公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估問題探析

李靖，馬景惠

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公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估問題探析

李靖，馬景惠

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012)

科學(xué)的績(jī)效評(píng)估是公共建設(shè)性投資項(xiàng)目順利開展的重要影響因素，審計(jì)人員的素質(zhì)與評(píng)估實(shí)踐不相適應(yīng)、缺乏完善的法律依據(jù)、科學(xué)的指標(biāo)體系和審計(jì)責(zé)任追究與評(píng)估監(jiān)督制度是問題所在，而要有效應(yīng)對(duì)這些問題，加強(qiáng)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的立法工作是前提，建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系是基礎(chǔ)，提高績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)是關(guān)鍵，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)責(zé)任追究制度的強(qiáng)化執(zhí)行是保障，建立公共財(cái)政支出的監(jiān)督約束機(jī)制是補(bǔ)充。

復(fù)雜建設(shè)工程項(xiàng)目；目標(biāo)沖突；協(xié)同機(jī)制

績(jī)效評(píng)估是管理的重要手段，在諸行業(yè)的管理中，尤其是企業(yè)管理中得以廣泛的研究和應(yīng)用，一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已漸趨成形，而在公共管理，尤其是在公共投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方面受到的重視度不夠。2002年，深圳市審計(jì)局對(duì)深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備購置和使用情況進(jìn)行了審計(jì)，首開績(jī)效評(píng)估先河，此后全國各地也陸續(xù)進(jìn)行了類似的嘗試[1-2]。隨著評(píng)估實(shí)踐在廣度和深度上的推進(jìn)，系統(tǒng)的理論研究就顯得尤為必要，諸多的現(xiàn)實(shí)問題也進(jìn)一步凸顯，落后績(jī)效評(píng)估的理論水平已然成為困擾公共建設(shè)性投資項(xiàng)目健康、有序和順利開展的一大桎梏。

一、公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的重要意義

公共財(cái)政的主要任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集和投人更大規(guī)模的資金來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和速度，這就決定了城鄉(xiāng)公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的支出基本目標(biāo)取向是質(zhì)量與規(guī)模而非效益。建立健全以質(zhì)量和規(guī)模為首要價(jià)值取向的公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系意義重大。

首先，這一體系有利于保證公眾對(duì)項(xiàng)目過程的有效監(jiān)督。由于市場(chǎng)失靈以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部性的存在，有些建設(shè)性投資活動(dòng)，如公路、鐵路、港口、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及其他大型基礎(chǔ)設(shè)施等，是民間企業(yè)不愿或難以承擔(dān)的[3-6]。這就要求政府在公共財(cái)政的框架內(nèi)，通過公共投資來解決，以期為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的投資的實(shí)質(zhì)以政府為代表，以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以投資和建設(shè)為手段，補(bǔ)充市場(chǎng)失靈的不足以提供應(yīng)有公共物品和公共服務(wù)的過程?！肮操Y源的所有者是社會(huì)公眾，他們不僅需要了解政府公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的建設(shè)情況，而且還需要獲得政府使用和管理公共投資項(xiàng)目的效率和效果等方面的信息。這些信息需要開展城鄉(xiāng)公共建設(shè)性投資項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)來提供，客觀公正的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，有利于社會(huì)公眾對(duì)政府建設(shè)性公共投資項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督”[7]。

其次，這一體系有助于公共投資管理體制的完善。通過對(duì)城鄉(xiāng)公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，可以了解到政府的投資是否達(dá)到了預(yù)期效益以及投資效果，可以及時(shí)和有效地解釋投資和建設(shè)過程中的重大問題，剖析其缺陷，發(fā)現(xiàn)其不足，找出其原因，并給予相應(yīng)的控制對(duì)策以達(dá)到預(yù)期目的。只有不斷衡量和比較財(cái)政投入的成本和產(chǎn)生的效果，分析評(píng)價(jià)財(cái)政資金是否合規(guī)、合理和有效，這樣才可以充分了解該投資項(xiàng)目在相關(guān)領(lǐng)域所起的作用。評(píng)價(jià)結(jié)果能夠直觀反映公共投資項(xiàng)目產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并且客觀反映財(cái)政支出政策的科學(xué)性和合理性，從而使政府投資能充分發(fā)揮宏觀導(dǎo)向作用，不斷完善投資管理體制，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

再次，這一體系有利于遏制對(duì)項(xiàng)目初衷的扭曲。某些官員為了快速顯現(xiàn)自身政績(jī)，不顧社會(huì)公眾的實(shí)際需要，不惜浪費(fèi)寶貴的公共資源，借搞政府公共投資項(xiàng)目的名義投資一些規(guī)模龐大、奢華復(fù)雜的公共項(xiàng)目[8]，而對(duì)那些需要長(zhǎng)期時(shí)間才能體現(xiàn)其價(jià)值、事關(guān)國計(jì)民生的基礎(chǔ)建設(shè)或長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃興趣漠然，從而值得“面子工程”、“政績(jī)工程”的公共投資占GDP的比重持續(xù)增加，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率卻不斷下滑。公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估恰恰能夠很好地遏制那些于公眾無益，而又耗資耗力的“政績(jī)工程”現(xiàn)象的滋生，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，揭示公共投資項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題以及項(xiàng)目實(shí)施后所帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的有效把握，遏制對(duì)項(xiàng)目初衷的扭曲。

二、公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的問題分析

從我國公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的執(zhí)行實(shí)踐來看，力度和效果的不平衡是表象，缺乏一套全國統(tǒng)一的成熟做法和標(biāo)準(zhǔn)是“病灶”，而“病因”有以下四個(gè)：

其一、缺乏完善的法律依據(jù)。相比較較早實(shí)施績(jī)效管理的西方國家現(xiàn)行法律，我國的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐起步較晚，并且缺乏與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)與制度。從國際公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作發(fā)展實(shí)踐看，缺少了必要的立法支持，這項(xiàng)工作的開展是難以進(jìn)行的。雖然我國公共投資部門也提出了完善項(xiàng)目投資決策程序，特別是對(duì)于國家重點(diǎn)項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策到最終的竣工驗(yàn)收都可以實(shí)現(xiàn)全面的支出評(píng)估，但到目前為止尚沒有出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估工作的統(tǒng)一法律法規(guī)，這使得具體操作缺乏有效地法律指導(dǎo)和制度保障。而現(xiàn)有的一些法律法規(guī)在具體執(zhí)行中效果不甚理想。以《中華人民共和國預(yù)算法》（八屆人大二次會(huì)議，1994年3月22日）的執(zhí)行情況為例，其不理想表現(xiàn)有二：其一是法律本身亟待完善和健全，諸多部門法、行政法等對(duì)公共項(xiàng)目支出的授權(quán)多、約束少，法律之間相互不協(xié)調(diào)，例如在控制及確定政府支出重點(diǎn)時(shí)缺少必要的法律規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際操作過程遇到了許多問題；其二，分兩種情況：“一是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，在貫徹執(zhí)行過程中仍然存在著不按法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，隨意追加支出的現(xiàn)象；二是法律不健全不完善，各種法律和行政方面對(duì)公共支出的授權(quán)較多”[9]。

其二、缺少科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。政府公共工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論不能完全反映項(xiàng)目資金的使用效益。在實(shí)踐中，以政府為主導(dǎo)的公共建設(shè)性投資項(xiàng)目類型較多，如鐵路、公路、港口、電力等，因此其績(jī)效評(píng)估指標(biāo)也難以做到統(tǒng)一，加之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等要素的影響，使得指標(biāo)設(shè)立的難度進(jìn)一步加大，因此，在評(píng)估的具體工作開展之前，需要評(píng)估主體在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立方面需要花費(fèi)大量精力，從而導(dǎo)致了評(píng)價(jià)客體，即工程本身的評(píng)價(jià)的不確定性加大。具體表現(xiàn)有二：一是作為制定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來源，有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的內(nèi)容不夠詳細(xì)，對(duì)實(shí)際操作缺乏指導(dǎo)性。二是由于評(píng)估工作自身的復(fù)雜性或者評(píng)估環(huán)境的變化，而導(dǎo)致評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或者未能作出與時(shí)俱進(jìn)的更改的情形，從而導(dǎo)致評(píng)估人員的評(píng)估工作無據(jù)可依，從而直接影響評(píng)估結(jié)果的客觀性和可信度。

其三、審計(jì)人員的素質(zhì)與績(jī)效評(píng)估的需要不相適應(yīng)。評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值欠缺，當(dāng)前的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)條件下，要采集和編制一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)值，條件還不成熟。“績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是尋求提高績(jī)效的有效途徑，鼓勵(lì)幫助被審計(jì)單位積極采取一定措施改進(jìn)系統(tǒng)和控制措施。因此，在審計(jì)公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效時(shí)，審計(jì)人員要檢查確定工程項(xiàng)目的政策目標(biāo)，確保實(shí)施方法所依據(jù)信息的準(zhǔn)確性、可靠性、完整性；評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果，包括可能存在的一些副作用等問題。因此，政府公共工程績(jī)效審計(jì)工作是一項(xiàng)涉及面比較廣的工作，這要求我們的審計(jì)機(jī)關(guān)具備相關(guān)專業(yè)優(yōu)秀人才，特別是一些復(fù)合型的人才”[10]。與此同時(shí)，相應(yīng)的政府管理的專業(yè)知識(shí)，如經(jīng)濟(jì)決策、政府管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等，也應(yīng)該成為審計(jì)人員的必備知識(shí)。而這些恰恰是目前我國審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)鏈條中薄弱的一環(huán)，職前培訓(xùn)缺位、在職培訓(xùn)較少等等，是造成其知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，無法與評(píng)估工作相適應(yīng)的原因所在。

其四、欠缺相應(yīng)的審計(jì)責(zé)任追究和評(píng)估監(jiān)督制度。當(dāng)前，我國審計(jì)工作大都屬于“事后審計(jì)”類型，在實(shí)際操作中往往出現(xiàn)責(zé)任人換崗、離崗、退休等情況，“有責(zé)無人負(fù)”的現(xiàn)象頻發(fā)?；诖耍瑧?yīng)該在“事后審計(jì)”的基礎(chǔ)上，不斷完善和健全審計(jì)責(zé)任追究制度，避免出現(xiàn)政府公共工程績(jī)效審計(jì)“只開花不結(jié)果”的現(xiàn)象，否則即便是績(jī)效審計(jì)開展得很好，也不能實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的最終目標(biāo)。此外，缺乏有效的績(jī)效評(píng)估監(jiān)督控制手段有存在另一個(gè)突出問題。在中國，政府預(yù)算監(jiān)督由四種類型，包括人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督和部門監(jiān)督。人大監(jiān)督方面：我國各級(jí)人大的會(huì)期一般比較短暫，在這個(gè)短暫會(huì)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算的詳細(xì)審計(jì)，使之流于形式，無法對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行全面和細(xì)致把握；財(cái)政監(jiān)督方面，限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平行政管理水平的比較差異性，使得財(cái)政預(yù)算相對(duì)粗糙，指標(biāo)籠統(tǒng)，子預(yù)算不具體，從而加大了審計(jì)工作的難度。從預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督來看：對(duì)收入和支出預(yù)算的執(zhí)行情況，財(cái)政部門的監(jiān)督往往缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，追蹤監(jiān)督匱乏，事后監(jiān)督流于形式，事前、事后監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步提升?，F(xiàn)實(shí)中，中央財(cái)政預(yù)算對(duì)地方財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算的控制力差，央地脫鉤的財(cái)政監(jiān)督狀況普遍存在。

三、完善公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的策略選擇

當(dāng)前，我國公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作還處于起步階段，有必要國外有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行積極的借鑒，重視各項(xiàng)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作，堅(jiān)決杜絕形象工程、面子工程和豆腐渣工程的出現(xiàn)，而要達(dá)到這一初衷、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須圍繞以下五個(gè)方面，漸次解決缺乏完善的法律依據(jù)、缺少科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、審計(jì)人員的素質(zhì)與績(jī)效評(píng)估的需要不相適應(yīng)以及欠缺相應(yīng)的審計(jì)責(zé)任追究和評(píng)估監(jiān)督制度這四個(gè)突出問題。

首先，加強(qiáng)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的立法工作是前提。要做好政府公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估的立法工作，使之有法律可依靠，有制度可保障。同時(shí)，國家應(yīng)該法律、法規(guī)與制度建設(shè)等形式，將評(píng)估的原則、程序和方法等固定下來，明確主客體法律地位和法律責(zé)任，以保證評(píng)估工作的順利開展和評(píng)估成果的廣泛應(yīng)用與推廣，在實(shí)際操作中尋找問題，在尋找問題中分析問題，在分析問題中解決問題，實(shí)現(xiàn)工作-理論-工作的良性循環(huán)。在《中國人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國審計(jì)法》等相關(guān)法律中增加績(jī)效評(píng)估工作的內(nèi)容，弱化財(cái)政支出管理的剛性約束力，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估手段，為公共建設(shè)性投資項(xiàng)目乃至財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估奠定基礎(chǔ)。此外，要建立評(píng)估試點(diǎn)，在試點(diǎn)實(shí)效的基礎(chǔ)上，分別制定具有普遍參考意義和具體指導(dǎo)意義的法律法規(guī)，明確界定評(píng)估工作原則、工作流程、組織方式、責(zé)任劃分和結(jié)果應(yīng)用等，以保證評(píng)估結(jié)果的客觀性和應(yīng)用性。除了加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)性公共投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估相關(guān)法規(guī)和工作規(guī)范的制定以外，必須盡快建立并完善城鄉(xiāng)建設(shè)性公共投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估規(guī)范，規(guī)范評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其可操作性，減少因技術(shù)操作而引起的理解偏差，以漸次實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)估的制度化與規(guī)范化，提升公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的完成質(zhì)量。

其次，建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系是基礎(chǔ)。科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系是公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的首要任務(wù)[11]，該指標(biāo)體系科學(xué)與否與項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目類型、所屬單位具體事務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)密切相關(guān)，應(yīng)該因具體項(xiàng)目而異。具體來說，就是要以國際同行業(yè)、同類型的評(píng)估指標(biāo)的建立經(jīng)驗(yàn)為鑒，從我國具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況出發(fā)，在一般績(jī)效評(píng)估規(guī)律的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套具有普遍指導(dǎo)意義和法律約束力的、科學(xué)的指標(biāo)體系。這一體系的建立符合我國公共建設(shè)性投資項(xiàng)目發(fā)展要求，是我國政府公共工程績(jī)效設(shè)計(jì)科學(xué)化的重要舉措。從發(fā)展的角度講，下一步的方向應(yīng)該是在具體項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建出更具普遍指導(dǎo)意義的、跨項(xiàng)目、跨部門的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，使得類似評(píng)估指標(biāo)具有科學(xué)性的前提下更具橫向可比性，從而形成有效的公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估監(jiān)督與約束機(jī)制。這里筆者嘗試用指數(shù)法構(gòu)建評(píng)估體系①。

表1 ：公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系一覽

說明：權(quán)重系數(shù)是表示某一指標(biāo)項(xiàng)在指標(biāo)系統(tǒng)中的重要程度，即在其它指標(biāo)項(xiàng)不變的情況下，這一指標(biāo)變化對(duì)結(jié)果的影響。一般分為自重權(quán)數(shù)與加重權(quán)數(shù)兩種。自重權(quán)數(shù)：以權(quán)數(shù)作為指標(biāo)的分值（或分?jǐn)?shù)），或者以權(quán)數(shù)直接作為等級(jí)的分值。加重權(quán)數(shù)：在各指標(biāo)的已知分值（即自重權(quán)數(shù)）前面設(shè)立的權(quán)數(shù)。其計(jì)算方法有兩種，一是經(jīng)驗(yàn)方法：通過訪問有經(jīng)驗(yàn)的專家、學(xué)者，以他們?cè)趯?shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)分析哪項(xiàng)指標(biāo)項(xiàng)重要、哪項(xiàng)指標(biāo)項(xiàng)不太重要，從而確定這些指標(biāo)項(xiàng)的權(quán)重系數(shù)的大小。二是多因素統(tǒng)計(jì)方法：事先設(shè)計(jì)好一些問卷問題，將各項(xiàng)指標(biāo)項(xiàng)列出來，以最重要、重要、次重要的等級(jí)讓調(diào)查對(duì)象打勾，再將調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算，以計(jì)算出來的排序指數(shù)的大小來確定權(quán)重系數(shù)的大小。多因素方法的代表案例是陳奕煦的研究，其通過模糊德爾菲法確定產(chǎn)值、盈虧、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)施工管理成效、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)內(nèi)部流程、管理費(fèi)為影響程度較高指標(biāo)，結(jié)合加權(quán)平均和算術(shù)平均得出五項(xiàng)權(quán)重系數(shù)分別為0.27、0.34、0.21、0.12、0.06[12]。

再次，提高績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)是關(guān)鍵?？?jī)效評(píng)估的有效開展必須依靠績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員的專業(yè)技能。而科技發(fā)展是日新月異的，知識(shí)也是在不斷變化的，績(jī)效評(píng)估也是在不斷發(fā)展的，因此績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員必須不斷地學(xué)習(xí)并進(jìn)步，緊跟時(shí)代的潮流和腳步，順應(yīng)績(jī)效評(píng)估發(fā)展的要求。對(duì)績(jī)效評(píng)估人員的培訓(xùn)應(yīng)該從以下三方面進(jìn)行。第一方面，強(qiáng)制性地保持審計(jì)人員的培訓(xùn)，并且讓這種培訓(xùn)形成規(guī)律和制度，成為日常工作中的習(xí)慣和內(nèi)容?？?jī)效評(píng)估是一項(xiàng)多知識(shí)面，繁雜的工作，需要用到許多學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，比如經(jīng)濟(jì)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)、分析、計(jì)算機(jī)、工程設(shè)計(jì)等，而這些知識(shí)都是隨著科技和時(shí)代的發(fā)展不斷進(jìn)步的，因此審計(jì)人員必須不斷地“充電”，及時(shí)地更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備。第二方面，績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員應(yīng)該積極主動(dòng)地更新自身的知識(shí)和技能，培養(yǎng)學(xué)習(xí)的興趣，而不能僅僅依賴上級(jí)部門的強(qiáng)制培訓(xùn)和上課傳授。參加相關(guān)的培訓(xùn)課程是重要的學(xué)習(xí)手段，但是除了這種獲取知識(shí)的手段外還必須強(qiáng)化自身的學(xué)習(xí)能力，并且加強(qiáng)知識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)操作，在日常的績(jī)效評(píng)估工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，認(rèn)真梳理自己的知識(shí)體系，以求達(dá)到融會(huì)貫通，知識(shí)和實(shí)踐互補(bǔ)。第三方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該注重外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒，定期選派績(jī)效評(píng)估執(zhí)行人員到國外參加培訓(xùn)，并且對(duì)他們進(jìn)行階段性的考核。同時(shí)要注重西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與中國現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，應(yīng)用外國的先進(jìn)理論來為中國的績(jī)效評(píng)估發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

復(fù)次，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)責(zé)任追究制度的強(qiáng)化執(zhí)行是保障?？?jī)效評(píng)估是一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)過程，認(rèn)為審計(jì)結(jié)果公布之后審計(jì)工作就完成了的想法是錯(cuò)誤的[13]。一旦審計(jì)報(bào)告公布，公眾就可以獲取這些報(bào)告，他們會(huì)對(duì)報(bào)告提出各種問題和質(zhì)疑，例如政府公共工程決策監(jiān)督是否存在缺位或越位現(xiàn)象、缺位或越位現(xiàn)象造成的原因是什么、如何補(bǔ)救這些失誤、誰應(yīng)該負(fù)責(zé)彌補(bǔ)造成的損失等等?？?jī)效審計(jì)只能是一種事后的監(jiān)督，只能對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，一旦審計(jì)過程出現(xiàn)問題，績(jī)效審計(jì)根本無法補(bǔ)救這種損失[14-15]。因此為了防止政府公共工程的績(jī)效審計(jì)流于形式必須加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制，完善問責(zé)制度，明晰法律責(zé)任，一旦審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)任何問題要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追求責(zé)任。在綜合分析、嚴(yán)格審計(jì)的基礎(chǔ)上對(duì)存在問題的項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，堅(jiān)決杜絕投資浪費(fèi)現(xiàn)象。在給出相關(guān)的審計(jì)建議后審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)建議的執(zhí)行情況適時(shí)監(jiān)督，督促相關(guān)單位嚴(yán)格按照審計(jì)建議進(jìn)行整改。

最后，建立公共財(cái)政支出的監(jiān)督約束機(jī)制是補(bǔ)充。公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估監(jiān)督約束機(jī)制的輔助作用較為突出，這也是今后公共建設(shè)性投資項(xiàng)目發(fā)展的必然趨勢(shì)。具體來看，這種機(jī)制所包括的主要要點(diǎn)有兩個(gè)方面，一個(gè)是監(jiān)督約束的內(nèi)容，一個(gè)是監(jiān)督約束的主體。從內(nèi)容上來看，要從四個(gè)方面上著手，一是深入研究如何將公共財(cái)政支出效果的評(píng)估工作更好的與社會(huì)中介相結(jié)合，從而更好的發(fā)揮社會(huì)中介在此評(píng)估工作中的功能，不斷提升評(píng)估的效果和效用；二是要進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)工作，廣泛拓展公共支出效果評(píng)估工作體系，從而打下鑒定的基礎(chǔ)便于今后工作的開展；三是要開展評(píng)估試點(diǎn)工作，為此，要合理挑選一些大中型的財(cái)政投資項(xiàng)目，在完善評(píng)估指標(biāo)體系和工作方法的同時(shí)間接的提高財(cái)政資金的利用效率和使用效果；四是要以制度的形式將大中型財(cái)政支出項(xiàng)目的評(píng)估工作確立下來，并逐步規(guī)范化，從而使之發(fā)展為一種財(cái)政監(jiān)督的常用方式和手段。從監(jiān)督約束主體方面來看，要充分發(fā)揮公眾、社會(huì)公共組織以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，明確其監(jiān)督主體的地位。公共項(xiàng)目的終極目標(biāo)是服務(wù)于廣大民眾，公眾是公共項(xiàng)目的直接受益主體，因而公共項(xiàng)目的效益如何可以也應(yīng)當(dāng)由公眾來直接評(píng)價(jià)，公眾理所當(dāng)然的就成為公共項(xiàng)目的評(píng)估主體[16]。因此，在在公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的涉及上就必須要充分考慮公眾的滿意程度，這就要求相關(guān)部門要深入到人民群眾中去，廣泛了解民意，傾聽民聲，獲得公眾對(duì)公共項(xiàng)目的客觀真實(shí)評(píng)價(jià)，將其作為評(píng)估的一個(gè)重要參考內(nèi)容。同時(shí)，公眾對(duì)評(píng)估工作的參與也是公共管理主體多元化的必然要求，必將有利于公共管理水平的提升，坐實(shí)人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督，推動(dòng)政府為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。需要注意的是對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的使用，不僅要將績(jī)效評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，也應(yīng)當(dāng)合理利用評(píng)估結(jié)果，作為對(duì)其工作考核的一個(gè)參照，作為公眾對(duì)政府信任程度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)服務(wù)至上的管理理念，強(qiáng)化評(píng)估工作的硬性約束力，逐步健全財(cái)政支出績(jī)效的約束機(jī)制。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共建設(shè)性投資項(xiàng)目績(jī)效水平的提升已經(jīng)成為提升政府財(cái)政管理工作水平的重要課題，只有從客觀上建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系，并正確運(yùn)用該體系對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行公正、客觀的判斷與衡量，才能對(duì)財(cái)政資金的使用效果以及公共建設(shè)性投資活動(dòng)的效果做出正確和客觀的評(píng)價(jià)，從而推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。

[注釋]

① 在我們的社會(huì)生活中，指數(shù)更多地是出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，于光遠(yuǎn)主編的《經(jīng)濟(jì)大辭典( 下冊(cè)) 》中對(duì)“指數(shù)”下的定義是：反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象在不同時(shí)期變動(dòng)程度的相對(duì)數(shù)，是計(jì)劃期數(shù)值對(duì)基期數(shù)值之比。本研究采取指數(shù)方法旨在反映一項(xiàng)公共建設(shè)性投資項(xiàng)目的成效的影響程度，根據(jù)算法不同，可以認(rèn)為是各項(xiàng)指標(biāo)按一定權(quán)重相加之和，也可以是某一項(xiàng)目在不同時(shí)期變動(dòng)程度的相對(duì)數(shù)，是報(bào)告期數(shù)值與基期或者任何比較期數(shù)值之比。

[1] 中華人民共和國審計(jì)署. 向現(xiàn)代審計(jì)邁出第一步——深圳市審計(jì)局首例績(jī)效審計(jì)紀(jì)實(shí)[EB/OL].(2003-06-04)[2014-03-05].http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1162/12763.html.

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Research on the Performance Evaluation for Public Constructive Investment Project

LI JING1,MA JINGHUI2

Scientific performance evaluation is one of the key factors of public constructive investment project. Its problems were as followings: disharmony between auditors’ quality and practice, lack of legal basis, scientific index systems and system design of responsibility accountability & evaluation supervision. The premise to solve these problems is to strengthen the legislation; the basis is to formulate the index systems of evaluation; the key is to improve the auditors’ qualities; the guarantee is to execute the system of responsibility accountability; and the supplement is to construct the system of supervision and restriction.

public constructive investment project; public project; audit; performance evaluation

F272.5

A

1008-472X(2014)07-0075-06

2014-03-16

中央編譯局重點(diǎn)項(xiàng)目“我國城市邊緣區(qū)治理過程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（12ZBA04）

李 靖（1964-），女，吉林人，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸芾韯?chuàng)新，行政倫理學(xué)，政府權(quán)力運(yùn)行等；馬景惠（1984-），男，黑龍江七臺(tái)河人，吉林大學(xué)行政學(xué)校行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)楣膊块T人力資源管理與開發(fā)，現(xiàn)就職于吉林大學(xué)校長(zhǎng)辦公室。

本文推薦專家：

徐永健，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，副教授，研究方向: 重大時(shí)事問題研究。

張創(chuàng)新，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理系，教授，研究方向：地方政府管理模式、行政問責(zé)制。