行政復議體制改革淺析與東營市實踐初探

行政復議體制改革是完善行政復議制度，推進行政復議工作健康發(fā)展的關鍵。東營市于2013年7月17日成立市政府行政復議委員會，并在市、縣（區(qū)）全面推行集中行政復議職權工作，通過幾個月的實踐，收到了良好的效果。

1 行政復議體制改革的緣起與必要性

行政復議是將解決群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道的重要制度，是解決行政爭議、化解矛盾糾紛的主要法定渠道，也是規(guī)范行政行為、強化政府內(nèi)部層級監(jiān)督、預防和懲治腐敗問題的有效手段。但實踐中暴露出諸多問題，如行政復議體制不合理、復議范圍過窄、行政復議機構缺乏獨立性、行政復議案件審理模式不夠成熟等。這些問題的存在，在一定程度上造成了行政復議制度公信力的缺失，嚴重制約了行政復議作用的發(fā)揮。甚至在許多地方呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復議”的現(xiàn)象，行政復議體制機制的改革創(chuàng)新，勢在必行。

（一）行政復議體制改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，在社會開放、多元、動態(tài)和信息化的條件下，行政爭議因面廣量大、復雜多樣、政治性強等特點，更容易引起社會的關注，特別需要引起警惕和重點解決。因此，利用行政復議制度改革疏導社會矛盾，化解行政爭議，維護社會公平和正義，引導人民群眾合法合理的表達利益訴求，已經(jīng)成為擺在各級政府面前的一項迫切任務。

（二）行政復議體制改革是“以人為本，復議為民”的必然要求。因為現(xiàn)行多層次、多機關的行政復議體制，從縣級政府到省級政府、從縣級政府的部門到國務院部門都可以受理行政復議案件。特別是政府的部門中，可以作為行政復議機關的，多則數(shù)十個，少則十多個，與此相對應，行政復議工作人員也是多層次、多機關分散辦案，部分人員甚至身兼數(shù)職。根據(jù)2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國有行政復議權的機關達到1.8萬多個，而從省、市、縣（區(qū)）三級政府專職行政復議人員僅有1500余名。且由于行政管理工作的不同特點，政府工作部門間的行政復議工作任務又不平衡，存在有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦等問題，不但造成了行政復議資源的極大浪費。

（三）行政復議體制改革是提高行政復議公信力的有效途徑。行政復議機關被設置在各有行政復議權的行政機關中，與被申請人管理或業(yè)務指導等關系，且履行行政復議職責的人員都是所在機關的公職人員，無論是從機構設置還是人員配備上都缺乏讓人信服的獨立性。同時，由于行政復議案件大多為書面審查，復議機關對案件的情況缺乏真實、全面的了解，造成很多監(jiān)督工作流于形式。老百姓對行政復議制度存在“部門保護主義”或“官官相護”的誤解和顧慮，行政復議的公正性、權威性不高。

2 東營市行政復議委員會制度的定位和主要做法

東營市根據(jù)國務院法制辦和省政府關于開展行政復議委員會試點工作的有關要求，以提高行政復議的權威性、專業(yè)性和公信力為目標，努力健全完善“黨委領導、政府主導、專業(yè)保障、社會參與”的行政復議大格局。2013年7月17日，東營市人民政府行政復議委員會的正式成立。自9月1日起，東營市級行政復議職權全部由市政府行政復議委員會統(tǒng)一集中行使。行政復議制度在化解行政爭議、推進依法行政、促進社會和諧穩(wěn)定方面的作用日益突出。

（一）設立市人民政府行政復議委員會，增強復議機關的獨立性和專業(yè)性。我市按照政府主導、專業(yè)保障、社會參與的要求，高起點、高定位，成立了東營市人民政府行政復議委員會，市長親自擔任委員會主任，分管副市長擔任副主任。委員會負責全市行政復議工作的規(guī)劃、監(jiān)督和指導，研究處理市政府重大行政復議案件。委員會下設辦公室，負責委員會日常工作及市政府行政復議案件的受理、調(diào)查、聽證和審理工作，由市政府法制辦具體承擔，法制辦主任兼任辦公室主任。確保了行政復議委員會在功能定位、機構職責和組織形式等方面更加明確、清晰和獨立，可以通過一個窗口“綜合對外”，更加有利于行政復議渠道的暢通、行政復議案件的公開公正審理和行政復議監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

（二）集中行使行政復議職權，有效整合行政復議資源。市政府部門、單位的行政復議職權全部集中到市政府并由行政復議委員會代為行使。自行政復議委員會成立，市政府各部門、單位不再受理、辦理行政復議案件，作出的行政復議決定一律無效。同時，為確保工作銜接，要求各級各部門認真貫徹執(zhí)行市政府的決定，及時移交案件，配合做好相關工作，形成推進行政復議工作的合力；要求各縣區(qū)政府部門和市直部門所屬機構對行政執(zhí)法文書進行修訂和規(guī)范，在執(zhí)法文書中明確告知當事人可以向東營市人民政府申請行政復議，也可以向所在縣區(qū)人民政府申請行政復議，讓行政管理相對人知曉行政復議委員會成立后的行政復議申請和受理機關，暢通相對集中渠道。

（三）創(chuàng)新行政復議工作方式方法，提高行政復議工作水平。辦案質(zhì)量是行政復議的生命，是判斷行政復議工作成效的基本標準，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。為此，行政復議委員會在工作方式方法上進行了創(chuàng)新。一是強化社會力量的參與作用。由于行政復議制度不夠完善，一些群眾對由行政機關通過行政復議解決行政爭議存在“官官相護”的疑慮。行政復議委員會吸收專家學者、知名律師等參與案件審理，充分發(fā)揮社會力量的作用，有利于提高行政復議案件辦理的質(zhì)量和效率，也有助于消除群眾對行政復議公正性的疑慮，進一步提高行政復議的透明度和社會公信力。二是強化行政復議規(guī)范化建設。強化行政復議權利告知制度，規(guī)范行政復議接待工作，簡化行政復議申請手續(xù)，探索簡易程序辦案，優(yōu)化工作流程，提高服務水平和辦事效率，方便群眾表達利益訴求。三是強化復議工作透明度。加大實地調(diào)查、聽證以及公開審理力度，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人徇私的行政復議案件，一律公開審理，實行“陽光復議”，使群眾以一種看得見、聽得懂、說得出的方式參與復議，以公開透明的程序保障審理結果的公正，充分尊重群眾的話語權，提高行政復議的權威性、公信力和社會影響力。四強化案件審理公正性。改進審理方式，充分發(fā)揮集體會審、合議制等制度的作用，確保實現(xiàn)實體公正，真正做到復議為民。五是強化部門之間溝通聯(lián)系。實行行政復議聯(lián)絡員制度，被集中行政復議職權的部門、單位明確一名科級干部作為行政復議工作聯(lián)絡員，負責本單位與市政府行政復議委員會辦公室的聯(lián)絡溝通工作，確保及時溝通案件情況及行政復議決定的有效執(zhí)行。

（四）加強行政調(diào)解工作，有效化解矛盾爭議。行政調(diào)解是新形勢下平衡各方利益，妥善處理人民內(nèi)部矛盾的有效手段。市政府行政復議委員會辦公室同時承擔行政調(diào)解工作的相關職能，在具體工作中，嚴格遵守自愿、合法、公平、公正的原則，對于一些案情簡單、爭議不大等可以適用調(diào)解的行政復議案件，優(yōu)先適用調(diào)解方式解決行政爭議，將行政調(diào)解與行政復議工作相結合，在有效化解糾紛矛盾的同時，推動行政調(diào)解工作常態(tài)化、規(guī)范化、透明化發(fā)展。研究建立與人民法院的聯(lián)動機制、信訪與行政復議的接轉機制，著力推動人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”調(diào)解工作格局，有效化解社會矛盾，努力實現(xiàn)“定紛止爭、案結事了”。

作者簡介

高忠良（1983-），男，漢族，山東人，本科，研究方向 社會科學。