完善城市公共安全體系的對策建議

吳景泰++王帥

摘 要：通過分析國外公共安全問題和管理體制，研究我國公共安全管理的現(xiàn)狀和管理模式，剖析我國公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理面臨的主要問題，指出了目前沈陽市公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理模式中存在的問題。經(jīng)過全面分析后，提出了完善和改進(jìn)沈陽市公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理體系的可行性建議和對策，努力提高公共安全管理水平，為振興遼寧省老工業(yè)基地和構(gòu)建和諧社會奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共安全；管理體制；預(yù)警機(jī)制；應(yīng)急管理

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6835（2014）19-0123-03

2009-12-07，湖南省湘潭市發(fā)生校園踩踏事件，造成8人死亡26人受傷；2010-08-28T14：50，沈陽市鐵西區(qū)萬達(dá)商業(yè)廣場售樓處發(fā)生火災(zāi)，造成9人死亡9人受傷；2011-07-05T09：36，北京地鐵4號線動物園站A口扶梯發(fā)生溜梯故障，造成1名13歲男孩死亡3人重傷，另有27人輕傷；2012-11-23T19：52，山西省晉中市壽陽縣城喜羊羊火鍋店發(fā)生爆炸事故，造成14人死亡47人受傷；2013-02-01T08：52，連霍高速洛三段南半幅741+900M處義昌大橋發(fā)生垮塌事故，造成10人死亡11人受傷；2013-03，21歲的女大學(xué)生楊麗君不慎落入長沙市芙蓉中路涂家沖路段下水道內(nèi)，隨即被急流沖走，下落不明；2013-03-04，沈陽市和平區(qū)太原商業(yè)街附近由于煤氣泄漏發(fā)生爆炸……

頻繁發(fā)生的重大公共安全事件每年會給我國造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而由此引發(fā)的連鎖反應(yīng)也十分嚴(yán)重。依據(jù)2012-07全國應(yīng)急管理工作會議公布的數(shù)據(jù)，2011年，我國共發(fā)生突發(fā)性公共事件630萬起，約27萬人死亡，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約4 523億元。其中，重、特大公共安全事件的發(fā)生頻率明顯上升。為了最大程度地預(yù)防和減少公共安全事件的發(fā)生，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，政府正積極開展關(guān)于重大公共安全事件應(yīng)急體系的建設(shè)工作。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案，共計106項國家應(yīng)急預(yù)案框架體系，各項預(yù)警和應(yīng)急管理工作也逐步開展。各級政府應(yīng)提高處理重大公共安全事件的能力，全面構(gòu)建“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急體制、機(jī)制和法制）應(yīng)對體系的工作任重道遠(yuǎn)。在重大公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案編制、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、資源儲備與布局、應(yīng)急決策與救援聯(lián)動等應(yīng)急管理實踐方面，仍然存在許多必須重視并亟待解決的問題。

1 研究目的和意義

社會的存在和發(fā)展需要以公共安全為基礎(chǔ)，而公共安全問題是社會發(fā)展進(jìn)程中面臨的難題之一。經(jīng)驗表明，當(dāng)人均GDP在1 000～3 000美元之間時，是社會安全突發(fā)事件的易發(fā)、頻發(fā)期。當(dāng)前，我國正處于這樣一個階段，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的安全因素對國家安全和社會穩(wěn)定發(fā)展的影響日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：①頻繁發(fā)生重特大安全事故，包括交通、消防、安全生產(chǎn)事故，食品、藥品安全等事件；②人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，影響社會穩(wěn)定的重特大案件，由于境內(nèi)外敵對勢力的滲透、破壞和暴力恐怖活動造成的國家安全威脅；③地震、旱澇、冰雪等重大自然災(zāi)害給國家、集體和人民群眾造成的損失。從南方雨雪冰凍災(zāi)害到“5·12”汶川大地震，從拉薩“3·14”暴力事件到接連發(fā)生的貴州甕安和甘肅隴南群體性事件，一起起突如其來的自然災(zāi)害和人為災(zāi)難讓人們在疲于應(yīng)對的同時深切地認(rèn)識到，建立一套科學(xué)、合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、切合實際的城市公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制，可以有效預(yù)防和減少公共安全突發(fā)事件給國家、集體和人民群眾帶來的損失和造成的傷害，這已經(jīng)成為了一項急需解決的重要任務(wù)。

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局黨組書記、局長楊棟梁在國際安全生產(chǎn)論壇暨展覽會開幕式上強(qiáng)調(diào)，要切實加強(qiáng)公共安全體系和企業(yè)安全基礎(chǔ)建設(shè)。沈陽市是中國東北的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心，是一座以裝備制造業(yè)為主的全國重工業(yè)城市，這就意味著沈陽擁有許多大型公共設(shè)施和公共場所，同時，也存在大量的工業(yè)危險源，必然存在很多安全隱患。因此，完善沈陽的公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制是勢在必行的。

2 外國公共安全預(yù)警及應(yīng)急管理體系

2.1 美國

美國是一個風(fēng)險意識和危機(jī)感比較強(qiáng)的國家，在積極采取措施降低危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險和通過有效的應(yīng)急機(jī)制盡可能減少危機(jī)造成的損失方面，目前處于世界領(lǐng)先水平。美國已經(jīng)建立起了一套比較成熟的危機(jī)管理機(jī)制，其特色主要體現(xiàn)在操作制度化和規(guī)范化、組織結(jié)構(gòu)靈活和應(yīng)急配套措施齊全等方面。

美國應(yīng)對公共安全危機(jī)的管理模式是以法律為先，總統(tǒng)掛帥，以國家安全委員會為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報局等跨部委獨立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。從整體上看，美國應(yīng)急系統(tǒng)的具體運(yùn)作模式是五方之間的相互配合——以政府為主導(dǎo)、軍事力量參與、民間機(jī)構(gòu)跟進(jìn)、商業(yè)機(jī)構(gòu)配合和國外援助，共同應(yīng)對公共安全危機(jī)，力圖將公共安全災(zāi)害事件造成的人員和財產(chǎn)損失降到最低。

2.2 日本

日本是一個充滿風(fēng)險意識且非常注重危機(jī)管理的國家，也是世界上構(gòu)建全程公共安全管理體制最成功的國家之一。日本政府綜合了國家公共安全各方面的因素，建立了以內(nèi)閣首相為危機(jī)管理最高指揮官的危機(jī)管理體系，負(fù)責(zé)全國的危機(jī)管理。日本的危機(jī)管理體制通過安全保障會議、內(nèi)閣會議、中央防災(zāi)會議制訂決策，日本防衛(wèi)廳、警察廳、海上保安廳、消防廳等省廳全力配合。日本政府還在首相官邸的地下一層建立了全國危機(jī)管理中心，以應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的多災(zāi)種、全風(fēng)險的管理體制，在其他有關(guān)政府部門則設(shè)有負(fù)責(zé)危機(jī)管理的處、室，一旦發(fā)生突發(fā)事件，一般內(nèi)閣會議決議成立對策本部，如果是比較重大的問題或事件，首相親任本部長，擔(dān)任總指揮。另外，日本還建立了一些專門從事風(fēng)險事業(yè)的機(jī)構(gòu)，比如“日本危機(jī)管理中心”“日本危機(jī)管理協(xié)會”“日本危機(jī)管理咨詢公司”等。

2.3 德國

聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭狀態(tài)下的民事保護(hù)，而在和平時期，各種災(zāi)難救助都屬于州政府的職責(zé)。各州都有完備的關(guān)于民事保護(hù)和災(zāi)難救援的法律法規(guī)。聯(lián)邦政府內(nèi)政部設(shè)立了聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救援署，還設(shè)有聯(lián)邦技術(shù)救援署。參與危機(jī)救援的組織機(jī)構(gòu)還包括聯(lián)邦軍隊、聯(lián)邦政府、警察局、刑偵局和消防隊、其他各個部委等，消防隊是德國專業(yè)化應(yīng)急隊救援隊伍的主要組成部分。在危機(jī)發(fā)生后，以聯(lián)邦和州的最高行政長官或內(nèi)政部長為核心的應(yīng)急指揮小組緊急啟動，有關(guān)部門和相關(guān)專家參與決策指揮，統(tǒng)一調(diào)動政府和全社會的力量。德國特別重視應(yīng)急管理工作的社會化，社會力量極大地彌補(bǔ)了政府應(yīng)急能力的不足，有很多與應(yīng)急救援相關(guān)的志愿者組織、志愿者已經(jīng)成為了應(yīng)急救援體系中的主力軍。

不難發(fā)現(xiàn)，以上三個發(fā)達(dá)國家的公共安全危機(jī)和應(yīng)急管理體系有共同的特點：①有健全的法律制度為支撐，國家的一切事物都要有相應(yīng)的法律制度作為依據(jù)。有了應(yīng)對公共危機(jī)的法律基礎(chǔ)，應(yīng)急救援體制才得以建立，工作才能順利開展。②各國都是以總統(tǒng)為首，由安全機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，需要各領(lǐng)域和各黨派人士共同召開多次會議，慎之又慎，最后由中央政府確定各機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)參與的全國性公共危機(jī)應(yīng)急管理體系。各執(zhí)行層面聯(lián)系緊密，全面覆蓋沒有死角，在國家公共安全方面發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。③地方政府的管制能力較好，能夠在中央政府和上級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，獨立承擔(dān)起公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理的職責(zé)。該體系有合理的功能機(jī)構(gòu)，有完備的應(yīng)急管理體系和高質(zhì)量的執(zhí)行力。地方組成了既相互聯(lián)系又相對獨立的子系統(tǒng)，多個子系統(tǒng)組成一個國家層面的大系統(tǒng)，各系統(tǒng)緊密排列，無漏洞、不重復(fù)覆蓋，實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)與功能的最優(yōu)組合。④注重事前預(yù)防。國外一些發(fā)達(dá)國家非常重視公共安全的理論與實踐研究，強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防為主。運(yùn)用各種先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段識別和分析風(fēng)險，采取多種可行的手段進(jìn)行風(fēng)險控制。發(fā)達(dá)國家擁有先天的優(yōu)勢，可以運(yùn)用各種成熟的技術(shù)手段應(yīng)對公共安全預(yù)警，例如體制制度、金融、證券和保險等。保險業(yè)在發(fā)達(dá)國家的公共安全預(yù)警機(jī)制中起到了舉足輕重的作用，事故賠付率達(dá)到了30%，甚至更多，而在中國汶川地震中，保險賠付率僅為0.3%，與發(fā)達(dá)國家相比相差甚遠(yuǎn)。同時，國外善于在事故后進(jìn)行分析、總結(jié)，找出引發(fā)危機(jī)的原因，杜絕類似事件再次發(fā)生。在國外的安全事件中，很少有因為管理上的疏忽而引發(fā)的危機(jī)。

3 我國公共安全管理的現(xiàn)狀和管理模式

現(xiàn)階段，我國處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，許多新成果背后都隱藏著多種不確定因素。在新形勢下，我國公共安全管理的形勢仍然十分嚴(yán)峻——公共安全基礎(chǔ)薄弱，重、特大事故不斷發(fā)生，每年因公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)高達(dá)20萬人。我國沒有形成統(tǒng)一的專業(yè)化公共安全應(yīng)急管理體系，而是將相應(yīng)的公共安全事件交由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)、解決。一些具有特色的公共安全管理體系也是地區(qū)性的，或是有些事件構(gòu)成了成熟的應(yīng)急管理體系，從大層面上來說，我國并沒有形成全國性的應(yīng)急管理體系應(yīng)對公共安全事件的發(fā)生。

我國公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理面臨的主要問題有：①沒有健全的法律制度。中國沒有在公共安全預(yù)警和應(yīng)急救援方面建立相應(yīng)的法律制度，僅有的一些也只是意見或決定等。沒有法律指引，就沒有基礎(chǔ)；沒有行使的依據(jù)，一切就無從談起，而新頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也只屬于行政法規(guī)。因此，制訂具有法律效力的法律條款是十分必要的。②中央沒有建立全國性的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的應(yīng)急機(jī)構(gòu)只是地方性的，沒有形成以中央政府為中心的全國范圍內(nèi)的公共安全預(yù)警和應(yīng)急救援體系。這樣的應(yīng)急模式在發(fā)生事故后，會影響處理的時效性和處理結(jié)果。③政府職能部門之間缺乏良好的溝通和協(xié)調(diào)。職能部門沒有積極響應(yīng)上級領(lǐng)導(dǎo)的指示，分工不明確，遇事互相推諉，互相踢皮球，不配合，大大降低了政府的公信力和辦事效率。④受國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，國家應(yīng)對公共安全事件的科技水平不及發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急救援水平有限。我國的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，多年來，國家在安全科學(xué)方面的研究成果有限，對事故發(fā)生的機(jī)理，公共事件的風(fēng)險識別、分析和評價水平有限，在應(yīng)急救援設(shè)備的研發(fā)、預(yù)警平臺的建立等方面都缺乏系統(tǒng)性的研究，不能有效的識別、評價存在的風(fēng)險。因此，無法從根本上杜絕或減少公共安全事件的發(fā)生，無法將事件造成的損失降到最低。⑤公眾的公共危機(jī)意識淡薄。人們普遍缺乏公共安全意識，不了解公共危機(jī)，缺乏事前預(yù)防意識，缺乏遇到緊急事故的應(yīng)急救援能力，專業(yè)人員在關(guān)鍵時刻無法起到其應(yīng)有的作用。

沈陽市公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理的現(xiàn)狀和模式與國家的基本一致，并沒有特別出色的地方，所以，上述問題同樣存在于沈陽市的公共安全應(yīng)急管理體系中。然而沈陽是中央救災(zāi)物資的儲備庫，擁有輻射多災(zāi)和容易發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò)。作為遼寧老工業(yè)基地和東北的中心城市，建立更加完善的公共安全預(yù)警和應(yīng)急救援體系對沈陽來說是十分必要的。

4 完善公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理體系的對策

預(yù)警管理和應(yīng)急管理主要的具體內(nèi)容如表1所示。

遼寧省作為老工業(yè)基地的中心地帶，沈陽市作為東北地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，它的公共安全管理體系與其他地區(qū)既存在相同之處又有些許差異。有針對性地構(gòu)建沈陽市公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制是重點，在進(jìn)行了大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗和理論，構(gòu)建針對沈陽市的公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制。

4.1 建立健全的法制制度

中國出臺了許多相關(guān)的單項法規(guī)，但是，當(dāng)發(fā)生重大事故時，國家仍然沒有一套完整的法律體系應(yīng)對災(zāi)難。沒有完善的法律體系作為依托，相關(guān)職能部門就無法有效行使其權(quán)力，致使職責(zé)分工不明確，應(yīng)對事故的過程存在缺口。所以，相關(guān)部門要制訂科學(xué)、合理的法律法規(guī)，各部門之間形成良好的合作態(tài)勢，有效解決一些事中和事后存在的問題。

4.2 建立國家性的應(yīng)急救援系統(tǒng)

依據(jù)相關(guān)法律，中央應(yīng)建立全國性的應(yīng)急救援系統(tǒng)。各職能部門分工明確，既相互獨立又緊密聯(lián)系，既無漏洞又沒有重復(fù)交叉，實現(xiàn)應(yīng)急管理的最優(yōu)覆蓋，形成以眾多子系統(tǒng)組成的大系統(tǒng)。同時，地方要建立有效的組織模式，加強(qiáng)地方公共危機(jī)應(yīng)急處理能力，提高事故處理的時效性。另外，各部門——城市規(guī)劃部門、消防部門、應(yīng)急管理部門等要協(xié)同合作。

4.3 加強(qiáng)科技建設(shè)

加大對沈陽市公共安全設(shè)施的投入力度，提高安全學(xué)科的科研能力，加強(qiáng)對有關(guān)公共安全的發(fā)生機(jī)理、規(guī)律，風(fēng)險評估手段，風(fēng)險控制措施的研究。相關(guān)部門要努力完善事故監(jiān)測技術(shù)和應(yīng)急救援設(shè)備，建立合理的應(yīng)急救援體系，提高應(yīng)急救援能力，結(jié)合管理學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、自然科學(xué)等相關(guān)科學(xué)理論知識研究公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理中存在的問題，為監(jiān)測公共安全事故的全過程提供強(qiáng)有力的保障。

4.4 加強(qiáng)宣傳教育

通過科學(xué)的宣傳教育，提高公眾的公共危機(jī)意識；通過組織相關(guān)的培訓(xùn)活動，提高專業(yè)的安全管理和應(yīng)急救援的人員專業(yè)知識的水平。公共安全事件是全國范圍內(nèi)的大事，它關(guān)乎每個人的生命財產(chǎn)安全，因此，每個人都必須有強(qiáng)烈的公共危機(jī)意識，而相關(guān)的專業(yè)人員更應(yīng)該提高自身的專業(yè)素質(zhì)，在關(guān)鍵時刻發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相關(guān)部門應(yīng)定期組織系統(tǒng)的訓(xùn)練，加強(qiáng)專業(yè)人員的理論和技能。同時，要加強(qiáng)對公眾的宣傳教育力度，提高人們的公共危機(jī)意識，讓他們掌握必備的應(yīng)急逃生和救援技能。另外，還可以借助媒體、廣播等媒介宣傳公共危機(jī)的相關(guān)內(nèi)容，也可通過現(xiàn)場講授等方式讓人們清楚公共安全問題是不容忽視的。

4.5 注重事前工作

在事故發(fā)生前，要做好預(yù)警工作，能夠有效識別風(fēng)險，并進(jìn)行分析與評價，判斷出風(fēng)險的種類和等級。根據(jù)風(fēng)險的特性，采用科學(xué)的方法合理控制風(fēng)險，包括自留風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、回避風(fēng)險和控制風(fēng)險。要想從設(shè)計上消除或降低風(fēng)險，可以改變結(jié)構(gòu)與體制的設(shè)計，從本質(zhì)上提高公共安全性。目前，單純從設(shè)計上提高公共安全性已經(jīng)不能滿足有效預(yù)防風(fēng)險發(fā)展的需求，要增加必要的防護(hù)裝置或輔助裝置，減少事故發(fā)生的可能性。如果采取這些方法無法有效控制風(fēng)險，可以增加必要的報警裝置，搭建預(yù)警平臺，提醒人們風(fēng)險的存在，并做好事前預(yù)防工作。上述工作全部完成后，要加強(qiáng)安全培訓(xùn)和應(yīng)急演練，制訂合理的應(yīng)急預(yù)案并實地演練，要加強(qiáng)公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理的宣傳教育等活動。在預(yù)防風(fēng)險的過程中，要注重對風(fēng)險全過程的分析、評價，并對風(fēng)險實行動態(tài)跟蹤，包括事前、事中和事后跟蹤三部分。事中對風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)評價，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施將損失降到最低或控制在人們可以接受的范圍內(nèi)；事后應(yīng)進(jìn)行有效的善后處理工作，要善于總結(jié)，及時找出問題發(fā)生的原因和發(fā)展規(guī)律，做好防范工作，加強(qiáng)相關(guān)預(yù)警和管理，避免類似的事情再次發(fā)生。同時，可以借助其他領(lǐng)域的成果，例如金融領(lǐng)域，發(fā)揮保險公司和證券公司的作用，調(diào)動他們參與應(yīng)急工作的積極性，為事故的解決提供強(qiáng)有力的保障。

中央政府可以先將事故分類，例如恐怖事件、自然災(zāi)害等，然后針對每類事件建立相應(yīng)的預(yù)警和應(yīng)急救援系統(tǒng)，這樣，每類事件都有相應(yīng)的處理方案和清晰的職能部門，工作會更加方便。每類事件組成獨立、完整的子系統(tǒng)，每個子系統(tǒng)再組成公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理體制的大系統(tǒng)，各系統(tǒng)既相互獨立，又緊密聯(lián)系，通過各方面的共同努力，實現(xiàn)系統(tǒng)的最優(yōu)覆蓋。

5 結(jié)束語

在國家發(fā)展的關(guān)鍵時期，會面臨許多不可預(yù)知的風(fēng)險，而公共安全問題將面臨新的挑戰(zhàn)，可能會更加棘手，因此，必須要高度重視公共安全問題，運(yùn)用系統(tǒng)安全的優(yōu)先次序和美國軍用標(biāo)準(zhǔn)882E中對風(fēng)險的管理思想來解決公共安全問題。沈陽市公共安全管理是一個完整的系統(tǒng)，其各個突發(fā)事件的處理模式是子系統(tǒng)，我們將其視為同性的單一元素。

本文運(yùn)用系統(tǒng)安全的理念實現(xiàn)系統(tǒng)全壽命周期的風(fēng)險識別、分析、評價和控制，以期使公共安全預(yù)警和應(yīng)急管理系統(tǒng)達(dá)到最優(yōu)。希望可以為完善沈陽市公共安全體系提供一些參考，希望沈陽市公共安全體系可以越建越好，沈陽市民的生活更加安全、和諧。

參考文獻(xiàn)

[1]吳穹，許開立.安全學(xué)原理 [M].北京：煤炭工業(yè)出版社，2002.

〔編輯：白潔〕