我國地方政府決策中公民參與模型的改進(jìn)和完善

趙玉麗+徐志國

摘要：公民參與作為一種民主實(shí)踐有其內(nèi)在的運(yùn)作邏輯。阿恩斯坦等學(xué)者基于西方社會(huì)所提出的公民參與模型無法有效解釋我國公民參與的現(xiàn)實(shí)困境。奧斯特羅姆關(guān)于公共池塘資源自主治理問題的分層次研究方法提示我們，完整的公民參與模型應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層次，即操作機(jī)制及其制度背景，后者可以為公民參與的主體提供必要的約束與激勵(lì)。立足我國相關(guān)實(shí)踐，公民參與的修正模型可以較好解釋當(dāng)前我國地方政府公民參與的困境，并為我們促進(jìn)公民參與制度的發(fā)展提供有益的啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府決策；公民參與；政績考核；制度情境；改進(jìn)與完善

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2014）10-0004-05

基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“地區(qū)政府競爭背景下的江蘇省區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制研究”（2012SJD630088）；江蘇省高校“青藍(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師的研究成果之一；江蘇社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府決策中的公民利益表達(dá)與聚合機(jī)制研究”（12ZZC006）。

作者簡介：趙玉麗（1979-），女，遼寧北票人，南京森林警察學(xué)院講師，南京大學(xué)博士研究生，研究方向：公共管理；徐志國（1975-），男，遼寧寬甸人，政治學(xué)博士，南京理工大學(xué)副教授，研究方向：公共管理。

公民參與作為一種民主實(shí)踐，指的是除選舉活動(dòng)以外的公民對于公共事務(wù)有序參與、影響公共政策的各種行為。[1]公民參與理論是對于民主理論的新的發(fā)展，它認(rèn)為，傳統(tǒng)的代議制民主理論有很多弱點(diǎn)，公民僅僅通過選舉制度已經(jīng)很難保證當(dāng)選代表制定出符合公共利益的政策，公民需要直接在公共決策制定中表達(dá)自身的觀點(diǎn)和利益。在當(dāng)代西方社會(huì)，公民參與已經(jīng)成為地方政府決策中普遍和成熟的政治過程。事實(shí)上，人們主要爭論的已經(jīng)不是是否進(jìn)行公民參與，而是如何參與的問題。由于政策性質(zhì)、公民構(gòu)成特點(diǎn)以及具體決策情境的多樣性，公民參與很難像投票民主一樣做到整齊劃一，形式更加復(fù)雜化和多樣化。參與中的一些問題常常引發(fā)人們的困惑和爭議，如：在公共決策中政府權(quán)力和民眾的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何劃分？當(dāng)民眾內(nèi)部充滿分歧或所提要求“不合理”時(shí)，政府應(yīng)該如何對待民眾意見？公共決策中公民參與的程度總是越高越好嗎？如何才能發(fā)現(xiàn)真正的民意？為了解決這些問題，一些西方學(xué)者對公民參與的方式及內(nèi)在因素進(jìn)行了分析，尋找公民參與中的一般規(guī)律，開發(fā)出了一些公民參與的模型，用來解釋和規(guī)范西方社會(huì)的公民參與實(shí)踐。

目前，我國各地方政府也在黨和國家的政策要求下大力發(fā)展公民參與，以完善社會(huì)主義民主。問題是：西方學(xué)者開發(fā)的這些參與模型在我國的公民參與中是同樣有效的嗎？是否可以指導(dǎo)我國公民參與的實(shí)踐過程？應(yīng)該如何對之改進(jìn)和借鑒？本文認(rèn)為，西方學(xué)者開發(fā)的公民參與模式之有效性是與西方社會(huì)的政治背景相聯(lián)系、相適應(yīng)的。在我國，由于政治情境的不同，地方政府處于自上而下的政績考核壓力之下，很難為公民參與提供有效的激勵(lì)。這使得我國各地方政府雖然進(jìn)行了許多公民參與的創(chuàng)新實(shí)踐，但大多數(shù)卻流于形式化和表面化。為此，我們需要對西方學(xué)者開發(fā)的公民參與模型進(jìn)行必要的補(bǔ)充與修正，以更好地促進(jìn)我國公民參與實(shí)踐的發(fā)展。

一、公民參與模型的演進(jìn)

關(guān)于公民參與理論研究的起點(diǎn)，人們一般認(rèn)為是阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在1969年發(fā)表的《公民參與的階梯》一文。阿恩斯坦認(rèn)為，人們實(shí)踐中經(jīng)常使用的“公民參與”一詞實(shí)際上包含著多種不同的含義。他對之做了認(rèn)真地梳理，將“公民參與”劃分為八個(gè)層次，即“操縱”、“醫(yī)療”、“告知”、“咨詢”、“安撫”、“合作伙伴”、“代理權(quán)”和“民眾控制”。在此基礎(chǔ)上他又進(jìn)一步將這八個(gè)層次劃歸三個(gè)類型。其中，“操縱”和“醫(yī)療”屬于不是參與的“參與”，“告知”、“咨詢”、“安撫”屬于象征主義的“參與”，而“合作伙伴”、“代理權(quán)”和“民眾控制”才屬于真正的“參與”。阿恩斯坦認(rèn)為，人們籠統(tǒng)地將以上行為都叫做公民參與是不準(zhǔn)確的，真正的公民參與一定涉及到“權(quán)力的分享”，它使得“窮人能夠能過它參與決定，包括如何分享信息、目標(biāo)和政策的達(dá)成，稅收資源的分配、項(xiàng)目的開展、合同和資助的收益等。”[2]從阿恩斯坦的論述我們可以看出，他將決策權(quán)力“是否被民眾分享”作為認(rèn)定公民參與的主要標(biāo)準(zhǔn)。公民參與發(fā)展的目標(biāo)就是要避免虛假參與和象征性參與，增進(jìn)公民實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正的公民參與。阿恩斯坦的參與模型可以表述為：

公民參與模型第二階段的發(fā)展是安德魯·阿克蘭（Andrew Acland）提出的。阿克蘭在其2009年的論文“設(shè)計(jì)有效的公眾參與”中，根據(jù)公民參與的新時(shí)代背景，對阿恩斯坦的“公民參與階梯”進(jìn)行了修正，提出了更為完善的“2009公民參與的階梯”。阿克蘭的突破體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，它去除了“操縱”和“治療”兩個(gè)非公民參與類型，認(rèn)為這兩者雖然當(dāng)今仍然存在，但是完全不屬于公民參與。然后，他按照公民參與對政策制定影響程度將之由低到高分為“研究/數(shù)據(jù)收集”、“信息提供”、“咨詢”、“參與”、“合作/協(xié)作”、“委派/指定權(quán)威”等六種類型。應(yīng)當(dāng)說，阿克蘭對公民參與階梯的分類比阿恩斯坦更為準(zhǔn)確地概括出了公民參與和公民分享決策權(quán)力程度從低到高的發(fā)展過程。第二，阿克蘭還從“發(fā)起者（政府部門）”、“參與者（公民）”及“第三方（即公共利益的觀察者）”三個(gè)視角來分析公民參與的階梯。[3]公民參與發(fā)起者的出發(fā)點(diǎn)是為了決策的需要，如果他們認(rèn)為公共決策需要公民提供信息或者是需要公民的支持，就會(huì)尋求更為積極的公民參與；公眾在公民參與中更關(guān)心發(fā)起者是否會(huì)真正地聆聽其言，只有在獲得肯定回答的情況下，才會(huì)覺得公民參與是有價(jià)值的，并樂于參與；第三方的視角是公共利益觀察者的視角，他們更關(guān)注公民參與通過怎樣的程序和過程才能更有有益于增進(jìn)公民品質(zhì)和提高決策質(zhì)量?？偟膩碚f，阿克蘭的公民參與模型比阿恩斯坦的更加復(fù)雜化，它可以用以下的圖示來表示：

應(yīng)當(dāng)說，阿恩斯坦和阿克蘭兩個(gè)人關(guān)注的焦點(diǎn)都是公民參與類型的劃分，而缺乏從決策者的視角對公民參與的內(nèi)在邏輯進(jìn)行描述，沒有清晰地描述出公共管理者在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)何種要素選擇相應(yīng)類型的公民參與方式，這使得公民參與方式的選擇過程成為無從了解的“黑箱”。公共管理的實(shí)踐表明，在具體的公共決策中，并不是公民參與“越多”，公民的權(quán)力分享程度“越大”，公共政策的效果就越好，而是不同性質(zhì)的公共政策需要不同類型的公民參與。約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）解決了這一問題，他從公共管理者的角度，構(gòu)建了一個(gè)公民參與的模型，揭示出了公共管理者組織公民參與的內(nèi)在邏輯過程，描述出了其中所涉及的主要變量。托馬斯之所以選擇以公共管理者為觀察視角，是因?yàn)檎诠駞⑴c的過程中處于主導(dǎo)地位，它的積極性以及關(guān)于公民參與的觀念對于公民參與的質(zhì)量有著決定性的影響。endprint

托馬斯將公共決策中的公民參與分為自主管理式?jīng)Q策、改良的自主管理式?jīng)Q策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公共協(xié)商和公共決策。在這五種類型的公共決策中，公民參與的程度是由低到高的，從完全沒有公民參與到公眾對公共政策的完全控制。然后，托馬斯又提出了公共管理者選擇公民參與形式的標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為，“界定公民參與的適宜度主要取決于具體的公共決策中政策質(zhì)量約束和政策可接受性要求之間的相互限制?！盵4]25政策的質(zhì)量約束包括政策質(zhì)量要求、決策信息的獲取和政策的結(jié)構(gòu)化程度，政策的可接受性則取決于相關(guān)公眾對決策的接受程度對政策有效執(zhí)行的重要性，公眾的構(gòu)成特點(diǎn)，公眾對與決策目標(biāo)的一致性程度，以及相關(guān)公眾內(nèi)部是否會(huì)產(chǎn)生沖突等內(nèi)容。以上決策模型可以用圖示表示如下：

阿恩斯坦、阿克蘭及托馬斯等人的研究表明了公民參與中的幾個(gè)重要原理：第一，決定公民參與形式的兩個(gè)重要的變量是公共政策的質(zhì)量約束和公共政策的公民可接受要求。公共管理者為了實(shí)現(xiàn)公共政策為社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)，既要考慮到公共政策的各種技術(shù)、法律和信息限制，又要考慮到相關(guān)公眾的構(gòu)成情況以及公眾的接受對于公共政策執(zhí)行的影響力。如果只考慮前者而忽視后者，那么，哪怕合理合法的公共政策也可能會(huì)因?yàn)楣竦牟唤邮芏?；如果只考慮后者而忽視前者，那么一項(xiàng)公共政策雖然可能會(huì)被相關(guān)民眾接受，但卻可能并不合理或者對整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展無益。第二，在公共決策中，并非公民參與的越多越好，權(quán)力分享的越多越好。公共決策的目標(biāo)是為了制定出高質(zhì)量的公共決策并使之得到實(shí)施。高程度的公民參與決策可能不一定能導(dǎo)致好的公共政策后果。公共決策中的公民參與形式應(yīng)當(dāng)是多樣的，并不存在整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)按照各自的特點(diǎn)選擇不同的參與形式，不同類型的公共決策適用于不同類型的公民參與形式，或者混合運(yùn)用多種參與形式。在公共政策的制定中，相關(guān)的民意實(shí)際上并不一定完全符合公共利益，也不應(yīng)當(dāng)以特定民眾的意見為決策最終依據(jù)。例如，在國內(nèi)各地方政府關(guān)于垃圾處理場建設(shè)的公共決策中，如果政府向民眾征求意見，民眾一般都會(huì)反對在自己的小區(qū)附近修建垃圾處理場。可問題在于，垃圾場是一個(gè)城市必不可少的公共設(shè)施，政府必須要在某一地方選址建場。如果政府要完全聽從相關(guān)民意，那么就沒有辦法進(jìn)行垃圾處理場的修建，就會(huì)傷害該地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，政府在公共決策中一方面要尊重民意，讓公民了解公共政策，進(jìn)行利益和觀點(diǎn)表達(dá)，但另一方面也需要根據(jù)公共利益進(jìn)行自主決策，盡力說服民眾接受公共決策，消除民眾的疑慮，在公共決策中尋求理性化與回應(yīng)民意二者之間的平衡。第三，托馬斯的公民參與模型提示我們，在公民參與公共決策中，相關(guān)政府必須擁有一定的自主選擇空間，政府應(yīng)當(dāng)在公民參與的組織中居于主導(dǎo)地位。根據(jù)托馬斯的研究，西方國家的公共決策中，“約有60%的公共決策雖然需要公民參與的認(rèn)可、支持，但又必須限制公民參與范圍，以確保公共管理機(jī)構(gòu)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！盵4]52國家的法律和法規(guī)可能會(huì)對那些比較成熟的公民參與形式做出明確規(guī)定，但是鑒于公共決策事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，法律不可能窮盡所有類型的公民參與形式，對之作出嚴(yán)格限定，這就必須給政府選擇公民參與很大的自主空間，公民參與形式的選擇很大程度上取決于相關(guān)地方政府的決策動(dòng)機(jī)和決策水平。

二、我國地方政府決策中公民參與的現(xiàn)實(shí)困境

參與式民主在西方社會(huì)的發(fā)展至今已經(jīng)有了50年左右的時(shí)間，政府決策中引入公民參與已經(jīng)十分普遍，許多參與事項(xiàng)都有了明確的規(guī)定。從理論上來說，公民參與也在參與式民主、協(xié)商民主、強(qiáng)勢民主等理論下不斷得到論證和發(fā)展。公民參與的具體操作方法十分豐富，形成了如市民陪審團(tuán)、市民調(diào)查團(tuán)、焦點(diǎn)小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等數(shù)十種有效的參與形式。

我國的公民參與引入雖然較晚，但黨和國家高度重視。公民參與在黨的十六大、十七大和十八大當(dāng)中都得到強(qiáng)調(diào)，在國家政治行政制度的建設(shè)與發(fā)展中也被賦予了越來越重要的地位。我國學(xué)術(shù)界也對參與民主進(jìn)行了大量的研究，每年都會(huì)有數(shù)百篇學(xué)術(shù)論文發(fā)表。從公民參與的現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求來說，我國地方政府決策中引發(fā)的矛盾和糾紛日益增多，群體性事件不斷出現(xiàn)，為公民參與制度的創(chuàng)立和發(fā)展提供了十分強(qiáng)大的推動(dòng)力。然而，可以觀察到的是，地方政府雖然進(jìn)行了很多公民參與的制度創(chuàng)新實(shí)踐，但并沒有發(fā)展為成熟的制度。歸納起來說，從公民參與的程度上可以將我國地方政府決策劃分為以下四類情形：

1.封閉式?jīng)Q策。對于我國大部分的地方政府來說，政府決策的基本特點(diǎn)是忽視公民參與，進(jìn)行封閉式的自主決策。民主集中制是我國黨和政府的根本組織原則，這種體制的特點(diǎn)是國家權(quán)力高度集中，然后以自上而下的方式對國家進(jìn)行管理和領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)政府和黨的下級(jí)組織也必須服從上級(jí)政府，具有“壓力型政府”的特征。[5]在這種背景下，我國政府決策體制的重要特征之一體現(xiàn)為決策過程的精英主義，地方政府官員在公共決策中處于主導(dǎo)地位。對地方政府官員的監(jiān)督只能采取自上而下的考核方式，地方官員也因此只對上負(fù)責(zé)，而不用對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)。相應(yīng)的，地方政府在決策中習(xí)慣性地采取自主的封閉式?jīng)Q策方式。一些地方政府在決策過程中也會(huì)聘請相關(guān)專家進(jìn)行論證，但專家成員的選擇以及專家的結(jié)論是否被接受卻主要取決于相關(guān)官員的意見。在自主做出決策之后，地方政府就會(huì)運(yùn)用所掌握的各種組織、人員與資源強(qiáng)制實(shí)施。民眾在這政策制定和實(shí)施的過程中完全處于被動(dòng)地位，無論喜歡還是不喜歡，幾乎沒有任何的選擇，甚至對于涉及到自己利益的公共事務(wù)也一無所知，只能被動(dòng)地接受政府決策的后果。例如：在城市化的過程中，一些地方政府在房屋拆遷過程中，和開發(fā)商單方面確立拆遷方案和補(bǔ)償價(jià)格。對于那些不同意拆遷方案和被償?shù)拇迕?，政府和開發(fā)商常常動(dòng)用暴力進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。對此類案件，公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)一般不予立案，村民缺乏利益表達(dá)的制度渠道，上訪又面臨著當(dāng)?shù)卣膰范陆?，為此發(fā)生了很多村民以死抗?fàn)幍陌咐?，激化了社?huì)矛盾。

2.抗?fàn)幮詤⑴c。一些地方政府的封閉式?jīng)Q策引發(fā)了民眾的大規(guī)?？棺h，政府被迫吸納民眾意見，形成了抗?fàn)幮詤⑴c模式。隨著城市化進(jìn)程利益糾紛的增加，公民權(quán)利意識(shí)的提高，以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，常態(tài)化的政府自主性決策日益受到挑戰(zhàn)。在地方政府決策的一些領(lǐng)域，民眾已經(jīng)不再對危害自身權(quán)益的決策保持沉默，而是選擇群體抗議的形式表達(dá)自身的要求，迫使政府改變決策。民眾的抗?fàn)幮怨駞⑴c尤其體現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域。近年來發(fā)生的啟東市海洋排污管道事件，四川什邡鉬銅礦建廠事件，廈門寧波大連三地的PX石化項(xiàng)目選址事件、廣州番禺垃圾處理選址事件、圓明園鋪膜事件、南京梧桐砍伐事件、怒江水電開發(fā)規(guī)劃事件等都是其中的典型表現(xiàn)。在抗?fàn)幮詤⑴c事件中，政府決策付出了極高的政治與經(jīng)濟(jì)成本。一些已經(jīng)花費(fèi)了大量精力和金錢的政策被迫廢止，政府的權(quán)威和公信力也受到極大傷害。許多政府的決策本身可能并非沒有合理性，甚至對于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展來說是有益的，但是由于無法獲得民眾的理解和接受而被迫取消。許多政策的改變與廢止并沒有經(jīng)過合理性的論辯與商談，公共決策在街頭政治壓力下，呈現(xiàn)出“不鬧不解決，一鬧就解決，大鬧大解決，小鬧小解決”的形態(tài)。因此，抗?fàn)幮詤⑴c實(shí)際上遠(yuǎn)離了參與民主的本意，是公民參與失敗的表現(xiàn)。endprint

3.形式化參與。雖然從總的情況看，我國地方政策的決策是封閉式的，但一些政府已經(jīng)進(jìn)行了一些有意義的探索，嘗試引入公民參與改善公共決策制定和實(shí)施的質(zhì)量。一些與民眾權(quán)益密切相關(guān)的法律也做出了引入公民參與的規(guī)定。如，2000年頒布的《中華人民共和國立法法》，2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，1996年出臺(tái)的《行政處罰法》，1998年出臺(tái)的《價(jià)格法》，2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2006年開始實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》當(dāng)中都在相關(guān)領(lǐng)域規(guī)定了公民參與的制度環(huán)節(jié)。除了中央政府制定的法律之外，部分地方政府也根據(jù)所在地區(qū)的特殊情況在一些領(lǐng)域制定了若干地方性的公民參與制度規(guī)定。不過，以上領(lǐng)域只是涵蓋了我國地方政府決策的小部分內(nèi)容。而且，即使是對于這些領(lǐng)域來說，法律對于公民參與的規(guī)定也是十分籠統(tǒng)的，公民參與的程序、形式、參與代表的選擇，以及公民反對意見的采納方面都缺乏明確的要求。這些不明確的規(guī)定使得地方政府在選擇和操縱這些公民參與時(shí)有了很大的自主空間，結(jié)果使得這些領(lǐng)域的公民參與體現(xiàn)出很強(qiáng)的形式化和表面化的特點(diǎn)。以公共事業(yè)定價(jià)領(lǐng)域?yàn)槔?，各部門及政府舉辦的鐵路票價(jià)、民航票價(jià)、出租車價(jià)格、公路收費(fèi)等聽證會(huì)都出現(xiàn)了“逢聽必漲”的特點(diǎn)，聽證會(huì)變成了“漲價(jià)會(huì)”。即使一些民眾代表在聽證會(huì)中提出了反對意見，但意見是否被采納，只能取決于相關(guān)政府部門的決定，民眾的意見并不具有約束力。以阿恩斯坦的公民參與階梯理論觀察之，可以說，目前各地方政府所舉行的公民參與絕大部分都屬于“非參與”和“象征性參與”，不屬于真正的公民參與，也不能夠真正地實(shí)現(xiàn)公民參與的初衷——提高決策質(zhì)量和增進(jìn)政策合法性的作用。

4.局部性參與。近年來，部分地方政府在實(shí)踐中確實(shí)也創(chuàng)造出了一些有效的公民參與機(jī)制。這些創(chuàng)新中包含著可持續(xù)性的公民參與制度建設(shè)，如浙江溫嶺的預(yù)算民主懇談制度，浙江杭州市政府的開放決策制度，深圳市城鄉(xiāng)規(guī)劃拆遷中的公民參與制度等。也有一些是地方政府為解決某一特定問題而發(fā)動(dòng)的公民參與，如2005年舉行的圓明園湖底防滲工程公眾聽證會(huì)，2005年深圳市濱海醫(yī)院興建選址聽證會(huì)，2007年《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》制定過程中對民意的征求意見等都較成功地組織了公民參與。中央編譯局和北京大學(xué)主辦的“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”活動(dòng)自開展以來，收集了不少地方政府創(chuàng)新的案例，6屆總共申報(bào)1753個(gè)，每屆申報(bào)數(shù)量為146個(gè)，[6]其中有相當(dāng)比例涉及到公民參與方面。不過，總的來說，這些公民參與創(chuàng)新雖然取得了一定的成績，但卻是不足的。中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的組織者俞可平總結(jié)了過去十年我國政府創(chuàng)新的幾個(gè)主要不足，認(rèn)為它們分別是政府創(chuàng)新的動(dòng)力不足，創(chuàng)新主體的可持續(xù)性不足，許多優(yōu)秀的創(chuàng)新實(shí)踐因沒有及時(shí)上升為正式的制度和政策而得不到鞏固和推廣，存在著明顯的“形象工程”和“政績工程”色彩，政府創(chuàng)新政治風(fēng)險(xiǎn)大，對政府創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)研究和長遠(yuǎn)規(guī)劃等。[7]另一位參與地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的學(xué)者楊雪東也認(rèn)為，在許多地方政府創(chuàng)新個(gè)案中，“個(gè)別官員的創(chuàng)新精神和能力是創(chuàng)新項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，他們的調(diào)離也是創(chuàng)新項(xiàng)目中止或者蛻變的決定性因素?！盵8]

通過以上歸納分析可以看出，我國的公民參與雖然在國家政策、地方政府以及輿論的不斷推動(dòng)下，做出了大量的努力，但發(fā)展的程度仍然很低，真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)力分享”的公民參與少之又少?！吨袊螀⑴c報(bào)告（2011）》首度公布的“中國公民政策參與”問卷調(diào)查也證實(shí)了這一觀點(diǎn)。報(bào)告顯示，我國當(dāng)前的公民政策參與客觀狀況并不樂觀，以量化的統(tǒng)計(jì)觀察，公民參與公共政策的“政策內(nèi)容認(rèn)知”得分率為4640%，“政策過程認(rèn)知”得分率為4367%，而“實(shí)際政策參與”得分率則只有11%。[9]在衡量公民參與制度發(fā)展的指標(biāo)中，最重要的就是“實(shí)際參與”，但其得分只有11%，而且其中還沒有區(qū)分“實(shí)質(zhì)性的參與”與“象征性參與”的比例。

政府決策中引入公民參與的主要目的是為了提高政策質(zhì)量和公民的可接受度。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國的公民參與制度建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到該制度的根本目的。公民參與制度發(fā)展還很不成熟，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。公民參與大多也是個(gè)案式的，缺乏制度化的規(guī)定；參與制設(shè)計(jì)不合理，流行虛假與形式化；一些參與制度與領(lǐng)導(dǎo)人的偏好密切相關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)離任，則制度失效；專家參與特征明顯，一些弱勢群體的參與渠道較少，導(dǎo)致其利益訴求處于壓抑狀態(tài)。那么，隨之而來的一個(gè)疑問就是：為什么我國的公民參與制度在黨和國家十分重視，進(jìn)行了諸多創(chuàng)新嘗試后仍然沒有獲得具有普遍意義的制度建構(gòu)呢？接下來，我們將對此進(jìn)行分析，揭示那些制約我國公民參與制度發(fā)展的主要因素并尋求改進(jìn)舉措。

三、制度情境與公民參與模型的修正

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃諾莉·奧斯特羅姆在分析公共池塘理論時(shí)指出，全面的公共池塘問題分析應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次，即操作層次、集體選擇層次和憲政選擇層次。操作層次，直接影響行動(dòng)場景中參與者做出日常決策；集體選擇層次，通過決定操作活動(dòng)參與者的資質(zhì)和改變操作規(guī)則所使用的具體規(guī)則來影響操作活動(dòng)的層次；憲政選擇層次，通過確定集體選擇活動(dòng)中參與者的資質(zhì)與設(shè)計(jì)集體選擇所使用的規(guī)則來影響集體選擇，并進(jìn)而影響操作活動(dòng)與結(jié)果。[10]奧斯特羅姆認(rèn)為，自發(fā)組織的形成需要特定的制度條件作為背景，因?yàn)橹贫缺尘盀楣竦男袨樘峁┝颂囟ǖ募?lì)與約束，它們確定了公民所能夠進(jìn)行的選擇行為集合。

雖然公民參與問題與公共池塘資源問題并不相同，但我們認(rèn)為，奧斯特羅姆所提出的分析方法也適用于公民參與問題的研究。公民參與問題涉及的是作為行動(dòng)者的公民與政府二者之間的互動(dòng)關(guān)系，二者互動(dòng)的方式顯然與他們背后的一些具體的制度規(guī)則密切相關(guān)，這些制度規(guī)則必然會(huì)影響公民及政府官員在公民參與中的選擇范圍。因此，我們可以將公民參與的模型進(jìn)行修正，將制度背景因素也納入到模型之中，形成操作機(jī)制與制度背景兩個(gè)層次，這樣我們就得到一個(gè)更為全面的公民參與模型（圖4），它為我們解釋不同制度背景之下的公民參與差異現(xiàn)象提供了更為有力的工具。endprint

在托馬斯等人提出的西方國家公民參與模型中，地方政府官員的動(dòng)機(jī)被假設(shè)為追求公共利益的最大化，具體來說就是將決策質(zhì)量和公民對政策的接受性作為政策制定的主要?jiǎng)恿?。根?jù)公共選擇理論，這種假設(shè)顯然是不成立的，因?yàn)檎渭液凸賳T在政治生活中仍然與在市場制度下一樣追求利益最大化。不過，這并不能說托馬斯等人的假設(shè)是不合理的，這是因?yàn)檎賳T雖然也將個(gè)人利益最大化放在首位，但代議制在一定程度使得官員對個(gè)人利益的追求與他對公共利益的追求協(xié)調(diào)起來。政府官員之所以十分重視發(fā)展公民參與，尊重公民的意見，其原因在于代議制民主制度使得政府官員必須尊重民意、回應(yīng)民意，否則可能會(huì)在下一次選舉中落選。另外，西方國家發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，獨(dú)立與開放的媒體，以及政府與社會(huì)合作的歷史傳統(tǒng)等在約束官員方面都有著重要的作用。

當(dāng)前我國的地方政府，政績考核制度是促使官員為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的主要機(jī)制，其在地方官員治理機(jī)制中具有的地位相當(dāng)于西方國家的代議制度在選擇和約束官員中所起的作用。我國的官員考核制度發(fā)展主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段，即以GDP為核心指標(biāo)的考核和當(dāng)前以社會(huì)發(fā)展為中心的綜合考核。前者十分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，后者則相對淡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而將社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面納入到了考核指標(biāo)體系之內(nèi)。應(yīng)當(dāng)說，以GDP為核心的考核體系十分不利于公民參與的發(fā)展，而以社會(huì)發(fā)展為核心的考核則在一定程度上有利于公民參與制度的發(fā)展。不過，官員考核制度的實(shí)踐表明，雖然這一制度在激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了十分有利的作用，但是由于考核制度的不完善，政績考核的難以量化，以及地方官員的造假競爭等影響，使得政績考核制度難以促使地方官僚的自利性與其為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)發(fā)展二者之間完全協(xié)調(diào)起來。在地方政府權(quán)力高度集中的體制背景下，地方官員有著巨大的自主選擇空間，往往會(huì)通過權(quán)力尋租、打壓社會(huì)、犧牲社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展利益及政績造假等方式尋求個(gè)人的權(quán)益最大化。[11]

我國地方政府決策中的公民參與即是在這種制度背景下進(jìn)行的。公民參與在很多情況下與地方官員的“自利動(dòng)機(jī)”相沖突，公民參與的發(fā)展會(huì)對官員的以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、尋租空間、權(quán)力掌握等構(gòu)成影響和挑戰(zhàn)。在這種情況下，只有那些對地方官員的利益不構(gòu)成重大影響或者民眾抗議力量極大的領(lǐng)域才可能被選擇出來組織公民參與，而對那些具有實(shí)質(zhì)性利益和權(quán)力的決策領(lǐng)域，則傾向于采取封閉決策的方式。例如，在地方官員的權(quán)力構(gòu)成中，人事權(quán)和財(cái)政權(quán)是其兩項(xiàng)最重要的權(quán)力，也是最需要社會(huì)監(jiān)督的?？墒窃诋?dāng)前各地方政府，這兩項(xiàng)權(quán)力的實(shí)施很少允許進(jìn)行有效的公民參與，只有浙江溫嶺的民主懇談制度是一個(gè)例外。目前，地方政府所發(fā)動(dòng)的公民參與實(shí)踐，往往集中在不違反官員重大利益，或者較易發(fā)生群眾抗議的局部性領(lǐng)域。在國家法律有明確規(guī)定的立法、公共事業(yè)定價(jià)及城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，公民參與往往也是流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。一般說來，只要官員認(rèn)為自主決策的方式不會(huì)遭受重大反對，那么即使明知民眾會(huì)有不滿，地方政府也不會(huì)發(fā)動(dòng)相應(yīng)的公民參與計(jì)劃。在他們看來，公民參與只會(huì)使決策更為煩瑣，更增加成本。

公民參與的修正模型表明，政府官員的動(dòng)機(jī)與行為對于公民參與制度的運(yùn)行起著主導(dǎo)性的影響，是決定其效能的最重要因素。西方學(xué)術(shù)界所提出的公民參與模型僅屬于操作層次上的參與模型，這種模型在西方社會(huì)的運(yùn)用是以西方的政治社會(huì)制度背景為基礎(chǔ)，也是與之相適應(yīng)的。我國的公民參與之所以發(fā)展不足，不能簡單地只從參與過程本身的制度設(shè)計(jì)中尋找原因，而應(yīng)當(dāng)從其背后隱性的制度條件做起。如果不改變這些政治情境對公民參與的制約，我國的公民參與制度就很難發(fā)展成熟起來。在改革我國地方政府的公民參與制度背景中，不僅要繼續(xù)完善以政績考核為中心的官員管理制度，而且要增強(qiáng)公民社會(huì)的集體行動(dòng)能力，加強(qiáng)媒體的監(jiān)督及為公民的合法參與提供保障等。只有構(gòu)建一種綜合性的制度體系，使地方官員的自利動(dòng)機(jī)能夠與完善地方公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)協(xié)調(diào)起來，才能促使地方官員真正有動(dòng)力發(fā)動(dòng)名副其實(shí)的公民參與。

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【責(zé)任編輯：黎峰】endprint