我國(guó)政府信息公開(kāi)的法治思考

崔曉芬

摘 要：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》在2008年實(shí)施后，我國(guó)政府信息公開(kāi)在法治化建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)取得了不少成效，如增強(qiáng)了公眾對(duì)政府工作效率的滿(mǎn)意度等，但同時(shí)也面臨許多新的問(wèn)題，擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的范圍，修改并完善相關(guān)法律制度就顯得十分重要。

關(guān)鍵詞：政府信息；公開(kāi)；法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）09-0077-02

一、政府信息公開(kāi)的概述

（一）政府信息

中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年認(rèn)為政府信息是政府在履行職務(wù)過(guò)程中所掌握的與公眾利益密切相關(guān)的信息[1]，這一觀(guān)點(diǎn)比較具有參考意義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中關(guān)于政府信息的規(guī)定，與學(xué)界關(guān)于政府信息的定義相比較而言，可以得出《條例》中關(guān)于政府信息的定義并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，但根據(jù)《條例》附則的規(guī)定，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)授權(quán)組織）要受到《條例》的約束，這樣看來(lái)，《條例》其實(shí)擴(kuò)大了公開(kāi)的主體范圍[2]。

（二）政府信息公開(kāi)的意義

政府信息公開(kāi)，是指行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)法律規(guī)定，主動(dòng)公開(kāi)政府信息或依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息。理想狀態(tài)下，可以說(shuō)政府信息以“公開(kāi)”為原則，“不公開(kāi)”為例外。信息公開(kāi)是一國(guó)政治民主化的必然要求，公開(kāi)是民主的核心理念，是法治應(yīng)有的要素[3]，政府信息公開(kāi)是人民主權(quán)憲法原則的具體體現(xiàn)。政府信息公開(kāi)制度的內(nèi)容有三個(gè)方面：政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體、義務(wù)主體和公開(kāi)的內(nèi)容。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)的現(xiàn)狀

（一）以《條例》為例說(shuō)明政府信息公開(kāi)所取得的成效

2008年我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施將近6年了，它對(duì)政府信息的開(kāi)展具有十分重要的指導(dǎo)意義，彰顯了我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義民主和法治國(guó)家的決心和意志，實(shí)踐中也取得了不少成效，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，政府信息公開(kāi)的范圍擴(kuò)大了，對(duì)于公開(kāi)的主體，除法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)外，《條例》還增加了授權(quán)組織。對(duì)于公開(kāi)的事項(xiàng)，《條例》對(duì)于不同級(jí)別的政府，總共列舉了23項(xiàng)需要政府主動(dòng)公開(kāi)的信息，另外還規(guī)定公民、法人和其他組織滿(mǎn)足一定的條件，如科研、生產(chǎn)需要，就可以向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)獲取政府未主動(dòng)公開(kāi)的信息。

其二，政府的責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)了，《條例》規(guī)定公民有權(quán)獲取政府應(yīng)當(dāng)公布的信息，政府也有義務(wù)向公民主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息，政府不得在沒(méi)有法定原由下不公開(kāi)、不準(zhǔn)確公開(kāi)或遲延公開(kāi)政府信息。那么，根據(jù)這一規(guī)定，它為尊重我國(guó)公民的知情權(quán)提供可靠的制度化支持，糾正將信息公開(kāi)制度視為政府“單方面恩賜”的局面，樹(shù)立政府的責(zé)任和服務(wù)意識(shí)傾向。

（二）我國(guó)政府信息公開(kāi)目前存在的主要問(wèn)題

肯定我國(guó)政府信息公開(kāi)取得不少成效的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到它所暴露的不足，加上我國(guó)傳統(tǒng)保守觀(guān)念的深層次影響，我國(guó)法律體系本身的欠缺，導(dǎo)致實(shí)踐中政府信息公開(kāi)形式主義、側(cè)重保密、法律法規(guī)落實(shí)不到位，主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.形式主義突出。隨著我國(guó)現(xiàn)代科技的不斷進(jìn)步，電子政務(wù)變得很受政府和公眾的親賴(lài)，電子政務(wù)是指政府機(jī)關(guān)的許多工作是利用計(jì)算機(jī)、通信等現(xiàn)代技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府信息公開(kāi)很大程度上依賴(lài)于電子政務(wù)的產(chǎn)生和運(yùn)用，而政府對(duì)電子政務(wù)的重視程度決定了政府信息公開(kāi)的程度。根據(jù)一項(xiàng)權(quán)威詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告表明，通過(guò)抽查部分政府工作網(wǎng)站，無(wú)法實(shí)現(xiàn)審批和申報(bào)功能占其中三分之二，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上采購(gòu)和查詢(xún)功能的占一半以上[4]，政府網(wǎng)站的信息長(zhǎng)期不更新的現(xiàn)象也十分普遍。

2.群眾維權(quán)意識(shí)薄弱。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行封建統(tǒng)治專(zhuān)制，加上其他社會(huì)歷史等諸多原因，導(dǎo)致群眾的法律意識(shí)普遍不強(qiáng)，權(quán)利意識(shí)更是淡薄[5]。生活中雙方一旦遇到糾紛都希望息事寧人的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，當(dāng)事人根本不愿用法律武器維權(quán)，尤其是在我國(guó)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，那些真正能訴諸法院的情形卻是微乎其微，這或許與我國(guó)長(zhǎng)期以和為貴的傳統(tǒng)習(xí)慣有關(guān)。對(duì)于政府在其工作中將那些應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，大多數(shù)人是處于不關(guān)心或無(wú)所謂的態(tài)度，這也一定程度上強(qiáng)化了政府公開(kāi)信息的消極性。

3.信息偏重保密。我國(guó)在長(zhǎng)期的政治管理活動(dòng)中形成了一種保密傳統(tǒng)，政府往往就與自己切身相關(guān)的信息打上“保密”的標(biāo)簽，一些看似屬于保密的信息，往往并不是《保密法》規(guī)定的保密范圍，群眾在進(jìn)行查閱之時(shí)，就會(huì)遇到種種阻力。如根據(jù)2002年廣州市保密局的一項(xiàng)解密調(diào)查（范圍是10萬(wàn)余項(xiàng)的國(guó)家秘密），最后解密率高達(dá)97%以上，這些數(shù)字也表明在了政府工作中所謂的“保密信息”大部分都不是應(yīng)當(dāng)保密的范圍，或者說(shuō)有些保密的信息已經(jīng)過(guò)了保密期也沒(méi)有及時(shí)的向公眾公開(kāi)[6]不言而喻，公民知情權(quán)隨之受到嚴(yán)重的損害。

4.法律法規(guī)落實(shí)不到位?！稙t湘晨報(bào)》在2012年8月22日?qǐng)?bào)道：湘潭市民廖紅波原本打算與在某科研機(jī)構(gòu)工作的朋友一起撰寫(xiě)《湖南小康年鑒》，隨后向?qū)幙h灰湯鎮(zhèn)政府、玉潭鎮(zhèn)政府分別提出申請(qǐng)，要求公布2011年、2012年三公經(jīng)費(fèi)，不過(guò)對(duì)方在收到申請(qǐng)書(shū)15日內(nèi)仍未給予答復(fù)，隨后廖紅波將向?qū)幙h灰湯鎮(zhèn)政府告上法庭，法院立案后，灰湯鎮(zhèn)政府向其公開(kāi)了他想了解的信息，但玉潭鎮(zhèn)政府遲遲未予以答復(fù)。根據(jù)《保密法》的相關(guān)規(guī)定，“三公經(jīng)費(fèi)”的信息當(dāng)然不屬于國(guó)家要秘密的事項(xiàng)，依據(jù)《條例》，這些于公民利益密切相關(guān)的國(guó)家財(cái)政類(lèi)信息，政府當(dāng)公開(kāi)，但由于種種原因，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)不予公開(kāi)、不準(zhǔn)確公開(kāi)或遲延公開(kāi)，這種在法律上已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)踐中政府卻不予履行的現(xiàn)象，清晰的映照出關(guān)于我國(guó)政府信息公開(kāi)的法律規(guī)范，真正落實(shí)到實(shí)踐還需要一段時(shí)間。

三、完善我國(guó)政府信息公開(kāi)的相關(guān)建議

要完善我國(guó)政府信息公開(kāi)，首先一點(diǎn)就是要正視政府信息公開(kāi)所出現(xiàn)的各種不足，其次可以采取一些具體的措施，如公開(kāi)詳盡的內(nèi)容、健全法律制度建設(shè)、培養(yǎng)政府信息公開(kāi)人員的公開(kāi)意識(shí)、提高群眾的知情權(quán)意識(shí)等。筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)宏觀(guān)角度來(lái)加以改進(jìn)，具體做法如下：endprint

（一）明確政府信息公開(kāi)的范圍

1.明確主體范圍。首先必須明確公開(kāi)政府信息并不是政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)利（可行使或放棄），而是其法定義務(wù)。但是如果公開(kāi)政府信息的主體僅限于行政機(jī)關(guān)或《條例》中規(guī)定的授權(quán)組織，就顯得過(guò)于狹窄了，往往不能滿(mǎn)足社會(huì)多方面的實(shí)際需要，我們應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大信息公開(kāi)的主體范圍，試圖將教育、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等一些與公眾利益密切相關(guān)的企事業(yè)單位，納入到公開(kāi)的主體范疇。此外司法機(jī)關(guān)如法院、檢察院也有義務(wù)將各種受到社會(huì)高度關(guān)注的審判、監(jiān)督信息予以公開(kāi)，允許媒體報(bào)道或群眾旁聽(tīng)。

2.明確內(nèi)容范圍。縱觀(guān)世界上其他國(guó)家尤其是美國(guó)，法律對(duì)政府公開(kāi)的信息內(nèi)容規(guī)定的十分詳細(xì)，嚴(yán)格遵循“公開(kāi)為原則，免除公開(kāi)為義務(wù)”，也就是說(shuō)除非法律明文規(guī)定涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，否則一律主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)，公眾可以查閱或復(fù)制。對(duì)于確定政府信息公開(kāi)范圍，主要有兩種方式：（1）以“公開(kāi)”為原則，采取肯定概括的方式，說(shuō)明政府信息是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)的向公眾公開(kāi)，并及時(shí)公開(kāi)；（2）以“不公開(kāi)為例外”為原則，采取否定排除列舉法，列舉涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的具體信息，凡是涉及此類(lèi)信息就不予公開(kāi)。

（二）制定和完善相關(guān)法律制度

發(fā)展、完善政府信息公開(kāi)制度，關(guān)鍵在于從健全法律體系入手，按照“知情權(quán)入憲-信息公開(kāi)立法-相關(guān)輔助立法-司法監(jiān)督救濟(jì)”步驟，形成不同層級(jí)的法律法規(guī)，適用不同階層的社會(huì)組織和公眾，逐步實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)法制化，真正建立透明、法治、服務(wù)、責(zé)任政府[7]。

1.明確權(quán)利范圍，確保公民知情權(quán)能入憲。知情權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民所擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利，武漢大學(xué)管理學(xué)副教授顏海發(fā)表于的《政府信息公開(kāi)理論與實(shí)踐》一文中，他認(rèn)為政府信息公開(kāi)的理論依據(jù)是國(guó)家應(yīng)保障公眾的知情權(quán)，知情權(quán)在某種程度上體現(xiàn)著公民或組織參與國(guó)家的管理活動(dòng)的積極性，而且知情權(quán)可以說(shuō)是公民眾多權(quán)利的重中之重。但是現(xiàn)階段知情權(quán)卻不是我國(guó)法律明文規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)利，我們只能根據(jù)憲法的原則和憲法的精神推斷出來(lái)[7]。如果要使得知情權(quán)得到有效維護(hù)，就必須使得知情權(quán)有法律明文規(guī)定，在我國(guó)憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律地位，如果知情權(quán)能夠入憲，那么公知情權(quán)將會(huì)得到最大程度的保障。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在憲法明確規(guī)定將政府信息公開(kāi)作為政府的基本職責(zé)，有助于從根本法層面促進(jìn)我國(guó)政府信息公開(kāi)，進(jìn)而保障公民的知情權(quán)。

2.制定、完善配套的法律法規(guī)。政府信息公開(kāi)的基本目的是促進(jìn)政治民主、保障公眾知情權(quán)，而政府信息保密的基本目的是維護(hù)國(guó)家安全和公共利益，可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)與保密在政府信息化工作中都是極為重要的，二者最終目的都是為了維護(hù)國(guó)家和人民群眾的根本利益。既然政府信息保密與政府信息公開(kāi)的最終目的是相同的，我們?cè)谔幚矶咧g的關(guān)系時(shí)，就應(yīng)該使他們處于平衡的狀態(tài)。從我國(guó)法律體系上看《檔案法》《保密法》等法律法規(guī)和各部門(mén)、各地方政府制定的相關(guān)規(guī)章制度都與《條例》息息相關(guān)，但是其中許多規(guī)定已落后實(shí)際發(fā)展需要，阻礙了政府信息公開(kāi)，所以制定、完善配套與政府信息公開(kāi)密切相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。學(xué)者對(duì)此也做出了不少探索和研究，如周云帆，發(fā)表的《我國(guó)政府信息公開(kāi)立法評(píng)析》一文，他認(rèn)為建立政府信公開(kāi)制度，不應(yīng)當(dāng)只依賴(lài)政府，公眾也要參與進(jìn)來(lái)，在立法時(shí)多聽(tīng)取和采納公眾提出的有益建議，制定更多符合公眾實(shí)際需要的法律。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）endprint