完善地方政府立法權(quán)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

張文芳

[摘 要]地方政府立法是地方政府行使行政權(quán)力的一種重要方式，加強(qiáng)對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有地方政府立法權(quán)監(jiān)督方式的分析，探討提出完善監(jiān)督地方政府立法權(quán)的建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府立法權(quán)；監(jiān)督；完善；建議

地方政府立法權(quán)是具有立法權(quán)的地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使立法的權(quán)力，包括有權(quán)的政府制定政府規(guī)章和縣級(jí)以上地方人民政府及其部門(mén)制定規(guī)范性文件的權(quán)力。孟德斯鳩告誡人們：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿嗣駥⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的執(zhí)行這些法律”[1]。為防止地方政府立法權(quán)力被濫用，確保地方政府依法合理地行使立法權(quán)力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良法，建立健全監(jiān)督和制約地方政府立法權(quán)的機(jī)制十分必要。

一、地方政府立法權(quán)的來(lái)源及表現(xiàn)形式

1.組織法上的依據(jù)?！兜胤礁骷?jí)人民政府代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條中規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。第60條中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

2.實(shí)體法上的授權(quán)?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，對(duì)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)、屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)制定規(guī)章。

3.程序法上的具體規(guī)定?！兑?guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》通過(guò)專(zhuān)門(mén)法的形式，對(duì)地方政府行使立法權(quán)的具體程序作出了明確規(guī)定。

從上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定看，狹義上的地方政府立法權(quán)是指地方政府制定政府規(guī)章的權(quán)力，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府、省會(huì)城市人民政府、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。但實(shí)踐中，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政管理中對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的文件，85%是各級(jí)政府的規(guī)范性文件，國(guó)家的管理、政府的運(yùn)作、百姓的生活都離不開(kāi)這些‘紅頭文件”[2]。可見(jiàn)，“紅頭”文件一旦出現(xiàn)不適當(dāng)甚至違法，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)地方政府制定規(guī)范性文件的權(quán)力監(jiān)督是必不可少的。筆者認(rèn)為，廣義上的地方政府立法權(quán)，除了制定政府規(guī)章的權(quán)力外，還應(yīng)當(dāng)包括在法定權(quán)限內(nèi)制定具體規(guī)范行政事務(wù)，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用，具有普遍約束力的“紅頭”規(guī)范性文件的權(quán)力。為全面監(jiān)督制約地方政府行使抽象行政行為的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)公民法、法人和其他組織合法權(quán)益的保障，本文所說(shuō)的地方政府立法權(quán)是廣義上的地方政府立法權(quán)。

二、地方政府立法權(quán)監(jiān)督的含義及必要性

地方政府立法監(jiān)督是指一切具有監(jiān)督權(quán)的主體對(duì)地方政府的立法活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)察和督促[3]。它既是對(duì)政府立法權(quán)限范圍、立法程序是否合法的監(jiān)督，更是對(duì)地方政府行使立法權(quán)的結(jié)果即所制定的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件是否合法、適當(dāng)進(jìn)行的監(jiān)督。

有權(quán)力就應(yīng)有監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督是維護(hù)法制統(tǒng)一、政令暢通的需要。首先，對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，首要任務(wù)是使地方政府立法在形式上達(dá)到內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照《立法法》等規(guī)定，地方政府立法主要分為兩部分，一部分為貫徹執(zhí)行上位法而開(kāi)展的執(zhí)行性立法，一部分為管理本行政區(qū)域具體行政事項(xiàng)而開(kāi)展的創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法只有與上位法立法原則和精神相一致，不與上位法法律規(guī)范相沖突，才能確保上位法在本行政區(qū)域得以順利貫徹實(shí)施。另外，由于地方政府立法主體多元，既有省、市、縣三級(jí)政府，又包括三級(jí)政府的組成部門(mén)，規(guī)范的主要內(nèi)容為本行政區(qū)域行政管理事項(xiàng)，立法往往出于本政府或本部門(mén)行政管理需要，多從維護(hù)本地或本部門(mén)利益的角度出發(fā)，將地方保護(hù)主義或者部門(mén)利益法定化，有時(shí)甚至出現(xiàn)是各自為戰(zhàn)的“諸侯割據(jù)”局面，導(dǎo)致同一位階的規(guī)范性文件之間不一致甚至沖突，無(wú)所適從。再者，加強(qiáng)對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督也是提高立法質(zhì)量，推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”[4]由此可見(jiàn)，提高立法質(zhì)量對(duì)于建設(shè)法治政府的重要性。地方政府制定的規(guī)范性文件是各級(jí)政府行使權(quán)力，作出具體行政行為的重要依據(jù)，如果立法先天不足，存在質(zhì)量問(wèn)題，執(zhí)法、守法就不可避免地會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，甚至引起不良后果。加強(qiáng)對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，可以預(yù)防不合法、不合理的地方政府立法結(jié)果的產(chǎn)生，促使地方政府為開(kāi)展行政事務(wù)管理提供良法，進(jìn)而推進(jìn)法治政府建設(shè)。

三、現(xiàn)行地方政府立法權(quán)監(jiān)督的形式及存在的問(wèn)題

目前，根據(jù)國(guó)家及各省市的有關(guān)規(guī)定，對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督主要包括前置審查監(jiān)督、備案監(jiān)督、清理監(jiān)督、行政復(fù)議中的監(jiān)督和立法后評(píng)估監(jiān)督等五種形式。

1.前置審查監(jiān)督。前置審查監(jiān)督，是指政府法制機(jī)構(gòu)或者部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)，對(duì)本級(jí)政府或本部門(mén)制發(fā)的規(guī)范性文件事先進(jìn)行合法性和合理性審查的一種監(jiān)督方式。《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，制定政府規(guī)章，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)將送審稿及其他材料徑送政府機(jī)構(gòu)法制機(jī)構(gòu)審查。對(duì)于其他規(guī)范性文件的前置審查監(jiān)督，各省市規(guī)定略有不同，但一般都規(guī)定印發(fā)之前應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)，對(duì)重要的規(guī)范性文件如以省政府或省政府辦公廳名義印發(fā)的規(guī)范性文件，在印發(fā)之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)法制部門(mén)進(jìn)行合法性審查。

2.備案監(jiān)督。備案監(jiān)督是指上級(jí)機(jī)關(guān)依法對(duì)已經(jīng)公布的政府規(guī)章、規(guī)范性文件或同級(jí)法制部門(mén)對(duì)已經(jīng)公布的規(guī)范性文件，通過(guò)備案登記、審查，依法提出處理意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式?！读⒎ǚā?、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》以及各省市關(guān)于規(guī)范性文件備案的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件的備案作出了具體規(guī)定。

3.清理監(jiān)督。清理監(jiān)督是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)依照一定的程序，對(duì)現(xiàn)行的政府規(guī)章、規(guī)范性文件是否與上位法一致、是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否明顯過(guò)時(shí)等進(jìn)行審查，進(jìn)而提出修改、廢止意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式。目前，規(guī)范性文件的清理主要有專(zhuān)項(xiàng)清理、集中清理和全面清理三種形式。

4.行政復(fù)議中的監(jiān)督。根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議中的監(jiān)督是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的申請(qǐng)或在審理行政復(fù)議案件時(shí)主動(dòng)對(duì)被復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查的一種監(jiān)督方式?！缎姓?fù)議法》第7條、第27條對(duì)公民、法人或其他組織可以在申請(qǐng)行政復(fù)議案件時(shí)提出審查規(guī)范性文件申請(qǐng)的范圍，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件時(shí)審查規(guī)范性文件的范圍及程序作出了明確規(guī)定。

5.立法后評(píng)估監(jiān)督。立法后評(píng)估監(jiān)督是指規(guī)范性文件施行后一段時(shí)間，制發(fā)機(jī)關(guān)或?qū)嵤C(jī)關(guān)根據(jù)其制定目的，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)規(guī)范性文件的質(zhì)量、實(shí)施的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果、存在的問(wèn)題及其影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評(píng)價(jià)，提出修改、廢止及完善規(guī)范性文件建議的一種監(jiān)督方式。雖然，2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次明確要求規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，但未對(duì)評(píng)估的具體程序作出明確規(guī)定。

上述五類(lèi)地方政府立法權(quán)監(jiān)督的方式，不同監(jiān)督主體從事前和事后進(jìn)行多層面、多角度的監(jiān)督，形成了縱橫交錯(cuò)、全方面的地方政府立法權(quán)監(jiān)督體系，對(duì)于預(yù)防地方政府濫用立法權(quán)，保障地方政府依法有效行使立法權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一和行政相對(duì)人合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但從監(jiān)督實(shí)踐看，上述地方政府立法權(quán)監(jiān)督方式存在著一定的局限性或者未能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，如前置審查監(jiān)督對(duì)規(guī)范性文件的合理性、可行性監(jiān)督不夠到位，備案監(jiān)督對(duì)公民審查申請(qǐng)?zhí)幚聿粔蚣皶r(shí)，清理監(jiān)督相對(duì)滯后、尚未形成常態(tài)化，行政復(fù)議中的間接監(jiān)督主要局限于對(duì)被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查監(jiān)督，立法后評(píng)估監(jiān)督開(kāi)展的不夠全面，對(duì)修改完善規(guī)范性文件起不到應(yīng)有的推動(dòng)作用等等。

四、完善地方政府立法權(quán)監(jiān)督幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)前置審查。立法的質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量。將監(jiān)督地方政府立法權(quán)的重心前移，是確保地方政府制定優(yōu)質(zhì)規(guī)范性文件的重要措施。強(qiáng)化地方政府立法權(quán)前置審查，一要嚴(yán)格執(zhí)行有件必審。地方政府立法起草部門(mén)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《規(guī)章制定程序條例》及各地關(guān)于規(guī)范性文件制定備案方面的規(guī)定，將擬制定的政府規(guī)章等規(guī)范性文件草案及有關(guān)情況說(shuō)明報(bào)法制部門(mén)或者部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，切實(shí)做到有件必審。二要拓寬審查內(nèi)容。前置審查的目的在于防范違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件出臺(tái)，政府的法制部門(mén)和部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)審查的重點(diǎn)放在規(guī)范性文件的合法性和合理性上。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速發(fā)展、改革的不斷深入以及人民群眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)地方政府立法的要求不僅是有沒(méi)有的問(wèn)題，而是好不好、管不管用的問(wèn)題。因此，前置審查還應(yīng)著重對(duì)地方政府立法的必要性、可執(zhí)行性、可操作性以及能否解決實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行全面審查，切實(shí)提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，為行政管理提供優(yōu)質(zhì)依據(jù)。三要豐富審查方式。政府的法制部門(mén)和部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)，由于受不從事相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作等因素的影響，僅通過(guò)書(shū)面審查，難以提出針對(duì)性較強(qiáng)的審查意見(jiàn)。因此，為提高審查質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持書(shū)面審查的基礎(chǔ)上，積極探索豐富審查方式。如對(duì)涉及公民、法人或其他組織切身利益的主要問(wèn)題，審查機(jī)構(gòu)要深入實(shí)際開(kāi)展調(diào)研，為提出的審查意見(jiàn)提供依據(jù)；涉及重大制度建設(shè)問(wèn)題的，審查機(jī)構(gòu)要通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)征求意見(jiàn)，將群眾意見(jiàn)匯聚到審查意見(jiàn)中；針對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，可以通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)，以提出更為專(zhuān)業(yè)的審查意見(jiàn)。

2.強(qiáng)化備案監(jiān)督。地方政府行使抽象行政行為的權(quán)力，規(guī)范的是廣泛的和普遍的問(wèn)題，會(huì)對(duì)“一條線”或者“一大片”的公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生影響。因此，在規(guī)范性文件出臺(tái)后進(jìn)行備案審查十分必要。強(qiáng)化備案監(jiān)督，一要實(shí)行規(guī)范性文件目錄管理制度。雖然國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)“有件必備”，但實(shí)踐中由于部門(mén)不夠重視等種種原因，“有件不備”的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。為切實(shí)做到“有件必備”，參考借鑒行政審批項(xiàng)目實(shí)行目錄管理的經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范性文件實(shí)行目錄管理制度，由有權(quán)部門(mén)統(tǒng)一公布并適時(shí)更新規(guī)范性文件目錄，對(duì)未納入目錄的，不得作為行政執(zhí)法的依據(jù)。這樣既可以避免“有件不備”，又可以方便一線行政執(zhí)法人員和行政相對(duì)人了解掌握行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件是否現(xiàn)行有效。二要建立完善公民異議審查制度。目前，多數(shù)省市實(shí)行規(guī)范性文件主動(dòng)備案審查與因公民申請(qǐng)異議審查的被動(dòng)審查相結(jié)合的制度。隨著群眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公民、法人或其他組織對(duì)規(guī)范性文件的合法性提出異議，要求法定備案審查機(jī)關(guān)對(duì)此作出處理決定的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，通過(guò)立法等形式對(duì)公民、法人和其他組織可以申請(qǐng)異議審查的范圍，法定備案機(jī)關(guān)受理、審查和答復(fù)的程序，法定備案機(jī)關(guān)答復(fù)結(jié)果的應(yīng)用等作出詳細(xì)規(guī)定也需提上日程。

3.完善清理制度。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理是一種重要的法律監(jiān)督形式，是維護(hù)法制統(tǒng)一的客觀要求和重要措施。完善清理制度，一要將專(zhuān)項(xiàng)清理常態(tài)化。自2002年以來(lái)，各省市均開(kāi)展了諸如因加入世貿(mào)組織、頒布施行行政許可法、行政強(qiáng)制法、取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目而啟動(dòng)的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的專(zhuān)項(xiàng)清理工作。但這些專(zhuān)項(xiàng)清理僅局限于國(guó)家提出明確清理要求的事項(xiàng)，各地被動(dòng)地開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理。為更好地維護(hù)法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法制定情況和上級(jí)黨委政府重大決策部署調(diào)整情況，及時(shí)、主動(dòng)地開(kāi)展地方政府立法的專(zhuān)項(xiàng)清理，對(duì)與上位法不一致、不符合上級(jí)黨委政府政策、不利于甚至阻礙改革發(fā)展的規(guī)范性文件及時(shí)予以修改或者廢止，以確保使上位法及上級(jí)黨委政府重大決策部署得以順利貫徹實(shí)施。二要建立健全定期清理制度。實(shí)踐中，規(guī)范性文件制發(fā)機(jī)關(guān)制定出臺(tái)新的規(guī)范性文件較為積極，對(duì)于修改、廢止舊的規(guī)范性文件則不夠重視，而專(zhuān)項(xiàng)清理、集中清理開(kāi)展的次數(shù)較少，難以及時(shí)全面地對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，致使明顯過(guò)時(shí)、與上位法不一致等情況的規(guī)范性文件未能及時(shí)修改或廢止。為彌補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)清理、集中清理制定的不足，完善清理對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立健全定期清理制度，讓制發(fā)部門(mén)定期主動(dòng)地開(kāi)展清理工作。鑒于政府規(guī)章制發(fā)機(jī)關(guān)層級(jí)較高，立法程序較為嚴(yán)格，本身具有一定的前瞻性，可以實(shí)行五年一清理的制度，并根據(jù)清理結(jié)果及時(shí)修改或廢止政府規(guī)章。而其他規(guī)范性文件多數(shù)是對(duì)短時(shí)期內(nèi)的行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，可以在將規(guī)范性文件實(shí)行有效期制度法定化的基礎(chǔ)上，建立每?jī)赡昊蛉暌磺謇淼闹贫龋⒏鶕?jù)清理結(jié)果，及時(shí)向社會(huì)公布有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，未列入繼續(xù)有效目錄的，不得作為行政管理的依據(jù)。

4.賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)全面審查的權(quán)力。從《行政復(fù)議法》第7條、第27條的規(guī)定看，現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件審查的范圍僅限于被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)僅是一種有限監(jiān)督，且是一種附帶監(jiān)督，存在著較大的局限性。為更好地發(fā)揮復(fù)議審查對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時(shí)，對(duì)涉及的規(guī)范性文件，只要認(rèn)為其存在合法性問(wèn)題或相關(guān)規(guī)范性文件針對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致而無(wú)從適用時(shí)，不受行政復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)審查的限制，也不受是否為行政復(fù)議具體行政行為依據(jù)的限制，均可以按照職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查處理或者向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查處理，以有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使對(duì)包括地方政府立法權(quán)在內(nèi)的行政權(quán)的全面監(jiān)督。

5.科學(xué)開(kāi)展立法后評(píng)估。立法來(lái)源于實(shí)踐，又需回到實(shí)踐，接受實(shí)踐檢驗(yàn)。科學(xué)開(kāi)展立法后“后頭看”，對(duì)地方政府立法效果開(kāi)展評(píng)估，是有效監(jiān)督地方政府立法權(quán)的一種必要手段。為使立法后評(píng)估真正起到全面監(jiān)督地方政府立法權(quán)的作用，一要科學(xué)界定評(píng)估的范圍。由于每年制定的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件較多，集中力量對(duì)所有的規(guī)范性文件開(kāi)展立法后評(píng)估是不切實(shí)際的。因此，科學(xué)、合理地確定評(píng)估的范圍尤為重要，應(yīng)當(dāng)將那些社會(huì)關(guān)注高、關(guān)乎改革發(fā)展穩(wěn)定大局、與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的規(guī)范性文件納入評(píng)估范圍。二要科學(xué)界定評(píng)估時(shí)間點(diǎn)。規(guī)范性文件尤其是政府規(guī)章在制定過(guò)程中已經(jīng)深入調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)、充分論證修改，基本上能夠反映當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，很少在一出臺(tái)就會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的情況。因此，過(guò)早開(kāi)展評(píng)估，規(guī)范性文件施行過(guò)程存在的問(wèn)題尚未暴露充分，開(kāi)展評(píng)估的意義不大；但過(guò)晚開(kāi)展評(píng)估，又不能有效發(fā)揮評(píng)估對(duì)地方政府立法權(quán)的監(jiān)督作用。筆者認(rèn)為，將開(kāi)展立法后評(píng)估的時(shí)間點(diǎn)界定在規(guī)范性文件施行兩年后較為合理，此時(shí)相關(guān)問(wèn)題已暴露的較為充分，及時(shí)根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修改完善規(guī)范性文件，可以有效避免違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成過(guò)大不良影響。三要科學(xué)界定評(píng)估的內(nèi)容。科學(xué)界定評(píng)估的內(nèi)容，才能對(duì)修改完善規(guī)范性文件提出有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。為此，評(píng)估應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞以下方面開(kāi)展評(píng)估：規(guī)范性文件實(shí)施的基本情況，具體包括行政執(zhí)法情況，規(guī)范性文件施行以來(lái)所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益；主要制度是否符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，具體措施是否具有可執(zhí)行性和可操作性；是否存在立法盲點(diǎn)；立法技術(shù)方面如概念界定是否明確、條文設(shè)置是否存在邏輯問(wèn)題、文字表述是否存在歧義等。四要科學(xué)設(shè)定評(píng)估的方式?？茖W(xué)的評(píng)估方式是評(píng)估質(zhì)量的重要保障。為保證評(píng)估的有效性和客觀性，既要采取聽(tīng)取實(shí)施機(jī)關(guān)匯報(bào)，了解規(guī)范性文件的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)施中存在的主要問(wèn)題、亟待解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，也要通過(guò)座談等形式聽(tīng)取基層政府及一線執(zhí)法人員對(duì)規(guī)范性文件針對(duì)性、可執(zhí)行性的意見(jiàn)和建議，通過(guò)走訪等方式了解行政相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件可操作性的意見(jiàn)和建議，更要注重通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒體搜集社會(huì)公眾平時(shí)對(duì)規(guī)范性文件意見(jiàn)和建議的反饋。此外，對(duì)于規(guī)范性文件實(shí)施過(guò)程中遇到的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，還要專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行探討、分析，等等。總之，只有采取科學(xué)的評(píng)估方式、方法，才能使評(píng)估真正成為監(jiān)督地方政府立法權(quán)，檢驗(yàn)立法質(zhì)量和效益，為修改完善規(guī)范性文件提供科學(xué)決策依據(jù)的一種重要手段。

參考文獻(xiàn)：

[1][法]孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊(cè)）》，商務(wù)印書(shū)館，1986年版，第156頁(yè)。

[2]“規(guī)范‘紅頭文件”，載《人民日?qǐng)?bào)》，2007年4月18日。

[3]陳軍：《地方政府立法權(quán)研究》，中國(guó)法制出版社，2012年，第185頁(yè)。

[4]“以法治思維圖善治——我們需要怎樣的‘改革思維之三”，載《人民日?qǐng)?bào)》，2014年03月11日。