農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估面臨的挑戰(zhàn)與政策研究

楊夕+邱道持+蔣敏

摘要：開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、比較分析法、參與式農(nóng)村評(píng)價(jià)法（PRA）等方法，以重慶市為例，分析了我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的發(fā)展需求，探討了推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估面臨的主要挑戰(zhàn)，即農(nóng)村土地制度供給不足、評(píng)估方法技術(shù)體系不健全、土地市場(chǎng)服務(wù)體系不健全。為有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益；促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系；加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)評(píng)估；挑戰(zhàn)；政策研究；重慶市

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2014）15-3683-05

Challenges and Policies of Rural Land Assets Assessment

——Taking Chongqing City as an Example

YANG Xi，QIU Dao-chi，JIANG Min

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract： Rural land assets assessment is an important measure of planning urban and rural development as a whole. Methods of literature study， comparative analysis and participatory rural appraisal were used to analyze the development needs of rural land assets assessment in China and to explore the challenges including the shortage of land policy， and the distemperedness of the assessment methodology and market system. Results showed that the dominant position of the people should be adhered to and the legitimate rights and interests of farmers in land should be protected. The coordination of urban and rural development should be promoted. The system of rural land assets assessment should be improved. The government's public service should be strengthened and the management of rural land assets assessment should be enhanced.

Key words： rural land； assets assessment； challenge； policy research； Chongqing city

收稿日期：2014-01-16

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAJ22B00）；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（2011ZDGL12）

作者簡(jiǎn)介：楊 夕（1988-），女，四川樂(lè)山人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋乩门c國(guó)土規(guī)劃，（電話(huà)）18883263200（電子信箱）

yx32011899@163.com；通訊作者，邱道持，博士生導(dǎo)師，主要從事國(guó)土資源管理與區(qū)域開(kāi)發(fā)。

黨的十八屆三中全會(huì)在的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地是農(nóng)民擁有的最大的資源和資產(chǎn)，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，落實(shí)黨和國(guó)家政策方針的有效途徑。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)已基本形成，建立了適合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)國(guó)有土地質(zhì)量和價(jià)值的評(píng)估體系。而農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估尚處于萌芽階段，農(nóng)村土地的價(jià)格體系和市場(chǎng)機(jī)制尚未形成[1]。開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，有利于建立農(nóng)村土地市場(chǎng)，盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)存量，緩解農(nóng)村資金供需矛盾，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1 調(diào)研區(qū)域概況和樣本選擇

1.1 區(qū)域概況

重慶市位于中國(guó)內(nèi)陸西南部、長(zhǎng)江上游地區(qū)，是地跨東經(jīng)105°11′～110°11′、北緯28°10'～32°13′的青藏高原與長(zhǎng)江中下游平原的過(guò)渡地帶， 總面積82 402.95 km2。地勢(shì)由南北向長(zhǎng)江河谷逐級(jí)降低，西北部和中部以丘陵、低山為主，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈。重慶市屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，常年降雨量1 000～1 450 mm，多年平均氣溫18 ℃，雨量充沛，氣候溫和。重慶市是中國(guó)長(zhǎng)江上游地區(qū)惟一匯集水、陸、空交通資源的特大型城市，西南地區(qū)綜合交通樞紐。2007年6月7日，國(guó)家正式批準(zhǔn)重慶市成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2012年重慶市農(nóng)村居民家庭人均純收入7 383元，同比增長(zhǎng)13.9%。截至2012年，農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到84.07萬(wàn)hm2。

1.2 樣本選擇

1）以農(nóng)戶(hù)為調(diào)研對(duì)象。課題組于2013年初，以重慶市忠縣農(nóng)戶(hù)為調(diào)研對(duì)象，根據(jù)研究區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、距離縣城遠(yuǎn)近以及交通狀況等選取了3個(gè)樣點(diǎn)村，分別是忠州鎮(zhèn)南溪村、永豐鎮(zhèn)觀橋村及洋渡鎮(zhèn)大關(guān)村。在分層抽樣原則下，結(jié)合農(nóng)戶(hù)劃分類(lèi)型分別在三個(gè)村中選取了198、196和190戶(hù)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行調(diào)研（表1）。調(diào)研主要采用參與式農(nóng)村評(píng)估法（Participatory Rural Appraisal，簡(jiǎn)稱(chēng)PRA）[2-4]，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、小型座談會(huì)、知情人深入訪(fǎng)談等PRA工具進(jìn)行。endprint

2）以專(zhuān)業(yè)人士為調(diào)研對(duì)象。為了更好地認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，課題組同重慶市人民政府參事各專(zhuān)家對(duì)重慶市國(guó)土資源房屋評(píng)估和經(jīng)紀(jì)協(xié)會(huì)及專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估人士進(jìn)行調(diào)查，主要以問(wèn)卷調(diào)查和座談訪(fǎng)問(wèn)的方式進(jìn)行，共發(fā)放問(wèn)卷98份，收回有效問(wèn)卷98份。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估發(fā)展需求

對(duì)584戶(hù)農(nóng)戶(hù)和98位專(zhuān)業(yè)人士的問(wèn)卷分析表明，在問(wèn)及“是否需要開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估？”問(wèn)題時(shí)，有近70%的農(nóng)戶(hù)及88%的資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人士回答需要。這一問(wèn)題同時(shí)也被另一問(wèn)題所佐證，在“您認(rèn)為開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估重要嗎？”問(wèn)題中，有近80%的農(nóng)戶(hù)和95%的資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人士回答很重要。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的重要性，開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估已成為時(shí)代發(fā)展的潮流。

2.1 建立農(nóng)村土地市場(chǎng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)村土地市場(chǎng)得到逐步發(fā)展。一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村土地既是一種資源，又是一種資產(chǎn)，以土地為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)資源必將進(jìn)入市場(chǎng)，參與流通和交換；另一方面，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地市場(chǎng)建立和發(fā)展。2003年3月1日實(shí)行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》標(biāo)志著國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)放開(kāi)，隨后黨和國(guó)家相繼發(fā)布一系列法律政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，涉及土地估價(jià)的問(wèn)題越來(lái)越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、租賃費(fèi)用計(jì)算，農(nóng)村土地抵押貸款、耕地復(fù)墾價(jià)值計(jì)算，新農(nóng)村建設(shè)中住房置換價(jià)值確定等，使得農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估變得日益重要。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，53.25%的農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶(hù)一半以上，表明忠縣已存在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，67.81%的農(nóng)戶(hù)愿意流轉(zhuǎn)土地，他們普遍認(rèn)為，在社會(huì)保障體系逐步完善的條件下，土地流轉(zhuǎn)不僅不會(huì)威脅到他們的生存安全，還會(huì)給他們帶來(lái)更多的財(cái)產(chǎn)性收入。具備合理的農(nóng)村土地價(jià)格是確保農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的首要條件。目前，我國(guó)農(nóng)村土地交易價(jià)格混亂，缺乏一個(gè)明確、統(tǒng)一的土地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因而這種市場(chǎng)存在一定的局限性和盲目性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在一定程度上阻礙了我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

黨的十八大指出要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，健全現(xiàn)代土地市場(chǎng)。健全現(xiàn)代土地市場(chǎng)，應(yīng)加快發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系，開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估。一方面，有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，按照價(jià)值規(guī)律建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系，有利于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)流動(dòng)，引導(dǎo)土地從低效率經(jīng)營(yíng)者流向高效率經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)?；F(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國(guó)城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)市場(chǎng)的二元特征明顯，主要表現(xiàn)為：土地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)二元、土地價(jià)格城鄉(xiāng)二元、土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元、土地用途城鄉(xiāng)二元、土地規(guī)劃和管理城鄉(xiāng)二元。開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，有利于建立“同地、同權(quán)、同價(jià)”的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源在城鄉(xiāng)間的合理、有序流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化發(fā)展。

2.2 完善征地補(bǔ)償制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益

據(jù)調(diào)查，63.18%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行征地制度不合理，73.97%的農(nóng)戶(hù)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)意。黨的十八大指出要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)村土地是農(nóng)民發(fā)展的經(jīng)濟(jì)資源，是農(nóng)民從事生產(chǎn)與維持生計(jì)的固定資產(chǎn)，也是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)。顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)、盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)村土地平等入市、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果的有效途徑，是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。然而，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過(guò)程中，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民其合法權(quán)益難以得到保障。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2007～2011年，農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)性收入占總收入的比率最低（表2）。由此可以看出，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過(guò)程中，土地并沒(méi)有發(fā)揮其增收的功能，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到了侵犯。

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度損害了農(nóng)民權(quán)益?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的計(jì)算方式，并且規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過(guò)該土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍。這種政府壟斷和干預(yù)的土地補(bǔ)償機(jī)制并沒(méi)有以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，農(nóng)民缺少話(huà)語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重扭曲了土地真實(shí)價(jià)格， 最終損害了農(nóng)民權(quán)益[5，6]。國(guó)際上通行的做法是根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，被征地的人員在獲得公平交易后自謀生計(jì)。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及遵循市場(chǎng)主體平等、利益均衡的原則，開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估是完善我國(guó)征地制度的前提條件。農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估有利于實(shí)現(xiàn)“按價(jià)征地”和充分保障失地農(nóng)民權(quán)益。另一方面，我國(guó)農(nóng)村土地交易中，交易價(jià)格大多是由雙方自行協(xié)商或由農(nóng)村基層組織協(xié)商確定的，缺乏科學(xué)依據(jù)，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民，其合法權(quán)益難以得到保障。開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，引入第三方專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員對(duì)交易土地進(jìn)行評(píng)估，給出獨(dú)立、客觀、公正和科學(xué)的評(píng)估價(jià)格能有效維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2.3 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理

農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的過(guò)程必然導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[7]。由于我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展滯后，缺乏政府的統(tǒng)一管理，土地流轉(zhuǎn)大多是流轉(zhuǎn)雙方私下協(xié)商交易，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)中容易產(chǎn)生欺行霸市、倒買(mǎi)倒賣(mài)等投機(jī)行為，而土地流轉(zhuǎn)的投機(jī)性又導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的流失和農(nóng)地非農(nóng)化。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估有助于確定合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格體系，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。

土地既是一種重要資源，又是一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估有助于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地的宏觀管理，為國(guó)家決策提供科學(xué)依據(jù)。第一，有助于提高耕地保護(hù)質(zhì)量。我國(guó)實(shí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，制定了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度在內(nèi)的一系列制度?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確指出“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳](méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地?！遍_(kāi)展農(nóng)村土地評(píng)估，建立農(nóng)村土地價(jià)格體系是促使我國(guó)耕地管理向數(shù)量質(zhì)量雙重管理轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。第二，有助于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，有助于摸清全國(guó)各地農(nóng)村土地生態(tài)質(zhì)量（包括數(shù)量和質(zhì)量），實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；有助于測(cè)算我國(guó)農(nóng)村包括土地在內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值總量。第三，有助于指導(dǎo)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理。應(yīng)用農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估成果，有助于合理確定土地開(kāi)發(fā)整理的重點(diǎn)區(qū)域、區(qū)域土地開(kāi)發(fā)整理潛力及應(yīng)采取的措施，提高農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制的科學(xué)性。endprint

3 推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估面臨的主要挑戰(zhàn)

3.1 農(nóng)村土地制度供給不足

通過(guò)調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，絕大部分的資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為制約我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估發(fā)展最主要的障礙是農(nóng)村土地制度供給不足。一方面，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估在國(guó)家層面上制度設(shè)計(jì)較少，又缺少相應(yīng)層面的法律制度或規(guī)章制度，導(dǎo)致土地資產(chǎn)評(píng)估缺乏科學(xué)性，無(wú)法形成正常的市場(chǎng)價(jià)格表達(dá)機(jī)制，造成農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格扭曲；另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，在一定程度上阻礙了我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)的評(píng)估。根據(jù)馬克思主義地價(jià)理論，土地價(jià)格是土地所有權(quán)壟斷而產(chǎn)生地租的資本化。因此，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估首先應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。目前，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)模糊將不利于產(chǎn)權(quán)主體形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，并最終損害了分配機(jī)制[8]；第二，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，主要表現(xiàn)為土地承包期及農(nóng)民對(duì)所承包土地的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立；第三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，土地使用權(quán)具有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能受到法律法規(guī)的限制。正是由于殘缺的土地使用權(quán)，才導(dǎo)致了土地使用的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難性。姚洋[9]認(rèn)為土地使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓?zhuān)軌蚴沟猛恋厥褂脵?quán)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)與交易收益效應(yīng)，從而提高資源配置的效率。

此外，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和市場(chǎng)制度供給不足在一定程度上阻礙了我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度供給不足主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)主體的障礙、流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制、流轉(zhuǎn)規(guī)則不明。農(nóng)村土地市場(chǎng)制度供給不足主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地市場(chǎng)體系不完善，農(nóng)村土地市場(chǎng)管理機(jī)制缺乏。

3.2 評(píng)估方法技術(shù)體系不健全

現(xiàn)代估價(jià)方法體系的建立是基于一套固定的政策構(gòu)架及市場(chǎng)環(huán)境假設(shè)，其常用的方法包括收益還原法、市場(chǎng)比較法和成本核算法?，F(xiàn)代評(píng)估方法并不完全適用于中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)。一方面，中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)是一個(gè)不完全的市場(chǎng)，國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村土地的收益影響較大，預(yù)期收益成為一個(gè)難以預(yù)期的變量，導(dǎo)致現(xiàn)有估價(jià)方法需要重新考慮標(biāo)準(zhǔn)化變量的誤差問(wèn)題；另一方面，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和保障功能決定了農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估方法設(shè)計(jì)需要更多的考量。

市場(chǎng)比較法。市場(chǎng)比較法是指在求取一宗待評(píng)估土地的價(jià)格時(shí)，根據(jù)替代原理，將待估土地與較近時(shí)期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類(lèi)似土地交易實(shí)例進(jìn)行對(duì)照比較，并依據(jù)后者已知的價(jià)格，參照該土地的交易情況、期日、區(qū)域以及個(gè)別因素等差別，修正得出待估土地的評(píng)估日地價(jià)的方法[10]。運(yùn)用市場(chǎng)比較法所求取的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格最吻合。但是，由于我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全，流轉(zhuǎn)交易價(jià)格不規(guī)范，缺乏參照性。因此，在農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未完全建立的情況下，不宜采用市場(chǎng)比較法。

成本核算法。成本核算法是以開(kāi)發(fā)土地所耗費(fèi)的各項(xiàng)費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤(rùn)、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地增值收益來(lái)推算土地價(jià)格的方法。成本核算法一般適用于新開(kāi)發(fā)土地的估價(jià)，在農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估中應(yīng)用范圍有限。例如，運(yùn)用成本核算法對(duì)在農(nóng)村地理?xiàng)l件惡劣地區(qū)開(kāi)墾的一塊貧瘠土地估價(jià)，由于投入多，估價(jià)高，這就與市場(chǎng)比較法、收益還原法所評(píng)估的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。

收益還原法。收益還原法是在估算土地在未來(lái)每年預(yù)期純收益的基礎(chǔ)上，以一定的還原率，將評(píng)估對(duì)象在未來(lái)每年的純收益折算為評(píng)估基準(zhǔn)日收益總和的一種方法。目前，學(xué)術(shù)界大都形成共識(shí)，認(rèn)為收益還原法是目前我國(guó)農(nóng)村土地估價(jià)中最適宜的方法。但是，收益還原法中待估地的年總收益、還原利率等參數(shù)因子很難確定，阻礙了收益還原法在實(shí)際中的應(yīng)用。

針對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估方法，62%的重慶市資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法可以參照城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法進(jìn)行。還有部分人士認(rèn)為，鑒于農(nóng)村土地的多樣性及各種類(lèi)型土地本身的特性，在開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)采取分類(lèi)評(píng)估的方法，建立分類(lèi)評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)。他們認(rèn)為，農(nóng)用地評(píng)估可以采用收益還原法、成本法，建設(shè)用地評(píng)估可以采用市場(chǎng)比較法。此外，沈秀峰等[11]認(rèn)為，在測(cè)算農(nóng)地價(jià)格時(shí)應(yīng)根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向進(jìn)行不同的估價(jià)，農(nóng)地轉(zhuǎn)農(nóng)地，則只需要測(cè)算其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)地非農(nóng)化，應(yīng)測(cè)算經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，而不同價(jià)值估價(jià)時(shí)所選擇的評(píng)估方法應(yīng)不同。

3.3 土地市場(chǎng)服務(wù)體系不健全

完善的市場(chǎng)服務(wù)體系是保障我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估順利開(kāi)展的有利外部環(huán)境條件。目前，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系尚未建立，配套服務(wù)設(shè)施不全，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1）缺乏專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估人員。以重慶市為例，重慶市國(guó)土資源房屋評(píng)估和經(jīng)紀(jì)協(xié)會(huì)是重慶市主要從事土地資產(chǎn)評(píng)估的自律組織。通過(guò)對(duì)該協(xié)會(huì)及資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人士調(diào)研得知，目前該會(huì)從事土地資產(chǎn)評(píng)估工作的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍大多集中于城市土地，很少涉及農(nóng)村土地，有從事農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)人員則更少。在我國(guó)被政府認(rèn)可的具有評(píng)估資格的專(zhuān)業(yè)人員有注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師、房地產(chǎn)估價(jià)師、土地估價(jià)師，國(guó)家并沒(méi)有從法律層面上明確我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估主體。

2）缺乏市場(chǎng)中介組織。一方面農(nóng)民獲取資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)信息的渠道較少，中介組織有利于搭建起資產(chǎn)評(píng)估需求方與評(píng)估方的橋梁，加強(qiáng)評(píng)估雙方信息互通，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估工作的開(kāi)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面有利于加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的監(jiān)督管理，保障需求方利益，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

3）缺乏政府對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的有效管理。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估處于新生事物發(fā)展階段，政府對(duì)其管理處于探索階段，導(dǎo)致部分地方缺乏有效管理，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)督管理缺失、出現(xiàn)過(guò)分干預(yù)現(xiàn)象等。

4 有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的政策建議

4.1 堅(jiān)持人民主體地位，保障農(nóng)民合法土地權(quán)益

黨的十八大報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位。依法保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益是貫徹落實(shí)黨的十八大方針的基本要求。加強(qiáng)農(nóng)村土地制度改革是保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的根本途徑，主要途徑有：一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。一方面，通過(guò)法律制度的建設(shè)，按物權(quán)理論規(guī)范我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的承包權(quán)權(quán)能；另一方面豐富農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式。地方政府要在不改變農(nóng)地用途，不損害農(nóng)民利益的前提下，積極探索各種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)模式。二是依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。通過(guò)土地管理制度改革，實(shí)行宅基地有償使用制度和允許宅基地有條件轉(zhuǎn)讓?zhuān)贫ㄕ亓鬓D(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，依法保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和收益權(quán)，保護(hù)農(nóng)民利益。endprint

4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系

目前，我國(guó)城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估工作還處于試點(diǎn)階段，尚未全面開(kāi)展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系，主要措施有：一是培育專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，保障農(nóng)村土地價(jià)格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國(guó)性的農(nóng)村土地分等定級(jí)；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估方法，建立具有全國(guó)性指導(dǎo)意義的評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評(píng)估信息服務(wù)平臺(tái)和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)以市場(chǎng)的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評(píng)估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的順利開(kāi)展奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)牽頭組織相關(guān)專(zhuān)家，加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的監(jiān)督管理，防止評(píng)估價(jià)格偏離實(shí)際價(jià)格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

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[11] 沈秀峰，周生路，李春華.試論農(nóng)用土地估價(jià)的幾個(gè)問(wèn)題[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint

4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系

目前，我國(guó)城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估工作還處于試點(diǎn)階段，尚未全面開(kāi)展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系，主要措施有：一是培育專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，保障農(nóng)村土地價(jià)格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國(guó)性的農(nóng)村土地分等定級(jí)；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估方法，建立具有全國(guó)性指導(dǎo)意義的評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評(píng)估信息服務(wù)平臺(tái)和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)以市場(chǎng)的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評(píng)估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的順利開(kāi)展奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)牽頭組織相關(guān)專(zhuān)家，加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的監(jiān)督管理，防止評(píng)估價(jià)格偏離實(shí)際價(jià)格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

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4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系

目前，我國(guó)城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估工作還處于試點(diǎn)階段，尚未全面開(kāi)展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估體系，主要措施有：一是培育專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，保障農(nóng)村土地價(jià)格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國(guó)性的農(nóng)村土地分等定級(jí)；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估方法，建立具有全國(guó)性指導(dǎo)意義的評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評(píng)估信息服務(wù)平臺(tái)和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)以市場(chǎng)的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評(píng)估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的順利開(kāi)展奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)牽頭組織相關(guān)專(zhuān)家，加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價(jià)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的監(jiān)督管理，防止評(píng)估價(jià)格偏離實(shí)際價(jià)格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

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