關(guān)于建立與地方稅體系配套的省級(jí)政府相應(yīng)稅收管理權(quán)限的探討

蔡凌寒

摘 要：近年來(lái)，稅收管理權(quán)限幾經(jīng)變更，但終未形成一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的管理體制。特別是省級(jí)政府與地方稅收管理權(quán)限，沒(méi)有一個(gè)完善的制度。合理劃分省級(jí)政府相應(yīng)的稅收管理權(quán)限，是建立具有中國(guó)特色、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收管理體制的關(guān)鍵，也是完善分稅財(cái)政管理體制的一個(gè)重要內(nèi)容。在建立與地方稅體系相配套的稅收管理的過(guò)程中，只有處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，才能尋求到省級(jí)政府和地方劃分稅權(quán)的最佳結(jié)合點(diǎn)，使集權(quán)不獨(dú)攬，分權(quán)不分散，充分調(diào)動(dòng)省級(jí)政府和地方的積極性。

關(guān)鍵詞：稅收；管理權(quán)限；地方稅體系

一、建立與地方稅體系配套的省級(jí)政府相應(yīng)稅收管理權(quán)限的意義

（一）省級(jí)政府與地方財(cái)政關(guān)系的重要性。目前地方事權(quán)

多、財(cái)權(quán)少，在一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，地方又沒(méi)有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，地方不得不采取各種變通做法以滿足本地財(cái)政支出的實(shí)際需要。因此，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，理順省級(jí)政府與地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一就是下放地方稅權(quán)，使地方在組織稅收收入中擁有一定的自主權(quán)。這不僅可以恢復(fù)和鞏固地方稅在地方財(cái)政收入中的主體地位，而且可以有效地遏制預(yù)算外資金的膨脹和亂收費(fèi)現(xiàn)象的蔓延，為地方著手進(jìn)行費(fèi)稅改革創(chuàng)造條件，從而把地方組織收入的行為納人法制軌道。

（二）集權(quán)為主，適度下放地方稅權(quán)是是實(shí)施分稅制財(cái)政體制的必然要求。我國(guó)分稅制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，將政府收入劃分為中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分別實(shí)施管理。按照分稅制最基本的要求，中央收入和地方收入都應(yīng)當(dāng)有自己固定的稅收。由于我省地域廣闊、人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，省級(jí)財(cái)政很難對(duì)全省各地千差萬(wàn)別的具體情況作出統(tǒng)一的稅收規(guī)定。因此，只有下放地方稅權(quán)，賦予地方適度的地方稅收立法權(quán)，才能保證分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）省級(jí)政府稅收管理與地方稅體系配套是提高資源配

置效率的有效途徑。讓地方擁有一定的稅收立法權(quán)限，意味著地方可以通過(guò)確定稅收規(guī)模、選擇稅制結(jié)構(gòu)、設(shè)置稅制要素等來(lái)貫徹宏觀政策意圖，配置和調(diào)度經(jīng)濟(jì)資源。由于各地經(jīng)濟(jì)資源各具特色，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別，同省級(jí)政府相比，地方政府更貼近居民和社區(qū)，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)信息收集和掌握中占有優(yōu)勢(shì)，能更好地留意社會(huì)和個(gè)人的需求，并迅速準(zhǔn)確地作出差別反映。因此，根據(jù)資源配置效率的原則，地方政府理應(yīng)在地方資源配置中占據(jù)一定位置，這就必須要求地方對(duì)配置地方資源的重要經(jīng)濟(jì)杠桿—地方稅擁有一定的稅收立法權(quán)限，使地方可以自主地根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源發(fā)展和地方公共產(chǎn)品的供求情況，通過(guò)地方稅收立法優(yōu)化區(qū)域資源配置盡量減少由于省級(jí)政府在信息不完全的情況下制定地方稅法帶來(lái)的損失。

二、關(guān)于我省地方稅收管理的主要問(wèn)題

（一）地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府濫用收費(fèi)權(quán)，地方領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象廣為存在。受稅收立法權(quán)過(guò)于集中以及地方利益的驅(qū)動(dòng)，不少地方的領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)待稅收問(wèn)題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通國(guó)家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩稅。從而造成較嚴(yán)重的政府部門(mén)非法使用或?yàn)E用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)脫節(jié)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，既是我國(guó)劃分稅收管理權(quán)限的共同原則之一，也必須是我省實(shí)行分稅制的指導(dǎo)思想和初衷。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，省級(jí)政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方則應(yīng)充分發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并有相應(yīng)手段對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。但是，在稅收管理權(quán)限方面，管理權(quán)等高度集中于省級(jí)政府，對(duì)“稅權(quán)”統(tǒng)得過(guò)死。省級(jí)政府稅收管理權(quán)限與地方政府事權(quán)、職責(zé)不掛鉤目前比較突出的問(wèn)題是在省級(jí)以下各級(jí)政府，采取分成、上劃、上交、體制外上解等各種合法或非法、合理或不合理的手段，集中本級(jí)政府的財(cái)力。目前地方政府主要的財(cái)政收入是稅收。但是在現(xiàn)行的地方稅收中，主體稅種卻未形成，支柱性稅種沒(méi)有。這樣，就形成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重脫節(jié)，地方政府的事權(quán)沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅權(quán)作保障，既不利于調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)聚財(cái)?shù)姆e極性，也不利于全省實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）省級(jí)稅收管理權(quán)限未能考慮地區(qū)間差異。從現(xiàn)階段情況來(lái)分析，各地區(qū)自然、社會(huì)、歷史等情況和條件千差萬(wàn)別，生產(chǎn)力基礎(chǔ)、發(fā)展水平和發(fā)展能力相差懸殊；從發(fā)展前景來(lái)分析，地區(qū)發(fā)展速度和發(fā)展?jié)摿ο嗖詈艽?。這一方面，需要承認(rèn)地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的差異，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，對(duì)地區(qū)間不平衡進(jìn)行綜合調(diào)控；另一方面，在稅收管理權(quán)限方面區(qū)別對(duì)待，考慮全國(guó)稅收政策統(tǒng)一的同時(shí)，下放部分稅收管理權(quán)限，使地方根據(jù)本地的自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有一定的稅種選擇權(quán)和稅收調(diào)整權(quán)。

三、確定省級(jí)政府建立與地方稅體系配套的稅收管理權(quán)限的依據(jù)

（一）地方政府的職責(zé)。地方政府的職責(zé)是確定省級(jí)政府稅收管理權(quán)限的前提。按照政府職責(zé)的劃分，為實(shí)現(xiàn)地方政府職責(zé)則需要相應(yīng)的財(cái)力作保障，政府職能是設(shè)置相應(yīng)的稅收的依據(jù)之一，并確定其管理權(quán)限和收入。

（二）地方政府的事權(quán)。根據(jù)財(cái)稅管理體制的規(guī)定，地方政府事權(quán)決定著地方政府所掌握的地方財(cái)力的權(quán)限。所以，地方事權(quán)的大小決定地方政府稅收的管理權(quán)限。省級(jí)政府和地方稅收的管理權(quán)限的劃分和設(shè)立，要以確定省級(jí)政府和地方政府事權(quán)為基礎(chǔ)。

（三）省級(jí)政府宏觀調(diào)控。確定省級(jí)以下地方稅收的管理權(quán)限，必須首先服從于國(guó)家的宏觀調(diào)控。在確定省級(jí)政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定和劃分省以下地方稅收管理的權(quán)限。

四、省級(jí)政府稅收管理權(quán)限改革的對(duì)策

（一）正式制定專門(mén)的關(guān)于劃分省級(jí)和地方稅收管理權(quán)限

的體制。明確各項(xiàng)稅收管理權(quán)限，合理科學(xué)的在稅收管理處理和協(xié)調(diào)集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，明晰省級(jí)以下地方稅收的管理權(quán)限，正確處理省級(jí)政府和地方的稅收分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)省級(jí)以下各級(jí)政府稅收管理的積極性。稅收管理權(quán)限確定，是一項(xiàng)法制性很強(qiáng)的工作。確立的省級(jí)政府稅收管理權(quán)限，應(yīng)通過(guò)法律形式公布和實(shí)施，即應(yīng)正式立法，使之具有較高的法律形式，否則難以真正實(shí)施，不能體現(xiàn)稅收法律的嚴(yán)肅性，不能維護(hù)稅收法律的統(tǒng)一性。省級(jí)政府稅收管理權(quán)限確立后，地方稅收管理權(quán)限和范圍如果有變動(dòng)，或其他原因需要進(jìn)行體制性的調(diào)整，也應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的法定程序，按權(quán)限進(jìn)行，不能因時(shí)間緊或者其他的原因，以行政性命令的方式來(lái)代替法律規(guī)定。

（二）建立對(duì)地方稅種開(kāi)征權(quán)的制約機(jī)制。地方開(kāi)征新稅種的范圍應(yīng)有一定的限制。并且地方政府應(yīng)嚴(yán)格使用減免稅權(quán)限，對(duì)濫用減免稅權(quán)或越權(quán)減免的，省級(jí)政府有權(quán)予以制止，上述制約措施應(yīng)在《稅收基本法》或其它有關(guān)法律中明確下來(lái)。

（三）地方稅政管理必須適應(yīng)分稅制財(cái)政體制的要求。立足于地方，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，地方稅政管理機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用現(xiàn)有的職能，加強(qiáng)稅政監(jiān)督和檢查，研究調(diào)查地方稅建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，建立第一手的信息、資料，為省、地方政府的科學(xué)決策提供有價(jià)值的參考資料。

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