有經(jīng)營基礎(chǔ)，創(chuàng)建合作社的成本很低，但能獲得中央、地方財政扶持資金，低成本、高收益促進了企業(yè)領(lǐng)辦型合作社的發(fā)展。舉例說明，黑龍江昆豐大豆合作社是慶豐集團克山昆豐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料有限公司領(lǐng)辦的合作社，現(xiàn)已吸納社員6.5萬戶，合作經(jīng)營種植面積達230萬畝，分別占全縣農(nóng)戶總數(shù)的67%和大豆播種面積的80%。覆蓋全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、122個村的666個自然屯。

（三）農(nóng)民為提高種植規(guī)模補貼而組建合作社。種植規(guī)模補貼分檔標準促進了合作社的發(fā)展，農(nóng)戶間并沒有真正的合作行為。

四、政策效果評估

（一）內(nèi)生性問題。政府補貼對象是成規(guī)模的、經(jīng)濟實力強的合作社，在評估政府支持是否提升了合作社的綜合實力時，會存在內(nèi)生性問題，因為這些合作社本身就是較強的企業(yè)領(lǐng)辦的，即使沒有政府補貼，經(jīng)營實力也比其他合作社要強。

（二）合作社、企業(yè)與農(nóng)戶的關(guān)系。在評估支持合作社發(fā)展政策的效果時，應(yīng)明確合作社、企業(yè)和農(nóng)戶三者的關(guān)系。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作社是企業(yè)與農(nóng)戶的聯(lián)合體，“企業(yè)領(lǐng)辦、農(nóng)戶參與”，企業(yè)負責經(jīng)營管理，享有剩余索取權(quán)，農(nóng)戶與合作社之間是交易關(guān)系，成員之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間不存在合作行為。有的合作社中，農(nóng)戶可憑成員資格賒購種子、化肥，獲得了比非成員優(yōu)惠的價格，規(guī)避了信息不對稱帶來的風險。

（三）農(nóng)戶是否受益。企業(yè)是政策支持的直接受益者，農(nóng)戶可能成為政策的間接受益者，也可能是非收益者。如果企業(yè)憑借政府勢力，形成壟斷，農(nóng)戶有可能成為利益受損者。

五、學者的理論期望

（一）合作社是弱者的聯(lián)合。農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)是很多學者提出農(nóng)民應(yīng)該合作的邏輯基礎(chǔ)。農(nóng)民家庭經(jīng)營存在規(guī)模小、力量單薄的局限，這就需要合作和聯(lián)合（王貴宸，2006），沒有農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營，就沒有農(nóng)業(yè)合作的必然性與普遍性，單個農(nóng)戶僅靠自身的力量從事市場交易，在談判中必然處在弱者的地位，通過農(nóng)民之間的合作，可以形成一種抗衡力量，以改變單個農(nóng)戶在市場談判中的弱勢地位（黃祖輝，2000）。農(nóng)民經(jīng)濟組織是處于市場競爭不利地位的弱小生產(chǎn)者按照平等原則在自愿互助的基礎(chǔ)上組織起來、通過共同經(jīng)營實現(xiàn)改善自身經(jīng)濟利益或經(jīng)濟地位的組織，是廣大分散的小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶進入市場、改善自身經(jīng)濟地位的有效選擇（苑鵬，2002）。

（二）小農(nóng)合作需要政府支持。小農(nóng)自組織合作的現(xiàn)象極其少見，企業(yè)和大戶領(lǐng)辦的合作社占較大比例。集體行動困境、潛在收益少是小農(nóng)自組織動力缺乏的主要原因。小農(nóng)合作需要政府支持，增強選擇性激勵，提高集體行動理性。

六、討論

（一）合作社發(fā)展是否會惠及農(nóng)戶取決于創(chuàng)建者。我國合作社的發(fā)展是由政府和創(chuàng)建者主導的，所以合作社的發(fā)展是否惠及農(nóng)戶，取決于創(chuàng)建者對農(nóng)戶的需要，而不是由農(nóng)戶的意愿決定的。所以，研究農(nóng)戶加入合作社的意愿偏離了現(xiàn)實。

（二）合作社發(fā)展是否會損害小農(nóng)戶的利益。合作社的發(fā)展可能是資本統(tǒng)治農(nóng)業(yè)的映射，可能會增強企業(yè)或大戶對產(chǎn)品的市場勢力，小農(nóng)戶自組織能力不足，對合作社的邊際貢獻小，所以既不能自組織，又不能被吸納，可能會成為合作社發(fā)展中的利益受損者。

（三）現(xiàn)實的發(fā)展遠超出學者的預期。我國合作社展現(xiàn)了“強者創(chuàng)辦，弱者參與”的格局，與“弱者聯(lián)合”的理論預期不符，合作社的合約安排更與“民有、民管、民受益”的理論不符。政府支持的是實力較強的合作社，而不是理論所期望的需要政府支持的、自組織能力不強的小農(nóng)合作社。

基金項目：本文為安徽省人文社會科學基地研究項目（項目編號：SK2013B003）；安徽財經(jīng)大學基地項目“供銷社發(fā)展中的國際化問題研究”