基于扶貧開(kāi)發(fā)的金寨縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

孫賢斌+郝李霞+鄧婉君

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償是扶貧開(kāi)發(fā)的新手段和新途徑，已經(jīng)成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2012年金寨縣生態(tài)補(bǔ)償和水庫(kù)移民直補(bǔ)資金分別為1.122億元、1.432億元，以上補(bǔ)償為扶貧開(kāi)發(fā)提供資金支持、解決生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展之間矛盾、促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化均發(fā)揮重要的作用。目前生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償主體和類(lèi)型有限、標(biāo)準(zhǔn)低、資源有償制度有待完善、補(bǔ)償方式單一等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，從扶貧協(xié)作、制度和效益評(píng)估方面，探討金寨縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；扶貧開(kāi)發(fā)；機(jī)制；金寨縣

中圖分類(lèi)號(hào) X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）19-05-03

在國(guó)外扶貧機(jī)制上，劉易斯提出工業(yè)化和城市化途徑，舒爾茨主張以科技和教育為基礎(chǔ)的人力資源開(kāi)發(fā)，繆爾達(dá)爾建議發(fā)展中國(guó)家扶貧的政治經(jīng)濟(jì)政策途徑。具體實(shí)踐中政府采取環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目等具體措施幫助貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)，或者建立福利制度為貧困者保障基本生活條件[1]。我國(guó)扶貧多數(shù)學(xué)者主張發(fā)展產(chǎn)業(yè)、資金投入、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、重視科技教育等，在具體扶貧實(shí)踐中經(jīng)歷了由救濟(jì)式向開(kāi)發(fā)式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而是生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)上合理開(kāi)發(fā)[1-2]。隨著主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施，加劇了區(qū)域之間利益的不平衡，使扶貧任務(wù)更加艱巨[3]。而利用生態(tài)補(bǔ)償手段解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，故生態(tài)補(bǔ)償式扶貧逐漸成為一種重要的新模式[4]。目前生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)研究集中于補(bǔ)償對(duì)貧困農(nóng)戶影響[5]、兩者之間關(guān)系[6]、補(bǔ)償緩解貧困效應(yīng)[7]、貧困區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)證研究[8-9]等方面。大別山區(qū)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱，貧困人口分布集中，是我國(guó)重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)矛盾突出[10]。大別山貧困片區(qū)是國(guó)家新一輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)主戰(zhàn)場(chǎng)之一[11]，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和資源可持續(xù)利用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以大別山貧困片區(qū)的金寨縣為例，結(jié)合資源價(jià)值探索其生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，及其對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)影響，具有重要的示范與實(shí)踐意義。

1 金寨縣概況

金寨縣地處大別山北坡，鄂豫皖3省交界，總面積

3 814km2，2012年總?cè)丝?8.9萬(wàn)、GDP約80億元，是安徽省人口最多、面積最大的山區(qū)縣和庫(kù)區(qū)縣，是著名的革命老區(qū)、全國(guó)第二大將軍縣。全縣平均海拔500m，是國(guó)家重要水源涵養(yǎng)和水土保持生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。境內(nèi)梅山、響洪甸2大水庫(kù)總蓄水量50億m3，淡水資源豐富。縣內(nèi)資源豐富，素有板栗之鄉(xiāng)、名茶產(chǎn)地、絲綢大縣、藥庫(kù)之美譽(yù)，是全國(guó)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)縣；“紅、綠、藍(lán)”3色旅游資源豐富。鉬礦探明儲(chǔ)量239萬(wàn)t以上，是世界第二、亞洲第一的特大型鉬礦，開(kāi)發(fā)價(jià)值巨大。金寨縣是國(guó)家級(jí)首批重點(diǎn)貧困縣，2011年被確定為全國(guó)11個(gè)連片特困地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)總量小，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨。近5a來(lái)，通過(guò)水庫(kù)移民后扶政策實(shí)施，累計(jì)移民直補(bǔ)資金4.5億元，投入后扶項(xiàng)目資金2.25億元，實(shí)施后扶項(xiàng)目2 110個(gè)，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到較大改善。

2 生態(tài)補(bǔ)償和扶貧現(xiàn)狀

就2012年來(lái)說(shuō)，金寨縣已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償主要有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付6 608萬(wàn)元、林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付4 613萬(wàn)元；扶貧補(bǔ)償資金有水庫(kù)移民直補(bǔ)資金9 323.76萬(wàn)元、扶貧項(xiàng)目資金4 994.14萬(wàn)元。補(bǔ)償資金合計(jì)為25 538.9萬(wàn)元，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧補(bǔ)償?shù)馁Y金比例為分別為43.94%、56.06%。

2.1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償 大別山水土保持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償資金國(guó)家規(guī)定主要用于水源地的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、民生保障與政府基本公共服務(wù)等方面支出，補(bǔ)償后由地方政府統(tǒng)籌使用。

2.2 林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償 2012年金寨縣的林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償主要包括5個(gè)方面：生態(tài)公益林補(bǔ)償2 814萬(wàn)元、退耕還林補(bǔ)助1 023萬(wàn)元、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)助350萬(wàn)元、森林撫育補(bǔ)貼200萬(wàn)元、造林補(bǔ)貼試點(diǎn)補(bǔ)助226萬(wàn)元，合計(jì)

4 613萬(wàn)元。

2.3 庫(kù)區(qū)移民直接補(bǔ)償 金寨縣的梅山和響洪甸屬于2座大型水庫(kù)，（庫(kù)容量1 000萬(wàn)m3或發(fā)電量5萬(wàn)kW以上），總庫(kù)容量50億m3，建庫(kù)移民達(dá)10萬(wàn)以上，現(xiàn)移民直接補(bǔ)助人口為1.54萬(wàn)人，淹沒(méi)大量農(nóng)田（0.67萬(wàn)hm2）和經(jīng)濟(jì)林與山場(chǎng)（0.93萬(wàn)hm2）。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)每人補(bǔ)助600元/a。由于移民缺少土地等生產(chǎn)資料，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)生活貧困程度大，移民多數(shù)仍處于貧困狀態(tài)，扶貧任務(wù)艱巨。

2.4 扶貧項(xiàng)目補(bǔ)償 2012年金寨縣扶貧項(xiàng)目補(bǔ)償資金4 994.14萬(wàn)元。金寨縣扶貧開(kāi)發(fā)主要以專(zhuān)項(xiàng)扶貧項(xiàng)目的形式落實(shí)，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整村推進(jìn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、雨露計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)貼息、資金互助社等。

3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1 補(bǔ)償主體和類(lèi)型有限 目前的補(bǔ)償主體主要是上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)基金，下游受益地區(qū)政府、企業(yè)和居民并未付出，也沒(méi)有建立跨行政區(qū)、流域的橫向支付，其他融資渠道更少。目前金寨縣生態(tài)補(bǔ)償面主要為功能區(qū)水源涵養(yǎng)和林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但針對(duì)水源地保護(hù)補(bǔ)償、漁業(yè)補(bǔ)償、工業(yè)限制性發(fā)展補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)限制補(bǔ)償、碳排放等均沒(méi)有涉及。如梅、響2庫(kù)可養(yǎng)水面0.733萬(wàn)hm2，為保護(hù)水源，限制投食性網(wǎng)箱和庫(kù)灣漁業(yè)發(fā)展，僅此庫(kù)區(qū)上萬(wàn)名居民年損失近億元。金寨縣是重要的碳源區(qū)，按照國(guó)內(nèi)比較常用的合理價(jià)格即中國(guó)造林成本的平均值272.65元/t（C），估算金寨縣碳排放應(yīng)接受補(bǔ)償為30.893億元[12]。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低 對(duì)水源地居民的補(bǔ)償，每hm2公益林只補(bǔ)150元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于木材經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值。據(jù)林業(yè)專(zhuān)家估算，金寨縣各類(lèi)公益林如以商品林進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，林權(quán)所有者的年收入可達(dá)2.73億元，然而全縣公益林年補(bǔ)償資金只有2 600萬(wàn)元，資源價(jià)值超過(guò)10倍以上。由于經(jīng)營(yíng)公益林與經(jīng)營(yíng)商品林之間存在巨大的收益差距，林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者普遍認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。

3.3 資源有償使用制度有待完善 據(jù)統(tǒng)計(jì)，金寨每年向合肥市等地?zé)o償貢獻(xiàn)優(yōu)質(zhì)水近20億m3，用于工農(nóng)業(yè)用水和居民生活用水，優(yōu)質(zhì)水資源價(jià)值未得到體現(xiàn)。水資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由水費(fèi)價(jià)格或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，按照合肥市城市居民供水基本價(jià)格中水資源費(fèi)為0.06元/t（此價(jià)格低廉，也沒(méi)有支付給相關(guān)部門(mén)），也要補(bǔ)償1.2億元/a。工農(nóng)業(yè)用水、城市用水等也更應(yīng)該給予水源地補(bǔ)償。對(duì)于污染企業(yè)，尚未建立環(huán)境資源稅費(fèi)制度和調(diào)控體系，資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制尚未建立健全。

3.4 補(bǔ)償方式單一 生態(tài)補(bǔ)償形式多種多樣，包括政策、制度、實(shí)物、資金、技術(shù)等補(bǔ)償方式，但對(duì)于金寨縣的生態(tài)補(bǔ)償主要以資金為主，其它方式還未涉及，所以金寨縣應(yīng)該采取聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、人才技術(shù)、政策等多種補(bǔ)償方式，加快扶貧開(kāi)發(fā)，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的影響

王立安等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償對(duì)貧困者的經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)機(jī)會(huì)等方面產(chǎn)生顯著影響[6-7]。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)金寨縣扶貧開(kāi)發(fā)的影響表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1 生態(tài)補(bǔ)償為扶貧開(kāi)發(fā)提供資金支持 生態(tài)補(bǔ)償資金是金寨縣扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)施的必要物質(zhì)條件和保障。生態(tài)補(bǔ)償資金可以提升居民生活水平、改善生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境人口資源協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。扶貧過(guò)程中建設(shè)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施、興辦企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力技術(shù)培訓(xùn)等各個(gè)方面，均需要大量資金，尤其是金寨縣庫(kù)區(qū)移民扶貧開(kāi)發(fā)缺乏發(fā)展資金支持，移民后缺少土地，搬遷建房后，政府發(fā)放的補(bǔ)貼僅僅維持基本溫飽，甚至負(fù)債，導(dǎo)致生產(chǎn)性資金嚴(yán)重不足，故生態(tài)補(bǔ)償增加了扶貧資金，加大扶貧開(kāi)發(fā)力度。

4.2 解決生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展之間矛盾 自20世紀(jì)后半葉，資源環(huán)境和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題矛盾日益激化，生態(tài)補(bǔ)償已被許多國(guó)家成功用于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的有效手段[13]。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、扶貧的重要手段和戰(zhàn)略舉措[3]。大別山貧困地區(qū)是國(guó)家重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，封山育林、退耕還林、禁止或限制開(kāi)發(fā)保護(hù)水源，犧牲了地區(qū)居民發(fā)展機(jī)會(huì)，據(jù)新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2012年底全縣貧困人口為17.48萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為30.08%，比全省高17個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償有利于生態(tài)保護(hù)與發(fā)展之間矛盾緩解。

4.3 促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化 隨著新型城鎮(zhèn)化概念的提出和內(nèi)涵的理解，以生態(tài)補(bǔ)償資金、政策等途徑進(jìn)行生態(tài)或扶貧移民，通過(guò)內(nèi)生主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)“能力扶貧”的關(guān)鍵保障[4]。探索扶貧開(kāi)發(fā)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜诤蠙C(jī)制，通過(guò)生態(tài)或庫(kù)區(qū)移民，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約，這是實(shí)現(xiàn)脫貧根本途徑。選擇發(fā)展較好的、具有區(qū)域帶動(dòng)能力的縣城及城鎮(zhèn)，作為生態(tài)移民或扶貧移民安置重點(diǎn)，打造特色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)茶、林產(chǎn)品等主導(dǎo)產(chǎn)品、生產(chǎn)基地，積極發(fā)展現(xiàn)代中藥加工業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，扶持區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)金寨縣貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化，建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的有效途徑。

5 構(gòu)建金寨縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

5.1 建立生態(tài)補(bǔ)償和扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)同機(jī)制 金寨縣是大別山生態(tài)功能區(qū)的重要組成，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)是區(qū)域發(fā)展的2大主題。當(dāng)前面臨明確生態(tài)補(bǔ)償主客體、標(biāo)準(zhǔn)、原則，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用補(bǔ)償資金改善重點(diǎn)功能區(qū)居民生活水平，加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決遺留的礦山開(kāi)發(fā)、工業(yè)污染治理和農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問(wèn)題，以及適度發(fā)展生態(tài)旅游和生態(tài)加工業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)林業(yè)，不斷提升縣域自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境人口資源的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展能力和水平等。這些問(wèn)題較好解決均需要建立有效的協(xié)同機(jī)制。

5.2 堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立初期，采取政府主導(dǎo)，市場(chǎng)為輔的機(jī)制；待資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制真正成熟起來(lái)，就可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)為主，財(cái)政補(bǔ)償為輔的機(jī)制。地方政府探索排污權(quán)交易及碳匯市場(chǎng)交易，鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)和森林資源保護(hù)的企業(yè)、政府以及個(gè)人通過(guò)綠色碳基金“購(gòu)買(mǎi)”碳匯和投資環(huán)境建設(shè)。

5.3 逐步完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度 在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償涉及主客體、范圍、資金來(lái)源和用途、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和保障體系等方面，目前急需開(kāi)展以下具體工作：（1）明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。金寨縣生態(tài)補(bǔ)償范圍是限制開(kāi)區(qū)域及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域居民等，需要對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)、礦產(chǎn)及自然保護(hù)等方面的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)估算。（2）目前補(bǔ)償主體應(yīng)該由中央及省專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金擴(kuò)大到受益地方政府財(cái)政、下游受益企業(yè)及和居民。補(bǔ)償制度前期還是主要以上級(jí)財(cái)政補(bǔ)償為主，建議省財(cái)政設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)資金庫(kù)。可采取財(cái)政補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償相結(jié)合，市場(chǎng)運(yùn)作和受益方補(bǔ)償相結(jié)合的方式。（3）根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前應(yīng)該增加上級(jí)財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償力度和提高林業(yè)公益林等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就水庫(kù)淡水資源而言，據(jù)專(zhuān)家估算和實(shí)際情況，目前較合理標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)用水每年150元/hm2、工業(yè)用水0.1元/t、生活用水0.2元/t。

5.4 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià) 建立健全補(bǔ)償機(jī)制只有明確責(zé)任義務(wù)，實(shí)施頂層設(shè)計(jì)，逐步試點(diǎn)推廣，才有可能真正落到實(shí)處。建議省、縣政府盡快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償條例，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)補(bǔ)償主客體的權(quán)利義務(wù)，建立考核評(píng)估體系，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)。如流域上游要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不斷建立和完善境內(nèi)的生態(tài)環(huán)保設(shè)施，確保為下游提供優(yōu)質(zhì)水，而下游受益區(qū)有義務(wù)給予生態(tài)補(bǔ)償，并在政策上、經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)等方面給與大力支持和幫助，促進(jìn)上游區(qū)脫貧和可持續(xù)發(fā)展。

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