預算改革依舊任重道遠

吳木鑾

中國預算改革在地方的執(zhí)行極不理想。在新的預算法修訂中，這些問題幾乎沒有被觸及。許多宣稱是預算法修訂的突破之處實為新瓶裝舊酒，預算改革仍任重而道遠。

解析官方解讀

9月11日，新華社發(fā)布財政部部長樓繼偉詳解新預算法一文，認為預算法有六大亮點：

1.政府全部收支入預算接受人民監(jiān)督；2.避免“過頭稅”、預算審核重點轉向支出預算和政策；3.規(guī)范專項轉移支付減少“跑部錢進”；4.“預算公開”入法、從源頭防治腐敗；5.嚴格債務管理、防范債務風險；6.“勤儉節(jié)約”入法、違紀鐵腕追責。

第一大亮點涉及“全口徑預算”，接受人民代表大會及社會公眾的監(jiān)督。事實上，“全口徑預算”已經(jīng)存在若干年。2010年6月，財政部印發(fā)《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫。因此從理論上說，2011年后地方政府不再擁有“預算外”資金。

但事實上，許多新聞報道及研究人員的一線調研，基層特別是縣級財政部門仍然擁有“預算外”收入。而且基層政府的“小金庫”問題一直沒有解決。這些問題說明，“全口徑預算”需要更多的配套措施。至少，需要切實追究地方政府違反“全口徑預算”的行政責任。

亮點之二的內(nèi)容有一定的新意，政府的預算不能僅僅管一年，而應該管多年。中長期預算有利于發(fā)揮預算的宏觀調控功能。進一步，政府還可以靈活運用財政政策和貨幣政策來調節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟。不過，如果是做中長期預算和規(guī)劃，首先財政年度的設定可能需要調整?，F(xiàn)行的財政年度是1月1日至12月31日，而在一些發(fā)達經(jīng)濟體，財政年度的設定是跨年度。

一般來說，中長期規(guī)劃需要與國內(nèi)的經(jīng)濟規(guī)劃相銜接，而經(jīng)濟規(guī)劃常常是按照公歷年度進行的。而預算的審批通常需要一定時滯，因此財政年度滯后幾個月份開始是比較合適的。調整財政年度還有其他的好處。比如現(xiàn)在我國的財政運行有兩三個是無授權狀態(tài)。也就是在人大開會通過之前政府不應該進行相關的支出，而全國人大的會期是在每年的3月份。其次，中長期規(guī)劃還需要理順人大與財政部門的關系。之前人大對預算的審查只涉及一年的預算情況，而現(xiàn)在加入中長期規(guī)劃，相關的信息量成倍增長。因此，人大專門委員會及人大代表需要更長的時間審查相關的文件。

亮點之三涉及到規(guī)范專項轉移支付。“跑部進京”對中國的公共治理傷害之重是無法評估的。不過，筆者在基層調研時，發(fā)現(xiàn)許多地方長官公開提倡“跑部進京”。人們不僅要問，為何地方官要如此公然違反中央政策？

事實上，這是地方的無奈之舉。在1994年分稅制改革之后，一個持久的財政結構是中央強財政、地方弱財政。這個趨勢在近年有增無減。地方政府接受大量的中央轉移支付，中西部的省份尤其嚴重。如果沒有中央的轉移支付，大部分縣級政府都可能處于破產(chǎn)邊緣。而當前“規(guī)范轉移支付”的措施是建立定期評估和退出機制。財政部幾年前已經(jīng)研討、醞釀并部分推行此方案。實際執(zhí)行是不樂觀的。許多“戴帽”的轉移支付體現(xiàn)的是上級部門的精神，而要取消轉移支付是切斷上級主管部門與下級部門的經(jīng)濟聯(lián)系，這在中國的行政體系中是何等難的事。

亮點之四涉及到預算公開。預算公開的重要性不言而喻。預算公開與預算民主是緊密相關的。也就是民眾可以看到政府的活動，同時施加一定的影響。而修訂后的預算法已明確規(guī)定預算公開的程序和時間。不過，之前的預算案也是公開的。在中國政府實施信息公開條例之后，許多地方的民眾是可以在網(wǎng)絡上查詢政府預算的。但這些預算案都是相當粗糙。比如，預算案提到教育支出是5億元，比去年增加10%。這樣的數(shù)據(jù)意義不大。5億元花在什么地方？而增加10%是因為調整教師的工資導致的，還是當?shù)鼗烁噘Y金在建設校舍上，還是更多資金投入到學生的計算機課程上？任何一個答案對老百姓來說都是意義不同的?？上ьA算的精細度就到此為止。

而更為重要的，關于預算公開的條文中，還有“涉及國家秘密的除外”的條款。此條款是致命的。現(xiàn)實中，我國政府沒有一個明確的清單表明哪些事項是涉及國家秘密。根據(jù)筆者的研究，公務員工資是不公開的事項。而在發(fā)達國家的預算民主中，公務員工資的公開是極為重要的。不是說政府公開每名公務員的收入，而是公開公務員的收入水平。從國內(nèi)一些人士向財政部門申請公務員工資公開的情況來看，大多數(shù)地方政府是以工資事項不屬于政府公開范圍為由拒絕相關申請的。

亮點之五涉及到債務管理。從目前各方的反映來看，債務管理應該是預算法修訂中的重要部分。不過，實際的執(zhí)行仍然值得觀察。

而第六個亮點是價值判斷，納入預算法修訂的六大亮點實為令人不解。

公共預算的本意就是替百姓看管錢袋子，當然要履行“勤儉節(jié)約”的原則。比如，香港政府號稱是全世界最富有的地方政府之一，在全球金融危機的背景下每年都有數(shù)百億的財政盈余，最后不得不派現(xiàn)金給普通老百姓。而在香港的政府活動中，“勤儉節(jié)約”也是鐵律，違紀追究責任更是理所當然。在許多國家，預算一旦通過就是法律，因此違反預算執(zhí)行中的若干條款可能構成違法。而檢視我國地方的預算和決算數(shù)額，之間的差距可能是100%，但很少有官員因此被追究責任。

執(zhí)行中的扭曲

1999年開始，財政部在全國范圍內(nèi)推行預算改革。其中許多改革比如部門預算改革的主要精神等均已寫入修訂后預算法。部門預算要求財政資金由每個政府部門使用，這樣一旦發(fā)現(xiàn)問題，就可以直接追究部門的責任。

實地調研發(fā)現(xiàn)，許多地方政府仍然將資金統(tǒng)一在某個口之下。比如一些官員認為，農(nóng)業(yè)口的資金應該放在一起調配使用，這樣可以“集中財力辦大事”。在資金的實際使用方面，一些資深的中國問題觀察專家也發(fā)現(xiàn)，地方政府不是嚴格按照預算科目執(zhí)行，項目間的資金違規(guī)調劑是很普遍的。而一些地方官員在筆者的采訪中還提到地方預算中的一句潛規(guī)則：“申報資金上級做主，拿到資金自己做主”。這表明，預算執(zhí)行動態(tài)管理是不足的。endprint

財政部在地方推行的還有零基預算，政策推行目標是對預算項目進行實時評估，新一年的預算要根據(jù)當年的情況制定，與往年的基數(shù)無關。而零基預算在地方上就演化成多次申請撥款。比如一些部門在年初時上報數(shù)額較小的預算，之后數(shù)月再提出補充預算申請。

因此，一些部門不僅拿到比往年更多的撥款，而且通過資金多次申請，資金使用的“靈活性”還大大上升。

而在預算法的修訂過程中，人們關注人大的監(jiān)督功能是否增加了。在對地方政府預算編制和執(zhí)行的調研中，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府審批預算權力事實上集中于縣委書記和縣長手中，而不是人大代表。財政和預算涉及分配事項，也是地方權力行使的主要場域。縣委書記和縣長極為重視這場游戲，再加上地方人大常委會主任由縣委書記所兼，因此人大代表可以提出異議的空間相當之小。因此，即使在中央層面上人大的作用增強了，但在基層的政治生活中，人大預算的監(jiān)督功能還是偏弱。

改革路在何方

今年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織推出預算治理的若干原則（草案）。其中有數(shù)項內(nèi)容對中國政府的預算很有啟發(fā)。一是預算文件和數(shù)據(jù)應該是公開、透明和可獲取的。在香港，市民可以點擊鼠標，找到任何一個政府部門的預算。這其中，民眾可以找到該部門的工作目標和細化的項目，而在每個項目之下政府人員投入和資金（公務員的薪酬等）等數(shù)據(jù)都是可以獲得的。而購買一些設備的數(shù)據(jù)也是公開的。如果市民更有耐心，還可以直接向政府索取更為詳盡的數(shù)據(jù)。這樣的預算公開、透明就可以讓民眾實現(xiàn)其預算民主的權利。

二是預算應是包容的、參與度高和務實的。這一點在許多國家的預算編制過程中可以看到。在這些國家和地方中，政府預算是人人均可以參與的，民眾也可以將自己（群體）的需要寫入到預算的建議中。而立法機關可以在辯論中要求政府回應社會關心的熱點話題和進行財政投入。而從長遠來說，這種公開、務實的預算辯論是有利于社會凝聚共識的。更重要的是，預算編制和執(zhí)行中的官民互動可以培養(yǎng)公民的預算精神。

三是預算應該提供一個公共財政全面、真實和公平的圖景。這在預算民主中也是至關重要的。這至少表明預算應該是“全口徑”。政府不能將一些收入藏在自己的口袋中，更不可能放到官員的腰包里。同時，預算常常是各種民意的交匯點，因此，預算案應該是全方位和公平的，政府要照顧各類利益團體的需求。比如在中國政府的預算編制中，關于經(jīng)濟建設的預算投入就相當多。這一方面反映政府官員的GDP至上主義，另一方面也反映商界的利益。而預算應該體現(xiàn)多方的利益，包括最底層民眾的利益。

四是預算的評估和檢討應該是實時動態(tài)的，而物有所值是預算編制的重要原則。中國財政部已推行各種預算執(zhí)行的評估機制。不過，實際執(zhí)行中卻不理想。至少，政府各部門應該將每年進行的工作事項詳細羅列出來，每個事項所花去的人工成本和設備等投入都要用數(shù)字來表示。而“物有所值”更需要深入貫徹。就像一個勤儉持家的家庭主婦一樣，政府的支出需要確?！拔镉兴怠薄Ｒ虼?，政府要完善采購機制，也需要改善政府外包服務（更重要的是改善政府與民間組織的關系）。這樣，政府的每一分錢，哪怕不是政府自己親自花出去，也要讓老百姓感受到納稅人的錢是花得“物有所值”。

作者為香港教育學院亞洲及政策研究學系助理教授endprint