構建我國勞動者公益告發(fā)制度探析

葉良芳+徐春曉

摘要：公司、企業(yè)等單位實施的不法行為難以為外界察覺，因而鼓勵勞動者進行公益告發(fā)就極有必要。我國勞動者公益告發(fā)制度的構建，應當注重社會公眾、用人單位和勞動者之間的利益平衡。在勞動者公益告發(fā)要件的設置上，應當明確公益告發(fā)的主體是用人單位的員工，告發(fā)者在主觀上須基于合理相信，告發(fā)的內容應當是用人單位的不法行為尤其是公害行為。在處理程序上，應當區(qū)分內部告發(fā)與外部告發(fā)，鼓勵勞動者首先選擇內部告發(fā)，同時防范用人單位可能對告發(fā)者實施不利待遇。應當建立保護和激勵勞動者進行公益告發(fā)的有效機制和采取必要措施。

關鍵詞：勞動者公益告發(fā)；內部告發(fā)；外部告發(fā)；激勵機制

中圖分類號：D922.5文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0059-04

近年來，我國食品安全事件時有發(fā)生。導致這類事件發(fā)生的主要原因是一些經營者利欲熏心，實施了粗制濫造、以假充好、以劣充優(yōu)等不法行為。然而，由于信息不對稱，對于這些不法行為，消費者和執(zhí)法部門都很難察覺，不法經營單位的員工雖然知曉相關信息，卻囿于懼怕被單位打擊報復或從狹隘的單位利益出發(fā)而鮮有向有關部門舉報的。因此，如何鼓勵和規(guī)范勞動者進行公益告發(fā)，是遏制不法經營行為、防范危害公共利益事件發(fā)生的重要課題。

一、勞動者公益告發(fā)的內涵及其立法必要性

所謂公益告發(fā)，是指組織成員對于組織及其控制下的違犯法律或者違反道德規(guī)范、不正當的行為，向有能力采取查處措施的人或組織予以揭露的行為。根據告發(fā)的對象，可以將公益告發(fā)分為針對政府等公共部門的公益告發(fā)和針對用人單位等私營部門的公益告發(fā)。勞動者公益告發(fā)屬于第二類。簡言之，勞動者公益告發(fā)，是指用人單位的員工將本單位已經發(fā)生或者可能發(fā)生的不法行為向有關部門或組織進行舉報的行為。一般而言，勞動者公益告發(fā)應當具備四個要件：（1）被告發(fā)的行為具有重大公害性如涉及食品安全或環(huán)境污染等。（2）告發(fā)的內容必須客觀真實，故意捏造事實者無異于誹謗。（3）告發(fā)的目的必須正當，不能純粹基于個人利益。較之用人單位的不法行為，員工因私而“背叛”單位會造成更加惡劣的社會效果。（4）告發(fā)必須慎重而為，原則上限于在用人單位內部解決問題的可能性很小或者公共利益面臨緊迫威脅的情況下適用。

公益告發(fā)在我國不少法律規(guī)范中（如《民事訴訟法》第55條、《消費者權益保護法》第6條、《食品安全法》第10條、《環(huán)境保護法》第57條等）有所體現，但在勞動法領域幾乎是空白。由于缺乏勞動者公益告發(fā)制度，我國勞動者告發(fā)用人單位不法行為的積極性極低，實際曝光的案件不僅數量有限，而且曝光具有偶然性。我國亟須在法律層面確立勞動者公益告發(fā)制度。該制度可以督促用人單位合法經營，減少或避免因用人單位違法經營而造成損失。更重要的是，該制度可以提升員工參與單位管理的積極性，有利于平衡用人單位、勞動者、投資者、消費者等不同主體的利益。近些年來，我國經濟發(fā)展迅

作者簡介：葉良芳，男，法學博士，浙江大學光華法學院教授（杭州310008）。

徐春曉，女，浙江大學光華法學院碩士生（杭州310008）。

速與行政監(jiān)管滯后之間的矛盾日益凸顯，建立勞動者公益告發(fā)制度是解決這一矛盾的有效措施。從世界范圍來看，建立公益告發(fā)制度已成為潮流，該制度在公法和私法領域都有廣泛的適用空間。

二、勞動者公益告發(fā)制度的域外考察

目前許多國家都建立了勞動者公益告發(fā)制度，有些發(fā)達國家的這一制度已比較完善。以下僅以美國、英國和日本的立法為例對勞動者公益告發(fā)制度進行評析。

1.美國的立法例

在美國法律體系中，無論是聯邦法還是州法中都有保護進行公益告發(fā)的勞動者不受雇主報復的規(guī)定。在聯邦法層面，關于勞動者公益告發(fā)有兩部重要法律——1989年《告發(fā)者保護法》和2002年《薩班斯法》，這兩部法律從四個方面明確規(guī)定了勞動者公益告發(fā)制度。（1）適用主體。公益告發(fā)的主體限于雇員，包括直接受雇于公司的員工以及公司的承包商、轉包商、代理商雇用的員工等。（2）告發(fā)事實。根據《告發(fā)者保護法》第1213條第1款的規(guī)定，告發(fā)事實包括雇主違犯法律、重大管理不當、重大浪費、濫用權利、對公眾健康和安全造成重大危害等事實，這些事實應處于被隱瞞或尚未被公開的狀態(tài)?！端_班斯法》第806條第1款則通過列舉的方式將告發(fā)事實分為三類：涉嫌郵件欺詐、電信欺詐、銀行欺詐、證券欺詐等不法行為；違反聯邦證券交易委員會制定的命令、規(guī)則或監(jiān)管的不法行為；違犯聯邦法律中任何與股東欺詐相關的條款的行為。（3）處理模式。雇員可以自由選擇向雇主或政府有關部門進行告發(fā)。社會組織如消費者團體、媒體等，不能成為受理告發(fā)的主體。（4）保護和激勵措施。告發(fā)者不受解雇、降職、停職等處分，其住所、身體、生命等不得被騷擾、歧視或威脅，如果受到不公正對待或打擊報復，其可以通過法律途徑申請必要的救濟，如要求恢復原職、發(fā)放被拖欠的工資、賠償損失等。

2.英國的立法例

英國1998年制定的《公益告發(fā)法》旨在為查處用人單位對進行公益告發(fā)的員工實施歧視或報復性行為提供法律支持。該法的主要內容包括：（1）適用主體。《公益告發(fā)法》的適用對象包括與雇主有雇用契約關系的員工、根據承攬合同獨立提供承攬服務的人員、非正式員工、勞務派遣員工等，但不包括自我雇用者。該法將公務員和警察納入了適用范圍，但將情報機構人員和軍事人員排除在外。（2）告發(fā)事實?！豆娓姘l(fā)法》以“適格的告發(fā)”來界定告發(fā)事實的范圍?！斑m格的告發(fā)”是指勞動者合理相信所告發(fā)的事實已經發(fā)生、正在發(fā)生或將要發(fā)生。這些事實包括：犯罪，違反法定義務，執(zhí)法不公，危及公共健康或安全，污染環(huán)境，蓄意隱瞞不法行為等事實。（3）處理模式?！豆娓姘l(fā)法》將告發(fā)分為內部告發(fā)、管制告發(fā)和外部告發(fā)三個層次。除特定情況外，勞動者必須由內向外告發(fā)才受該法保護。內部告發(fā)，是指向雇主、雇主以外應當為不法行為承擔責任的人員或雇主授權的人員告發(fā)。勞動者進行內部告發(fā)，應當基于“合理相信”和“善意”。管制告發(fā)，是指向特定業(yè)務領域的指定機構或人員告發(fā)。除符合內部告發(fā)的要求外，管制告發(fā)還要求所告發(fā)的基本事實客觀真實。外部告發(fā)，是指向警察、媒體、國會議員等非指定主體告發(fā)。除符合管制告發(fā)的標準外，外部告發(fā)還要求不得基于個人利益并符合下列條件之一：如果向內部或指定的管制人員告發(fā)，可能會遭受人身侵害；進行內部告發(fā)會導致不法證據被隱匿、銷毀，沒有指定的管制人員；已經實施了內部告發(fā)和管制告發(fā)，但沒有反應；問題異常嚴重。（4）保護和激勵措施?！豆娓姘l(fā)法》設有反報復制度，禁止雇主不正當解雇告發(fā)者。如果員工被解雇的原因或主要原因是其告發(fā)行為，這種解雇就應視為不正當解雇。被不正當解雇的告發(fā)者可以訴請救濟，如要求雇主提供補償、恢復雇用關系等。

3.日本的立法例

日本2004年制定的《公益告發(fā)者保護法》的主要內容包括：（1）適用主體。公益告發(fā)制度適用于企業(yè)直接雇用的正式員工、非正式員工或派遣員工以及中央或地方行政機關的普通公務員。（2）告發(fā)事實。告發(fā)可以針對兩類違法事實：一是違犯有關保護公民生命或身體、維護消費者利益、環(huán)境安全、公平競爭等法律規(guī)定的行為；二是違法處分行為。至于告發(fā)者的目的或動機，該法僅要求“非為取得不正當利益、損害他人或其他不正當目的”。（3）處理模式。該法第2條將告發(fā)分為三類并分別設定了告發(fā)要件。向雇主內部的告發(fā)，需要“認為告發(fā)事實已經發(fā)生或將要發(fā)生”。向行政機關的告發(fā)，需要“有相當理由足以表明告發(fā)事實已經發(fā)生或將要發(fā)生”。向行政機關以外的機構或個人告發(fā)，除了“有相當理由足以表明告發(fā)事實已經發(fā)生或將要發(fā)生”外，還應滿足下列條件之一：告發(fā)者有充分理由相信，若進行前兩種告發(fā)，將受到解雇或不利待遇；有充分理由相信，若進行內部告發(fā)，相關證據將被毀滅或偽造；以書面形式實施的內部告發(fā)已逾20天，用人單位仍未進行調查或未表示將要進行調查；告發(fā)者的生命或身體面臨遭受侵害之虞。（4）保護和激勵措施。企業(yè)直接雇用的勞動者因進行公益告發(fā)而受到的解雇無效，禁止對其進行降級、減薪或其他不利處理。企業(yè)間接雇用的派遣勞工因告發(fā)而被解雇的，解除勞動合同的行為無效，禁止對其進行其他不利處理或要求派遣單位予以解雇等。

從上述國家的立法規(guī)定來看，勞動者公益告發(fā)制度的設立，旨在揭露公司、企業(yè)實施的不法行為尤其是公害行為，通過提高此類行為的曝光率來增強威懾效應，預防、遏制、警示不法行為的發(fā)生。上述國家的勞動者公益告發(fā)制度有四個共同特點：（1）盡量擴大勞動者的范圍。勞動者不僅包括用人單位的正式員工，還包括與雇主存在雇用關系的雇工等。（2）明確告發(fā)的內容。勞動者公益告發(fā)的內容應屬于涉及公共利益的事項，通常已經發(fā)生，也有可能尚未發(fā)生、但極有可能發(fā)生。這樣的制度設計，既以儆效尤，又防患于未然。（3）設置多重告發(fā)渠道。為了平衡勞動者、用人單位和社會公眾的利益，防止濫用告發(fā)權，各國都設有內部告發(fā)、外部告發(fā)等不同的告發(fā)模式，既鼓勵優(yōu)先選擇適用內部告發(fā)程序，又不給外部告發(fā)程序的啟動設置過高的門檻。（4）注重激勵和保護措施。公益告發(fā)者極易受到用人單位的打擊報復，告發(fā)事項又不直接關涉其個人利益，因此，上述國家均有相關激勵措施來激發(fā)勞動者進行公益告發(fā)，同時又設置了有效的保護措施，防止勞動者權益被侵害。

三、我國勞動者公益告發(fā)制度的立法設計

勞動者公益告發(fā)制度設計是公共政策制定和立法實踐中相當復雜的一項任務。該制度既要鼓勵有正直之心的勞動者依法進行公益告發(fā)，又要防范個別公民挾公器以為私用而惡意告發(fā)。借鑒國外相關立法例，基于我國現實國情和現有法制，筆者對我國勞動者公益告發(fā)制度的構建提出以下設想。

1.告發(fā)的主體范圍

勞動者是公益告發(fā)的主體，法律上可表述為“用人單位的勞動者”，其范圍包括用人單位的正式員工，也包括用人單位的非全日制員工、臨時工、派遣員工以及在用人單位的實質控制下提供勞動的勞務派遣人員等。原則上，勞動者不包括公司董事，但不排除兼具勞動者與董事雙重身份的人。實踐中需要探討的一個問題是，匿名告發(fā)者應否受到法律保護？現實中實名告發(fā)確實存在風險，實名告發(fā)者經常遭受用人單位的事后報復如被降薪、降職、轉換崗位、給予不良考評甚至解雇等，有的甚至因此被起訴追究刑事責任。鑒于此，許多國家都對匿名告發(fā)者實施法律保護，如新西蘭對匿名告發(fā)者實施有條件的保護，澳大利亞的昆士蘭州和維多利亞州對匿名告發(fā)者實施完全保護。筆者認為，我國立法應當對匿名告發(fā)者實施與實名告發(fā)者同等的保護。一方面，這樣做有利于消除勞動者的顧慮，鼓勵其積極告發(fā)。另一方面，匿名告發(fā)只是降低而不是消除了告發(fā)者遭受用人單位報復的可能性，被告發(fā)的用人單位仍有可能獲知告發(fā)者的身份并予以報復，因而對匿名告發(fā)者仍有保護的必要。

2.告發(fā)的主觀要件

告發(fā)者的主觀方面直接影響其告發(fā)行為的正當性，故意提供不實信息或誤導信息的，甚至有可能涉及刑事責任。英國《公益告發(fā)法》以“善意”作為合法告發(fā)的主觀要件；美國《告發(fā)者保護法》規(guī)定認定告發(fā)行為是否應受保護時，不應考察告發(fā)者的個人動機，而應考察其是否基于“合理相信”；澳大利亞立法為了避免告發(fā)制度被濫用，規(guī)定告發(fā)者對其告發(fā)的不法行為必須具有合理的認定理由。筆者認為，為了擴大信息來源，對于告發(fā)的主觀要件宜采取彈性化的標準，即規(guī)定告發(fā)者無須對所告發(fā)事實的真實性具有十分正確的認知。只要告發(fā)者有合理理由認定用人單位存在不法行為，并且提供了初步的證據，其告發(fā)即具有正當性。

3.告發(fā)的事實范圍

英國《公益告發(fā)法》以“適格的告發(fā)”來界定告發(fā)事實的范圍，日本《公益告發(fā)者保護法》以“與公益有關”來界定告發(fā)事實的范圍，這些關于告發(fā)事實范圍的界定失之于寬泛。筆者認為，所告發(fā)的事實原則上應屬于違犯法律規(guī)定的行為，立法對具體行為方式無須逐一列舉，只需針對個別行業(yè)（如經常排放污染物的制造業(yè)）、特殊領域（如可能使用違法材料的食品加工與銷售領域）進行有針對性的強調。此外，用人單位制訂的道德行為準則、勞動章程等內部規(guī)范，其內容大多涉及職業(yè)倫理或經營理念，因而也可以納入告發(fā)事實的范圍。對于可能發(fā)生的不法行為，如果勞動者能預先告發(fā)，就可以預防事故的發(fā)生。因此，立法對于告發(fā)事實不應限于已經發(fā)生的事實，對于正在發(fā)生或將要發(fā)生的事實，也應納入可告發(fā)的事實范圍。

4.告發(fā)的模式選擇

設置內部告發(fā)的目的，在于強化用人單位的內部溝通，協調勞動者與用人單位的關系。因此，立法對于內部告發(fā)，應當允許勞動者因誤信而進行告發(fā)，告發(fā)事實僅須滿足“已經發(fā)生或將要發(fā)生”即可。外部告發(fā)將告發(fā)事實外部化，利用國家強制力迫使用人單位停止、矯正其不法行為。通常情況下，外部告發(fā)會使用人單位不但承擔法律責任，而且遭受聲譽下降等損害。因此，立法對于外部告發(fā)者對事實認知的要求應比較高。筆者認為，對于外部告發(fā)，告發(fā)者須“有充分理由認定告發(fā)事實已經發(fā)生或可能發(fā)生”。這里需要探討一個問題：除了向有關政府部門告發(fā)之外，是否可以向媒體、消費者團體、工會等組織進行告發(fā)？現實中向媒體爆料已經成為勞動者進行公益告發(fā)的常態(tài)，許多事件都是通過媒體爆料而得以查處的。筆者認為，向媒體告發(fā)有其合理性，應將其作為常規(guī)告發(fā)的補充。但是，媒體一旦出現誤報或過度報道等情況，將對當事人造成重大且難以恢復的損害，因而必須對向媒體告發(fā)有所限制。

5.告發(fā)的保護措施

勞動者之所以憚于告發(fā)，主要是擔心會遭到用人單位報復。鑒于此，英國《公益告發(fā)法》賦予員工不被不正當免職的權利，規(guī)定被免職的員工有權依《雇傭權利法》向就業(yè)法庭請求救濟。新西蘭立法規(guī)定依法定程序告發(fā)而受到雇主報復的員工，可以依《雇傭關系法》提請救濟。澳大利亞立法規(guī)定因告發(fā)而受害的員工可以向法院提起侵權訴訟，其也可以向法院申請禁止令，命令報復者矯正其行為。筆者認為，我國立法應賦予告發(fā)者向法院請求救濟的權利，法院可以判定任何形式的侵權賠償包括懲罰性賠償，以起到威嚇報復者的作用。

6.告發(fā)的激勵措施

較之單純的保護，立法更有必要從獎勵的角度來增強勞動者進行公益告發(fā)的勇氣。立法在設計獎勵制度時，應當注意防范告發(fā)者為了獲得更多獎金而拖延告發(fā)時間，致使用人單位的不法行為進一步發(fā)展，從而對公共利益造成更大損害的情況發(fā)生。對此，筆者認為可以采取兩方面措施：一方面，只獎勵最早進行公益告發(fā)的勞動者，以促使知情者盡快實施告發(fā)。另一方面，賦予告發(fā)受理主體一定的權利，如使其有權剝奪沒有在第一時間進行公益告發(fā)者的獎金或減少其獎金數額。

上述關于構建勞動者公益告發(fā)制度的設想，可以通過我國《勞動法》或者《勞動合同法》予以體現。具體而言，可在這兩部法律中增加以下條文或內容：（1）鼓勵勞動者進行公益告發(fā)。適格的公益告發(fā)者包括用人單位的正式員工、非全日制員工、臨時工、派遣員工、受用人單位實質控制而提供勞動的勞務派遣人員等。匿名告發(fā)者也受到本法保護。（2）勞動者提起公益告發(fā)，應當有合理的理由認定所告發(fā)的事實客觀真實。用人單位對該理由持有異議的，應在人民法院指定的期限內提供相應的證據，否則將承擔不利后果。（3）對于下列違法事實，勞動者可以進行公益告發(fā)：任何違犯有關公民身體或生命保護、消費者權益維護、環(huán)境保護等涉及公共利益的法律規(guī)定的行為；違反用人單位勞動規(guī)章制度的行為。（4）勞動者進行公益告發(fā)，原則上應先向用人單位提出。在用人單位以暴力、威脅、非法限制人身自由等手段強迫員工勞動，或者實施違章指揮、強令冒險作業(yè)等危及勞動者人身安全和健康的行為的情況下，或者勞動者有合理理由認為先向用人單位告發(fā)將危及其人身安全、健康的情況下，勞動者可以直接向用人單位以外的組織或個人進行告發(fā)。（5）禁止任意泄露告發(fā)者的個人信息，禁止用人單位因勞動者實施告發(fā)行為而對其采取降職、減薪、解雇等報復性措施。因告發(fā)而受到用人單位不利待遇的勞動者，可以依法提起訴訟。（6）對于勞動者的公益告發(fā)，縣級以上人民政府勞動行政部門應當及時核實、處理，并對合法、據實告發(fā)者給予獎勵。

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責任編輯：鄧林中州學刊2014年第10期論我國低碳法律制度體系的完善2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10