從資源詛咒角度再論新疆資源稅深入改革的必要性及方向

江偉

摘 要：以資源詛咒理論及世界某些資源豐沛區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實例為出發(fā)點，從新疆資源豐沛度描述、工業(yè)結(jié)構(gòu)及資源開發(fā)中存在的尋租現(xiàn)象等方面驗證了新疆資源詛咒存在的現(xiàn)實性。再論述了新疆礦產(chǎn)資源補償分析的現(xiàn)實情況，并對資源稅改革前后情況進(jìn)行了對比分析，得出在新疆進(jìn)一步開展資源稅深化改革不但意義重大而且勢在必行的結(jié)論。最終從逐步提高稅率、擴大征稅范圍、加強監(jiān)管及政策研究、進(jìn)一步強化資源稅功能及流向監(jiān)管等五個方面提出了建設(shè)性的對策及解決方法。

關(guān)鍵詞：新疆；資源詛咒；資源補償；資源稅；改革

中圖分類號：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0180-02

資源稟賦是經(jīng)濟學(xué)中的重要概念。在20世紀(jì)50年代之前，經(jīng)濟學(xué)主流理論普遍認(rèn)為自然資源是人類進(jìn)行社會生產(chǎn)經(jīng)營活動時所需要的基本要素之一，是經(jīng)濟賴以發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，資源豐沛往往被認(rèn)為是使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢競爭力。但近些年以來，特別是20世紀(jì)90年代，人們逐漸發(fā)現(xiàn)在資源豐沛地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律并非如此。大量經(jīng)濟學(xué)學(xué)家開始重新對原有這一經(jīng)濟理論進(jìn)行觀察和考量，發(fā)現(xiàn)工業(yè)革命以來大量經(jīng)驗及事實表明，自然資源對區(qū)域國民財富的初始積累確實起到了較為關(guān)鍵的作用，但資源先導(dǎo)型的國家和地區(qū)經(jīng)濟，其后的發(fā)展幾乎都是不成功的，資源豐裕經(jīng)濟體的增長速度往往慢于經(jīng)濟貧乏的經(jīng)濟體。“資源詛咒”開始成為新的經(jīng)濟學(xué)著名命題。

一、“資源詛咒”理論綜述

1965—1997年，石油大國沙特阿拉伯人均國民產(chǎn)值平均每年下降3%，伊朗人均產(chǎn)值每年下降2%，委內(nèi)瑞拉每年下降1%：而資源狀況一般的泰國乃至資源匱乏的新加坡和韓國，同期真實GDP增長率都在4%以上。20世紀(jì)，資源豐裕國家居多數(shù)的非洲和資源貧乏的瑞士、日本、韓國、新加坡等國相比，后者卻在20世紀(jì)最后40年創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展奇跡。全球范圍越來越多資源豐沛的國家和地區(qū)陷入增長陷阱的實證，使資源詛咒理論研究在20世紀(jì)90年代達(dá)到高潮。1993年，Auty第一次將資源豐富經(jīng)濟體并沒有因這一優(yōu)勢使其經(jīng)濟發(fā)展速度加快，相反因過度依賴“資源優(yōu)勢”，造成其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一或畸形，經(jīng)濟體本身因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、經(jīng)濟乏力、優(yōu)勢人力資源被擠出等困境，最終豐富的資源反而對其經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了限制作用這一悖論總結(jié)為“資源詛咒”假說。國內(nèi)資源詛咒方面的研究也越來越多。徐康寧、韓劍重點考察了中國不同省份之間資源稟賦與經(jīng)濟增長的相互關(guān)系，得出了中國資源豐裕的地區(qū)經(jīng)濟增長速度普遍慢于資源貧瘠地區(qū)的結(jié)論。武芳梅通過對1987—2005年全國27個省份資源豐裕度指數(shù)及人均GDP指數(shù)進(jìn)行排名，證明了山西省煤炭資源稟賦優(yōu)勢反而對其全省經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系。程志強發(fā)現(xiàn)，煤炭資源豐富對煤炭資源型地區(qū)的經(jīng)濟增長有負(fù)面影響，煤炭繁榮在短期內(nèi)提高了經(jīng)濟增長速度，但是可能存在資源詛咒的機制。邵帥、齊中英的研究結(jié)果表明，能源開發(fā)在西部主要通過其對科技創(chuàng)新和人力資本投入的擠出效應(yīng)，以及滋生尋租和腐敗而引起的政治制度弱化效應(yīng)這三種間接傳導(dǎo)途徑來阻礙經(jīng)濟增長，其中人力資本投入是作用最強的傳導(dǎo)因素。

二、新疆“資源詛咒”效應(yīng)

（一）新疆資源狀況

新疆地域遼闊，自然資源非常豐富，尤其是礦產(chǎn)資源種類全、儲量大，目前已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)138種，占全國已發(fā)現(xiàn)礦種的80.7%。特別是石油、天然氣及煤炭資源儲量豐富。新疆石油資源量208.6億噸，占全國陸上石油資源量的30%；天然氣資源量為10.3萬億立方米，占全國陸上天然氣資源量的34%，且油氣勘探開發(fā)潛力巨大，遠(yuǎn)景十分可觀。新疆煤炭預(yù)測資源量2.19萬億噸，占全國的40%，居全國首位。黃金、寶石、玉石等資源種類繁多，許多礦產(chǎn)品在國內(nèi)品質(zhì)獨特或儲量占據(jù)前列優(yōu)勢。

（二）新疆工業(yè)結(jié)構(gòu)及狀況

新疆目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已具有較為明顯的資源依賴型特征，多年以來，已形成了以采掘業(yè)為主的單一化工業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，油氣、煤炭資源業(yè)已形成“資源核”效應(yīng)。據(jù)中石油新疆油田公司發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年，作為中國西部第一大油田，該公司全面啟動“新疆大慶”建設(shè)，累計生產(chǎn)原油1 103萬噸、天然氣31億立方米，原油產(chǎn)量連續(xù)10年保持在1 000萬噸以上，在中國陸上油氣田中排位第四。僅以2010年數(shù)據(jù)為例，油氣開采、加工及其相關(guān)化學(xué)原料及制品制造業(yè)，煉焦及核燃料加工業(yè)，黑色金屬冶煉及延壓加工業(yè)產(chǎn)值占據(jù)全疆工業(yè)總產(chǎn)值61%以上。2010年，新疆規(guī)模以上輕工業(yè)增加值176.3億元，規(guī)模以上重工業(yè)增加值1 943.82億元，輕重工業(yè)比重約為1：9，遠(yuǎn)高于全國1：2.3的比例。從重工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，采掘工業(yè)所占比重達(dá)87%以上，加工工業(yè)僅占約不到13%。因此，新疆工業(yè)中采掘業(yè)對制造業(yè)擠出效應(yīng)顯著，使區(qū)域經(jīng)濟增長過度依賴對自然資源的初級開采和加工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，高新技術(shù)和高科技人力資源受到擠出效應(yīng)影響而缺乏發(fā)展土壤。同時，礦產(chǎn)資源的粗放式開發(fā)、開采方式帶來的水土、生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)重。根據(jù)新疆重點調(diào)查工業(yè)企業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，新疆環(huán)境污染主要來自于礦產(chǎn)資源開發(fā)，萬元GDP碳排放量遠(yuǎn)高于全國水平，是全國平均水平的近3倍。

（三）新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的尋租現(xiàn)象

由于新疆礦產(chǎn)資源開采權(quán)和探礦權(quán)取得是采用行政審批的做法，這種所有權(quán)名義上歸國家所有的做法，一方面導(dǎo)致想獲取礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)而采取尋租手段的企業(yè)越來越多，另一方面，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)實際上掌握在政府官員手中，“寶貴”的所有權(quán)并不能為政府官員直接帶來收益，很容易導(dǎo)致原本就是自然人的政府官員用手中“廉價的投票權(quán)”從權(quán)力尋租者那里換取他們滿意的租金。因此，在對采礦權(quán)、探礦權(quán)等權(quán)利獲取過程中的違法及造成的政府官員腐敗，是現(xiàn)實存在的一種現(xiàn)象。

綜上所述，新疆資源詛咒現(xiàn)象及問題是客觀存在的，我們必須正視，并從多渠道尋求解決的方法。從生態(tài)補償機制及礦產(chǎn)資源有償使用角度——即資源稅費角度探討以對新疆資源詛咒問題加以控制或改善，意義重大。endprint

三、新疆礦產(chǎn)資源補償分析及資源稅改革前后情況

按照礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)所繳納稅費使用功能及最終流向分析，理論上，礦產(chǎn)資源補償成本主要包括資源消耗性補償及生態(tài)補償、生活補償三個方面。其中，資源消耗性補償是指一種代際補償，即為實現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，避免當(dāng)代人突擊開采、過度使用礦產(chǎn)資源，而對資源按照規(guī)劃進(jìn)行有序開采，并針對開發(fā)者征收相應(yīng)比例費用的一種補償制度規(guī)定。礦產(chǎn)資源企業(yè)所承擔(dān)的探礦權(quán)使用費與采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款與采礦權(quán)價款就屬于此類補償。生態(tài)補償是指由于針對企業(yè)由于從事礦產(chǎn)資源開采對區(qū)域原生態(tài)環(huán)境直接導(dǎo)致各種破壞所進(jìn)行補償而繳納的費用，如排污費等。生活補償是指由于企業(yè)理應(yīng)使資源地居民生活水平及質(zhì)量提高而享受其因開發(fā)資源獲得部分超額利潤的一種補償，新疆維吾爾自治區(qū)政府明確規(guī)定將資源稅收入主要用于民生工程，即屬于生活補償。長期以來，由于我國資源稅采用從量計征的方式，導(dǎo)致資源價格上升與否都與資源稅總量增加無相關(guān)性。一方面，企業(yè)因資源開采獲取超額利潤；另一方面，種種現(xiàn)象及研究成果表明，新疆礦產(chǎn)資源企業(yè)資源補償成本偏低，資源豐富度系數(shù)較高的新疆地區(qū)卻并未享受到資源開發(fā)及輸出所帶來的各類補償和福祉。2005—2006年，新疆城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入均排名全國31位，而同期能源輸出量卻是歷史最高值。

為改變資源價格上升對資源稅絕對增長及地方財政、民生貢獻(xiàn)基本無相關(guān)性的現(xiàn)狀，自2010年6月1日始，中央在新疆率先開展資源稅改革，原油、天然氣資源稅實行從價計征，稅率為5%。同年12月，原油、天然氣資源稅從價計征改革推廣到西部12省區(qū)。這一改革無疑對新疆資源稅絕對增長產(chǎn)生了較大意義。新疆維吾爾自治區(qū)地稅局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年，新疆資源稅稅收共計68.99億元，比2011年增長4.3億元，增幅6.66%；較資源稅改前不足20億的新疆資源稅收入增收超近50億元。這一增長幅度，使得資源稅從此前新疆的一項地方小稅種，躍升為繼營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅之后的地方第四大稅種。但是，資源稅對新疆各項收入完成貢獻(xiàn)率尚不足10%，與新疆資源大省地位相比仍不相匹配。在此次稅改之前，有關(guān)部門測算新疆每年應(yīng)新增資源稅大約100億元，但實際上由于對稠油、高凝油、高含硫天然氣和三次采油實施減征資源稅政策，目前新疆資源稅平均征收率即企業(yè)實際稅負(fù)僅為4.65%。改革試點雖然取得了較明顯的成績，但顯然進(jìn)一步開展資源稅深化改革不但意義重大而且勢在必行。

四、建議及對策

（一）逐步提高資源稅稅率

資源稅改革明顯增加了新疆地方財力，積極促進(jìn)了油氣資源的節(jié)約開采和使用，但新疆各級財稅部門普遍反映，油氣資源稅的收入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財政支出的需要，無法達(dá)到通過資源稅改革進(jìn)行收入分配的目的。國際上資源稅稅率普遍在13%—16%之間，最高可達(dá)30%。相比目前我國資源稅稅率還存在較大上升空間，建議可逐步提高至10%—15%，以體現(xiàn)資源的稀缺性、增加促進(jìn)新疆發(fā)展的財政源泉。

（二）盡快擴大現(xiàn)有資源稅征收范圍

資源稅征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦等7個稅目，但此次稅改僅將油氣資源納入從價計征范圍，包括煤炭等新疆大宗優(yōu)勢礦產(chǎn)資源都尚未納入稅改。以2010年為例，新疆煤炭產(chǎn)量就達(dá)1.4億噸，較前一年增加2 000萬噸，因此，應(yīng)考慮盡快將煤炭等新疆大宗優(yōu)勢礦產(chǎn)資源納入從價計征稅改范圍。

（三）加強稅收監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新及政策研究

由于稠油、高凝油、高含硫天然氣開采和三次采油存在現(xiàn)實技術(shù)、操作困難，因此，開采成本較高，此次稅改對以上油氣資源開采實行減征資源稅政策，同時由于技術(shù)壁壘和信息不對稱造成對以上油氣資源產(chǎn)量難以監(jiān)管和計量，往往以企業(yè)自主報表數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，因此，稅務(wù)部門應(yīng)該加強技術(shù)創(chuàng)新及政策研究，盡早開發(fā)出行之有效的監(jiān)管技術(shù)手段和方法，避免稅收漏洞。

（四）進(jìn)一步強化資源稅功能及擴大補償范圍

由于區(qū)域政策原因，目前新疆資源稅主要用于對資源地居民的生活補償，今后隨著資源稅率及帶來資源稅收絕對值增量進(jìn)一步提高，可考慮將增加資源稅更多用于對資源地礦產(chǎn)代際補償和生態(tài)補償，以利于新疆礦產(chǎn)資源的進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展。

（五）進(jìn)一步強化資源稅使用流向監(jiān)管，使資源稅應(yīng)有功能得以正常發(fā)揮

為使資源稅收改革成果確實惠及資源地居民并使礦產(chǎn)資源真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和利用、真正實現(xiàn)對資源地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保持，必須加強資源稅使用流向監(jiān)管，聯(lián)合環(huán)保、民政、社保等部門加強監(jiān)管，使資源地切實享受到資源稅改革所帶來的福祉。

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[責(zé)任編輯 李 可]endprint