三江并流 “資源詛咒”與發(fā)展路徑

李永前，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，澳大利亞拉籌伯大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院規(guī)劃發(fā)展方向訪問學(xué)者，云南省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展學(xué)會、云南省農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)會及云南省參與式發(fā)展學(xué)會森林行動委員會成員。近年來致力于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究，并長期關(guān)注于“三農(nóng)”問題，先后主持國家教育部、國家民委、中國農(nóng)學(xué)會教育專業(yè)委員會、云南省哲學(xué)社會科學(xué)及教育廳課題10項，參與國家級、省級課題、國際合作課題8項，發(fā)表學(xué)術(shù)論文近20篇。

三江并流世界自然遺產(chǎn)地中居住著三十多萬人口，其中核心區(qū)三萬多，是一個集邊疆、民族、山區(qū)、貧困為一體的區(qū)域，是“資源富集、生態(tài)脆弱、經(jīng)濟貧困”的特殊區(qū)域，同時也是保護區(qū)重疊和極度貧困并存的最典型區(qū)域，不僅面臨著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護問題，還面臨著生存與脫貧問題。生態(tài)的保護、經(jīng)濟的發(fā)展與反貧困問題互相交織，既要發(fā)展經(jīng)濟，又不能破壞生態(tài)環(huán)境，既要考慮環(huán)境的保護，又不能忽視當(dāng)?shù)鼐用竦拿撠殕栴}。在開發(fā)與保護過程中不可忽視的是扶貧多年出現(xiàn)的扶貧效率下降，農(nóng)村耕地面積不斷減少，水土流失日趨嚴(yán)重、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等現(xiàn)象，以及鄉(xiāng)村市場分散，交易成本太高，民眾知識層次低，創(chuàng)新水平落后等制約因素。

“三江并流”的“資源詛咒”

由于地理位置偏遠(yuǎn)、生存環(huán)境惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人口數(shù)量增長快、人力資本水平低等原因，三江并流世界自然遺產(chǎn)地內(nèi)怒江州、迪慶州所轄行政區(qū)域全部是國家級貧困縣，絕對貧困和低收入人口比例不僅高于全國水平，也遠(yuǎn)高于云南省平均水平。

作為直接面對生態(tài)環(huán)境的農(nóng)戶，在現(xiàn)實生活中總是按自己的利益需求而活動。農(nóng)戶的行為和活動的決策是以自身效用最大化為目標(biāo)的，而非社會效用最大化。而對于特殊貧困地區(qū)的農(nóng)民來說，生存和脫貧是其最大利益之所在，為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，他們甚至可以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價?！叭⒘鳌彪m然具有豐富的林業(yè)資源、生物多樣性資源、水資源和水能資源，但是惡劣的自然條件和當(dāng)?shù)鼐用翊址诺纳a(chǎn)方式、傳統(tǒng)的生活方式減弱了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，造成了自然生態(tài)環(huán)境的惡化，從而威脅著該區(qū)域的生態(tài)安全。在這樣的情況下，維護生態(tài)安全和脫貧成為該區(qū)域的首要任務(wù)。但是，由于耕地資源稀缺、人增地減矛盾突出，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^毀林開荒、陡坡墾殖、刀耕火種等方式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠廣種薄收來滿足生存需要。同時居住在山區(qū)的居民由于交通不便、煤炭匱乏、用電困難，家家戶戶取暖、做飯、照明和建筑均大量使用木材。這樣一些傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式對森林、土地和植被造成了毀滅性破壞，加之地形、巖石、土壤、氣候等因素的綜合影響，使得本來就非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)失去了平衡。

“三江并流”不僅有著豐富的生物和民族文化資源，而且有著豐富的水資源和礦產(chǎn)資源。以轄區(qū)部分位于遺產(chǎn)地內(nèi)的怒江州為例，其擁有世界級的水能資源，境內(nèi)江河縱橫，有洶涌澎湃的怒江、瀾滄江、獨龍江，還有180多條支流，水資源總量占云南省的47%，水能資源可開發(fā)裝機容量4200萬千瓦;其境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，已發(fā)現(xiàn)或探明的礦種有鉛、鋅、銅、鐵、錫、鎢等28種、礦（床）點近300個，其中蘭坪金頂鳳凰山3.2平方公里的范圍內(nèi)蘊藏著世界三分之一的鋅礦、六分之一的鉛礦，是目前已探明的中國最大的鉛鋅礦床。地方政府出于相關(guān)利益考慮，一直在積極爭取相關(guān)水電和礦產(chǎn)開發(fā)許可的權(quán)利。但從“資源詛咒”理論來分析，如果怒江政府進行礦產(chǎn)水電開發(fā)，不僅破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且可能會陷入“資源詛咒”。首先，怒江州以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展比較落后，資源開發(fā)將使得這一地區(qū)更加地依賴于資源本身，必將更加抑制其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;其次怒江州由于落后的經(jīng)濟條件，其教育資源相對缺乏和落后，本地區(qū)無法培育大量的人力資本，由于經(jīng)濟落后，缺乏發(fā)展機會，也無法吸引外來人力資本，資源產(chǎn)業(yè)擴張勢必加大把人力資本的積累效應(yīng)給“擠出”;再者，現(xiàn)行制度下，尋租行為不可避免，必將造成大量的資源浪費和掠奪性開采，企業(yè)私人成本最后轉(zhuǎn)稼成社會成本;最后，由于當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所付出的代價將是難以想象的。

在發(fā)展中保護，以保護促發(fā)展

“以發(fā)展促進保護”至少可以從兩個方面來理解。其一，在設(shè)計地方經(jīng)濟增長路徑時，應(yīng)從實際出發(fā)，按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的要求構(gòu)建優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域發(fā)展格局，堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展的原則，因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，在促進經(jīng)濟增長的同時，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護。其二，近年來的生態(tài)建設(shè)和治理實踐表明，生態(tài)環(huán)境治理要想產(chǎn)生明顯的綜合效益，需要在生態(tài)治理上有財政投入作為支撐，把“生態(tài)赤字”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)盈余”。一個地方只有在經(jīng)濟增長、財政收入增加的情況下，才有可能拿出更多的錢來進行生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與治理。“以保護引領(lǐng)發(fā)展”體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用?！叭⒘鳌痹谏鷳B(tài)系統(tǒng)方面具有資源優(yōu)勢，可以通過發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，將這種優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂弧１热?，可以利用其所提供的支持服?wù)和供給服務(wù)當(dāng)中的土壤形成和食物、纖維、燃料等發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，利用文化服務(wù)發(fā)展特色民族文化產(chǎn)業(yè)，利用文化、氣候和自然景觀發(fā)展遺產(chǎn)地旅游業(yè)、文化旅游業(yè)或者生態(tài)旅游業(yè)。同時，自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)的設(shè)立，有利于周邊的居民獲得更加肥沃的土地、清潔營養(yǎng)的食物和淡水、良好的氣候和抵御自然災(zāi)害的能力、以及舒適愉悅的人文生活，這也體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展所內(nèi)含的對經(jīng)濟質(zhì)態(tài)升級和優(yōu)化的關(guān)注。

為了實現(xiàn) “三江并流”地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)對貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的帶動，避免落入“資源詛咒”陷阱，無論是從政府還是到當(dāng)?shù)鼐用?，必須深刻認(rèn)識資源環(huán)境與經(jīng)濟之間的互動關(guān)系，研究經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護及資源利用的統(tǒng)一發(fā)展途徑。

第一，建立世界自然遺產(chǎn)專項法律體系。解決與社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)問題、保護區(qū)資源管理權(quán)歸屬問題、保護區(qū)開發(fā)過濫、保護區(qū)重疊等未能在立法上體現(xiàn)或很難在立法上找到依據(jù)的問題，形成一個統(tǒng)一的整體，避免法律法規(guī)的盲區(qū)和沖突點。增強農(nóng)村環(huán)保意識，加強農(nóng)村環(huán)境規(guī)章制度及政策體系創(chuàng)新，積極開展農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，研究環(huán)境保護的資金投入和政策扶持，建立健全農(nóng)村環(huán)境管理政策的保障機制，完善環(huán)保法律法規(guī)體系。加快新型職業(yè)農(nóng)民培育進度，對“三江并流”地區(qū)建檔立卡扶貧對象進行人力資本投資，普及和大力發(fā)展基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育，積極開展各種職業(yè)教育和實用技術(shù)教育，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)，培養(yǎng)具有生態(tài)文明意識，從事地方特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。

第二，充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用，處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在堅持生態(tài)平衡、生態(tài)倫理和法治的原則基礎(chǔ)之上，從科學(xué)規(guī)劃的角度進行合理管理和開發(fā)，促進三江并流世界自然遺產(chǎn)地民族文化、歷史遺跡和自然資源的永久保存和可持續(xù)利用。有效的規(guī)劃是科學(xué)開發(fā)、合理利用三江并流世界自然遺產(chǎn)地的基礎(chǔ)和“龍頭”。針對該地區(qū)的保護和發(fā)展，云南省先后編制了《“遺產(chǎn)地”風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，《云南省“三江并流”風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（修編）》，遺產(chǎn)地八個片區(qū)規(guī)劃，以及與規(guī)劃配套的《“三江并流”重點景區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》等。在規(guī)劃的編制過程中能夠運用比較先進的理念和高端技術(shù)，比如高精度數(shù)字地圖，在一定程度上確保了規(guī)劃的質(zhì)量。目前，大部分規(guī)劃已經(jīng)獲批，遺產(chǎn)地的開發(fā)建設(shè)也正在嚴(yán)格按照規(guī)劃的定性和定量要求，依法依程序進行。對于促進遺產(chǎn)地民族文化、歷史遺跡和自然資源的永久保存和可持續(xù)利用起到了重要的作用。建立區(qū)域生態(tài)保護與農(nóng)村貧困社區(qū)生態(tài)脫貧的可持續(xù)生計模式，探索生態(tài)環(huán)境資源在精準(zhǔn)脫貧地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟價值的途徑，發(fā)展“三江并流”貧困地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)，把農(nóng)村環(huán)境污染治理同經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合起來，提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，挖掘傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精華，以多種生態(tài)模式、生態(tài)工程和技術(shù)類型裝備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，探討在農(nóng)村社區(qū)參與下，發(fā)展對環(huán)境友好的生態(tài)扶貧方式。

第三，積極創(chuàng)新管理模式。過去對自然保護區(qū)的管理是將當(dāng)?shù)鼐用窨闯杀粍拥谋还芾碚?，簡單地采用資源剝離和社區(qū)防范的方式，用管人抓人的辦法搞保護，使保護區(qū)管理路子越走越窄，越管越難， 造成保護區(qū)與社區(qū)群眾嚴(yán)重對立，本質(zhì)上也不利于和諧自然保護區(qū)的建設(shè)。因此，有必要轉(zhuǎn)變觀念，以參與式管理的方式將社區(qū)居民由被動的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的管理主體。比如在白馬（茫）雪山國家級自然保護區(qū)等地推行的“社區(qū)共管”模式就是一種參與式的管理模式，目前收到了顯著的效果。未來，有必要在既有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，進一步完善“社區(qū)共管”模式，同時積極探索更多適合“三江并流”的創(chuàng)新管理模式。

第四，對于“三江并流”區(qū)域地質(zhì)復(fù)雜多變、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱這一現(xiàn)實情況，政府必須進一步加大基礎(chǔ)建設(shè)，在推動生態(tài)保護與改善的同時合理利用各種環(huán)境資源，進行空間優(yōu)化和整合。在“三江并流”地區(qū)打造縣域市場中心，整合城鄉(xiāng)資源，通過社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，依托城市消費市場，吸收各類人才資源為農(nóng)村服務(wù)，實現(xiàn)離市場近，距貧困遠(yuǎn)的目標(biāo)，同時解決農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)產(chǎn)品基本安全問題，發(fā)展“兩型”農(nóng)業(yè)，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境危機。補齊“三江并流”貧困地區(qū)生態(tài)保護與地方發(fā)展的短板，加大對精準(zhǔn)扶貧地區(qū)農(nóng)村污染治理力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴大政策實施范圍，由政府購買服務(wù)，擴大生態(tài)護林員隊伍，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，研究解決貧困社區(qū)生計改善和資源環(huán)境保護矛盾的扶持措施，以鼓勵替代生計的精準(zhǔn)扶貧為切入點，社區(qū)參與資源共管為基礎(chǔ)，設(shè)計更加公正合理的政策為抓手，通過特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

第五，完善生態(tài)補償長效機制和建立生態(tài)激勵機制。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本、綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的經(jīng)濟政策。由于補償力度不夠，致使一些地區(qū)地退不下來，人搬不下來，無法從根本上解決生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的問題。因此，在生態(tài)補償長效機制建立之前，中央財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該繼續(xù)在生態(tài)補償中發(fā)揮主導(dǎo)作用。要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付中關(guān)于“生態(tài)補助”的額度，確保生態(tài)補償資金到位。這對生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)保護任務(wù)重、自主發(fā)展能力弱的“三江并流”貧困落后地區(qū)尤為重要。從某種意義上說，足夠的經(jīng)費補償，是有效遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化、促進生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)的重要手段。同時，建立起一整套既促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，又保證人與自然和諧共處的生態(tài)文明激勵機制，有利于充分調(diào)動官員積極性，并有效發(fā)揮地方政府的行政職能和執(zhí)行職能，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會機制的良好運行。