上海軌道交通新線運營接管檔案管理工作的探索與實踐

文/上海申通地鐵集團有限公司 朱英

上海軌道交通自1993年1號線南段（錦江樂園——徐家匯）通車試運行以來，已走過20年的發(fā)展歷程。而近十年是上海軌道交通的快速發(fā)展期，2004年僅有4條運營線路、總長92公里，到目前已形成14條運營線路、總長538公里的網絡，日均客流超過600萬人次，運營網絡與客流的規(guī)模位居世界地鐵城市前列。

在快速發(fā)展過程中，上海軌道交通建設項目檔案管理工作遇到了諸多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，尤其是近幾年新建項目多、投入運營線路集中，同時，運營由單線運營階段進入網絡化運營階段，運營管理的體制、機制發(fā)生調整等。如何適應網絡化發(fā)展要求，做好建設項目檔案從建設期的收集、整理，到運營接管階段的移交以及保管利用工作，充分發(fā)揮檔案在運營管理、維護維修中的作用，已成為新線運營接管檔案管理工作亟需研究的一個重點。上海軌道交通檔案管理部門從檔案管理工作的實際出發(fā)，轉變理念、拓寬思路，在隊伍管理、制度規(guī)范、管理模式、信息化建設等多個方面積極開展了探索和實踐，初步形成了一套適用于上海軌道交通新線運營接管檔案管理的模式，既提高了項目檔案的管理水平，又更好地發(fā)揮了項目檔案的利用價值。

一、項目檔案對于新線運營接管的重要性

新線運營接管是軌道交通由建設期轉向運營期的重要階段，對項目長期運營的質量和效率有著直接的影響。在此階段，運營接管單位要與項目公司完成設備驗收交接，以及管理權、實物資產、備品備件、合同、項目竣工資料等交接，其中項目竣工資料就是項目竣工檔案的重要構成。按照上海軌道交通建設項目檔案管理規(guī)定，每個建設項目通常編制3套竣工檔案，其中：項目公司（業(yè)主單位）保管1套，項目公司移交給上海市城建檔案館1套、新線運營接管單位1套（主要便于各運營接管公司及時在軌道交通線路運營管理和設施設備維護與保養(yǎng)中利用檔案，內容主要涉及施工文件、竣工圖等，我們通常稱之為運營接管檔案）。項目檔案形成于項目建設過程，是項目建設全過程的真實記錄，不僅服務于項目建設，為項目竣工決算、國家審計、項目驗收等提供依據(jù)，而且在項目投運后發(fā)揮著更為重要的作用，為運營管理、維護維修等提供信息支持和服務保障。

二、運營接管檔案管理面臨的問題

（一）運營管理體制調整帶來的新需求

二十年來，上海軌道交通管理體制歷經多次重大調整。從上世紀90年代的建設、運營和行業(yè)管理一體化運行模式，到2000年實行投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”；到2004年深化完善“四分開”，優(yōu)化投資與建設管理體制，2005年又深化完善運營體制改革，形成了“投建運一體”的綜合管理體制，上海申通地鐵集團有限公司（簡稱申通公司）成為上海軌道交通投資、建設和運營的責任主體，項目公司和運營公司隸屬申通公司。

隨著上海軌道交通由線成網，運營管理也從線路運營階段轉入網絡化運營階段，歷史沿襲形成的運營管理體制，在線網的統(tǒng)籌運行、資源的合理配置、競爭機制的建立和服務的專業(yè)化發(fā)展等方面，都與網絡化運營管理要求愈來愈不適應。為適應這一轉變，申通公司對既有運營管理體制進行了重大調整，撤銷原有兩家運營公司的建制，新組建上海軌道交通維護保障中心、運營管理中心和4家運營公司，其中，維護保障中心承擔運營線路的車輛、供電、通信信號、軌道、車站土建、停車場房建等設施設備的日常管理，每家運營公司分別承擔2~3條線路的運營、行車、客運服務管理及車站機電設備的日常維護等。體制調整后，運營單位更加細分，更為專業(yè)化和系統(tǒng)性，有利于提高網絡安全、高效運營和優(yōu)質服務。

體制的調整對運營接管檔案的管理提出了新要求。從數(shù)量而言，因接管單位的職能細分和數(shù)量增加，運營接管檔案從以前只需向一家運營公司移交，變成了如今分別向維護保障中心、相關運營公司交接，項目公司需根據(jù)實際情況在原有3套項目檔案基礎上增加套數(shù)。從內容看，運營公司和維護保障中心的管理范圍不同，運營公司側重于線路運行和車站設備的管理，維護保障中心則側重于各類專業(yè)設施設備的管理，兩者對運營檔案內容的需求存在差異，利用檔案的廣度和深度也不盡相同，項目公司在編制和移交運營接管檔案時需關注不同接管單位的實際需求。

（二）運營接管檔案管理存在的不足

1.檔案移交時間滯后。軌道交通項目是一個龐大的系統(tǒng)工程，建設周期長，從開工到運營一般需4~5年，客觀上增加了竣工資料的收集整理難度。雖然國家對項目竣工檔案的移交時間有規(guī)定，但實踐中，項目竣工檔案移交時間大多滯后，一般來說建設工程檔案竣工驗收2~3年后運營單位才接收到項目公司移交的檔案。比如，軌道交通8號線2007年通車試運營，項目竣工檔案直至2010年才移交完畢；軌道交通13號線世博段2010年通車，至2013年剛完成檔案移交。項目竣工檔案移交運營單位較晚，線路接管與相關檔案接管存在較長的真空期，導致運營接管階段缺少可以利用的檔案，給線路的運營管理、設備維護等工作造成了一定影響。

2.運營接管單位介入晚。由于軌道交通項目的建設和運營分工界面明確，運營單位通常直至運營接管階段才介入項目管理。項目檔案的編制均由項目公司負責，運營單位基本不參與，被動地等待項目公司移交已逐漸成為工作中的慣例。由于運營單位只是被動接收項目檔案，不參與檔案的過程監(jiān)控，無法在檔案形成過程中對檔案質量進行把控，檔案質量相對不高，一定程度上不能完全滿足運營管理的需求。

3.檔案資源管理缺乏統(tǒng)籌。一是檔案重復保管。由于運營管理體制多次調整，加上軌道交通專業(yè)構成復雜，運營單位的檔案管理部門不得不根據(jù)需要重復保管相關檔案，造成資源利用不合理。二是檔案庫房分布不盡合理，有的線路在規(guī)劃初期就考慮到庫房的配置，有的線路規(guī)劃時并未考慮庫房的設置。三是庫房使用“飽餓不均”，存在著一些專業(yè)檔案管理庫房容量飽和，有的新建線路檔案庫房卻空置的現(xiàn)象。

4.檔案管理缺乏統(tǒng)一規(guī)定。原有運營管理模式下，各運營單位對運營接管檔案管理的規(guī)定各不相同，造成各單位之間的檔案接管工作差距較大，標準和水平因人而異，檔案質量參差不齊，直接造成了新線運營檔案接收不及時、不完整等問題，降低了檔案利用效率。

5.檔案利用方式單一。項目檔案的利用全部采取實地庫房的紙質手工查詢方式，無法異地利用，且缺少檔案電子信息利用，速度慢且效率低；各單位檔案分散管理、相互孤立，無法資源共享，檔案的查詢利用不便。

三、探索創(chuàng)新新線運營接管檔案管理工作模式

（一）管理前移，運營提前介入建設

軌道交通項目建設的目的是為了運營，運營的目的是為了方便廣大乘客的交通出行，而能否做好運營服務工作又取決于項目建設是否以滿足運營需求為出發(fā)點來開展各項工作。同樣地，項目檔案重在利用，建設階段的檔案管理工作最終也應服務于項目運營。為此，近幾年，我們在運營接管檔案管理工作中探索以“建設為了運營，運營為了乘客”為工作理念，踐行“誰形成、誰收集、整理”、“誰主管、誰負責”和“誰利用、誰檢查”的工作原則，從源頭抓起，將管理前移，覆蓋全過程，并完善管理架構，進一步落實管理職責，積極建立運營提前介入工程建設的工作機制。

“誰形成、誰收集、整理”，即項目公司作為業(yè)主單位，負責做好新線全部檔案的收集、匯總整理、整體質量控制和組織驗收等工作，并與運營單位做好運營接管檔案的移交工作。項目公司從源頭上改變重建設輕利用，為了應付驗收而建立項目檔案的想法，將檔案管理與項目管理緊密結合，尤其對運營接管檔案資料的收集更注重以利用目的為歸檔范圍，著眼于今后新線運營、維修、維護的需要，體現(xiàn)“建設為運營服務”的理念。

“誰主管、誰負責”，即申通公司檔案管理部門作為集團檔案管理工作的主管部門，負責整個建設項目檔案管理工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調，做好檢查、指導、督促工作。

“誰利用、誰檢查”，即改變原來運營單位坐等項目檔案移交的狀況，新線接管運營單位作為最終的檔案利用方，在項目建設施工階段就參與項目檔案管理工作，負責參與對項目檔案編制的檢查和督促。運營單位由以往的“被動等”變?yōu)椤扒捌诮槿搿?，對項目檔案管理工作的參與節(jié)點大大提前，通過對文件材料的整理、組卷、竣工圖的編制等進行全面的檢查和打分，及時發(fā)現(xiàn)檔案編制中的問題，并由相關單位在最短時間內落實整改，這既利于提高運營接管檔案的質量，也使運營單位對接管檔案的質量做到心中有數(shù)。

（二）管理統(tǒng)一，夯實檔案管理基礎

1.統(tǒng)一制度，規(guī)范程序。鑒于新線運營接管檔案管理工作缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定，影響到檔案的質量和利用效率，申通公司檔案管理部門經過多年的工作實踐，依據(jù)國家和本地區(qū)有關建設項目檔案管理的要求，結合上海軌道交通管理的實際，制定了一系列運營接管檔案管理的操作性文件，包括《關于加強項目圖紙資料提交和管理工作的通知》、《“移交接管單位套”工程檔案須知》等，明確規(guī)定了新線運營接管檔案的歸檔范圍、歸檔要求和編制要求等，并具體規(guī)定了檔案交接的工作流程，明確了檔案移交的標準，包括移交的內容、方式、時間、表單格式和手續(xù)辦理要求等，使工作有章可循，走上規(guī)范化管理軌道，更好地適應運營管理的要求，形成了一套符合上海軌道交通特點的運營接管檔案管理的操作程序。

2.統(tǒng)一指導，加強保障。申通公司明確要求每家運營單位在接到新線接管任務的同時明確檔案工作的主管領導，并設一名專職新線接管檔案管理人員，負責項目接管檔案材料的接收和協(xié)調聯(lián)絡工作。鑒于運營接管單位的檔案人員初期業(yè)務生疏，申通公司檔案管理部門將其都納入到申通公司專（兼）職檔案管理人員隊伍，統(tǒng)一組織業(yè)務學習和培訓，提高其業(yè)務水平。自2009年始，檔案管理部門每年組織現(xiàn)場講解新線接管檔案業(yè)務管理流程、開展檔案業(yè)務知識培訓、操作實訓和內部業(yè)務交流，并收集了解各新線接管單位的工作需求，協(xié)助解答新線檔案管理服務工作中的常見問題，不僅增強了檔案人員的感性認識，而且大大提升了新線接管單位檔案管理人員業(yè)務水平，為接管工作順利開展提供了有力保障。

3.統(tǒng)一考評，強化監(jiān)管。為確保新線接管檔案工作有序進行、切實提高檔案管理質量，申通公司檔案管理部門強化過程監(jiān)管，將運營單位新線接管檔案工作納入每年的檔案工作考評范圍，監(jiān)督新線運營檔案管理要求落實到位。每年年初，檔案管理部門將當年度檔案工作的重點、節(jié)點、評分標準等下發(fā)至各新線接管單位；年中，根據(jù)各單位半年度提交的新線檔案工作自查報告，檔案管理部門組織人員到現(xiàn)場檢查考評，并采用“自評、互評、走訪抽查”相結合的辦法，按照統(tǒng)一評分標準對檢查內容逐項考核；年底，申通公司根據(jù)考評結果對成績突出的單位和個人統(tǒng)一表彰獎勵。通過檢查與考評，不斷推進運營單位夯實檔案管理基礎、強化對檔案質量的過程控制。

（三）管理創(chuàng)新，提高利用效率

1.同步移交，各取所需。原有運營管理體制下，在運營接管時，項目公司雖然只需與一家運營公司交接檔案，檔案按線路整套移交，但因檔案的收集、整理和編制通常在竣工階段集中進行，整套檔案的移交無法與項目試運營接管同步，造成了接管階段運營單位無檔可用。體制調整后，參與新線接管的有運營公司、維護保障中心及其所屬專業(yè)公司等多家運營單位，按線路整套移交檔案的方式已不能適應運營管理需求的變化，并且這一方式存在的時間滯后性弊端也日益凸顯。為此，申通公司檔案管理部門從管理源頭尋找突破，抓住收集、歸檔和移交中的關鍵點，改變既有的方式：在收集方面，要求新建項目采取隨形成、隨收集的方式，由竣工階段集中收集整理變?yōu)榘春贤こ掏ㄟ^竣工驗收后及時歸檔。在移交方面，要求新線每個單位工程檔案竣工驗收一個月后，由項目公司直接向相關運營接管單位移交，可以基本實現(xiàn)項目試運營接管和檔案移交接管同步進行，提高了檔案交接的時效性；移交內容上，要求項目公司在原有項目檔案數(shù)量基礎上增做一套竣工圖紙，待項目單體通過竣工驗收后將項目單體竣工圖同時移交，為開展維護保障工作創(chuàng)造有利條件；移交方式上，從按線路移交變?yōu)榘磳I(yè)移交，即在不需新增檔案套數(shù)基礎上，項目公司根據(jù)運營公司和維保單位各自需求，將原來一套運營接管檔案分拆開來分別向其移交，做到各取所需、物盡其用。從實踐看，“隨時歸檔、驗后及時移交、按需分別移交”，既大大縮短了接管單位等待移交、檔案空缺的真空期，從根本上解決了以往新線運營接管階段無檔可用的尷尬情況，又最大化地利用檔案資源，滿足了接管單位各自的專業(yè)需要，避免了不必要增加檔案數(shù)量而造成的浪費。

2.資源統(tǒng)籌，集中保管。針對檔案庫房配置和分布不合理、檔案保管重復等問題，申通公司檔案管理部門加強對現(xiàn)有庫房資源的統(tǒng)籌管理，通過合理規(guī)劃庫房布局、調整空間資源配置，為運營公司、維護保障單位提供了共計近700平方米的檔案庫房，基本滿足了各單位新線運營接管檔案就近保管對庫房的需求，一方面解決了部分運營公司缺少庫房的問題，另一方面為維護保障單位各專業(yè)所接管檔案集中保管創(chuàng)造了條件，進一步形成各專業(yè)單位按線路和專業(yè)細分、分類集中保管的布局。庫房資源的統(tǒng)籌使用既解決了有的線路沒有規(guī)劃庫房的問題，又提高了庫房資源的利用率，檔案集中保管也方便了同一線路不同專業(yè)間的資源共享、方便了使用，也減少了不同專業(yè)單位因專業(yè)不同重復保管同一線路檔案的現(xiàn)象。

3.利用創(chuàng)新，推進信息化建設。項目檔案接管后，如何便捷地提供利用是發(fā)揮其作用的關鍵所在，這對于新線運營接管單位來說也尤為重要。2009年，申通公司著力推進檔案信息化工作，實施了“上海軌道交通數(shù)字檔案信息系統(tǒng)”建設，該系統(tǒng)主要承擔對網絡核心檔案的集中管理和查詢閱覽兩大功能。同時，申通公司檔案管理部門將新線運營接管檔案與申通公司文書檔案等網絡的核心檔案納入一個全宗集中管理，明確由各接管單位檔案管理部門負責運營接管檔案的目錄和主要電子數(shù)據(jù)文件的上傳管理和遠程維護。檔案利用時，根據(jù)授權可在網絡車站、基地等專網任意終端登錄信息管理系統(tǒng)查詢，大大提高了工作效率；而且，系統(tǒng)在利用角度也進行了創(chuàng)新嘗試，特別是通過建立突發(fā)事件情況下檔案查詢的綠色審批通道，利用熱線服務功能（VIP權限）使地鐵專業(yè)技術人員（新線接管人員、搶修人員）在地鐵沿線方便、快速、及時地獲取所需檔案，大大提高了突發(fā)事件處理能力，取得了良好效果。