我國城鎮(zhèn)災(zāi)害風險分析評價及安全規(guī)劃策略研究

孫明 王紹玉 閆建新

摘要 針對城鎮(zhèn)災(zāi)害頻發(fā)關(guān)鍵問題，闡述了城鎮(zhèn)災(zāi)害風險成因、特征和類型，并提出了建立完善的城鎮(zhèn)公共安全體系規(guī)劃來解決城鎮(zhèn)災(zāi)害的4點對策，包括實行安全規(guī)劃風險評價機制、構(gòu)建城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃和城鎮(zhèn)危機管理的法律體系、建立城鎮(zhèn)安全規(guī)劃編制體系及加快建設(shè)城鎮(zhèn)災(zāi)害綜合應(yīng)急管理機構(gòu)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)災(zāi)害;公共安全;城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃;防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃;風險控制

中圖分類號 S42;X915.5 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）33-11719-04

Study on Chinese Urban Disaster Risk Evaluation and Safety Planning Countermeasures

SUN Ming1，2， WANG Shao-yu1*， YAN Jian-xin2

（1. School of Architecture， Harbin Institute of Technology， Harbin， Heilongjiang 150090; 2. School of Civil Engineering， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

Abstract Based on key problems for urban disasters， this paper expounds the urban disaster risk causes， characteristics and types， puts forward four countermeasures to solve the urban disasters， including： Implementing safety planning risk evaluation mechanism; Building the legal system of urban public security planning and crisis management; Setting up the urban safety planning system; Speeding up the construction of urban disasters emergency management agency.

Key words Urban disasters; Public security; Urban public security planning; Disaster prevention and mitigation planning; Risk control

我國城鎮(zhèn)災(zāi)害與事故正面臨著巨大的風險，城鎮(zhèn)災(zāi)害種類不僅具有多樣性和集中性，還具有高頻度與群發(fā)性、高度擴張性、高災(zāi)損失性和區(qū)域性。城鎮(zhèn)災(zāi)害的特性對我國城鎮(zhèn)災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對和控制提出了新要求和新標準，同時也對我國城鎮(zhèn)在立法行政、工程技術(shù)和城鎮(zhèn)管理等方面落后和不完備的城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)提出了新挑戰(zhàn)。筆者基于我國目前的城鎮(zhèn)災(zāi)害風險現(xiàn)狀，通過對城鎮(zhèn)災(zāi)害風險的分析與評估提出了新形勢下應(yīng)對城鎮(zhèn)災(zāi)害風險的安全策略，以期為城鎮(zhèn)各種可能災(zāi)害風險提供借鑒[1]。

1 城鎮(zhèn)災(zāi)害風險

人類發(fā)展的歷史是在各種災(zāi)害風險的應(yīng)對中成長的過程。城鎮(zhèn)作為一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)，其正常運行依賴于道路、管線、線路、通訊等生命線設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施之間的協(xié)調(diào)互動關(guān)系來維持。而當城鎮(zhèn)局部受到破壞時，城鎮(zhèn)問題就會沿著相互依賴的關(guān)系鏈條傳播，導致城鎮(zhèn)系統(tǒng)的失調(diào)，甚至導致城鎮(zhèn)系統(tǒng)的癱瘓，根據(jù)聯(lián)合國災(zāi)情調(diào)查報告，我國城鎮(zhèn)面臨的主要災(zāi)害有地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇、干旱、氣象等自然災(zāi)害，以及火災(zāi)爆炸、交通與生產(chǎn)安全事故、生命線破壞事故、環(huán)境污染、恐怖襲擊等人為災(zāi)害。如2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2003年席卷全球的SRAS、2005年印度洋海嘯、2008年我國汶川大地震、2010年美國墨西哥灣漏油事件、2014年埃博拉疫情、登革熱和云南魯?shù)榈卣鸬?。它們的直接破壞性極強、波及范圍廣泛，造成的人員傷亡及財產(chǎn)損失慘重，全面考驗著城鎮(zhèn)的防災(zāi)救災(zāi)能力和安全狀況。

1.1 城鎮(zhèn)災(zāi)害與城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)是一個集中人口、集中建筑物、集中生產(chǎn)、集中財富與集中災(zāi)害的空間復(fù)雜系統(tǒng)。城鎮(zhèn)各類要素集中的同時也增加了城鎮(zhèn)的致災(zāi)因素和易損性，提高了城鎮(zhèn)各類災(zāi)害風險的幾率。城鎮(zhèn)災(zāi)害是城鎮(zhèn)系統(tǒng)或其子系統(tǒng)為承災(zāi)體的災(zāi)害，是集自然性與社會性為一體的混合災(zāi)害，即承災(zāi)體為城鎮(zhèn)的災(zāi)害，包括由于不可控制或未加控制的因素造成的，對城鎮(zhèn)系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會物質(zhì)財富造

成重大危害的自然事件和社會事件。即地震、洪水、環(huán)境公

圖1 城鎮(zhèn)災(zāi)害與城鎮(zhèn)之間的關(guān)系

基金項目 中國博士后科學基金項目（2014M551247）;國家自然科學基金項目（71372091）;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項（DL13CB15）。

作者簡介 孫明（1974- ），男，吉林長春人，副教授，博士后，碩士生導師，從事城鄉(xiāng)公共安全體系和規(guī)劃研究。*通訊作者，教授，博士生導師，從事城鎮(zhèn)災(zāi)害學和應(yīng)急管理研究。

收稿日期 2014-10-13

害等自然災(zāi)害及戰(zhàn)爭、火災(zāi)、治安犯罪、交通事故等人為災(zāi)害[2]。城鎮(zhèn)與災(zāi)害之間關(guān)系見圖1。

1.2 城鎮(zhèn)災(zāi)害的成因

城鎮(zhèn)是危險要素高度集中的地區(qū)，因而最易遭受災(zāi)害。城鎮(zhèn)的不斷膨脹和工業(yè)規(guī)模的不斷擴大既破壞了城鎮(zhèn)環(huán)境，也導致城鎮(zhèn)生態(tài)的惡化和災(zāi)害的發(fā)生，如人口密度、地區(qū)的危險度、城鎮(zhèn)功能的重要程度以及對基礎(chǔ)設(shè)施的依賴程度和城鎮(zhèn)的管理能力，影響了城鎮(zhèn)的易損性[3]。

1.3 城鎮(zhèn)災(zāi)害的特征 ①高損失性。災(zāi)害會給城鎮(zhèn)帶來難以想象的災(zāi)難性后果，從而釀成社會和環(huán)境的重大損害乃至直接威脅人類的生存。②意外暴發(fā)性。災(zāi)害總是由意外突發(fā)事件引起的，如地震、雨洪和暴恐等災(zāi)害發(fā)生往往出乎預(yù)料，災(zāi)害來勢兇猛，暴發(fā)的速度很快，以致城市難以及時采取應(yīng)變救援措施。③高度擴張性。城鎮(zhèn)災(zāi)害的發(fā)生常常會誘發(fā)或?qū)е麓紊鸀?zāi)害的發(fā)生[4]。④高頻度與群發(fā)性。災(zāi)害發(fā)生所波及的范圍大都很廣，并且它所產(chǎn)生的惡劣后果不易消失，在空間和時間上還會不斷地擴展、滯留，從而使人們長期處于危害風險之中。

2 城鎮(zhèn)災(zāi)害主要成因

城鎮(zhèn)災(zāi)害是由自然、人為因素或兩者共同引發(fā)的對城鎮(zhèn)居民生活或城鎮(zhèn)社會發(fā)展造成暫時或長期不良影響的災(zāi)害。城鎮(zhèn)自然災(zāi)害一般包括洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害等;人為災(zāi)害既有直接人為災(zāi)害，如工業(yè)與生產(chǎn)安全事故、交通事故等，也有人類作用于自然環(huán)境導致的行為災(zāi)害，如地下水開采引起地質(zhì)沉降，過度采伐森林導致氣候異常，過度排放廢氣、廢物導致生態(tài)環(huán)境惡化等（圖2）。

圖2 城鎮(zhèn)災(zāi)害成因

2.1 自然災(zāi)害

自然災(zāi)害是由天文系統(tǒng)以及地球和它的各個圈層運動變化引起的，其特點是發(fā)生概率較小，但其后果一般都較嚴重。如汶川大地震就造成7萬余人死亡。對于自然災(zāi)害風險，目前的科學技術(shù)水平還不能阻止該類災(zāi)害的發(fā)生，但可通過完善的應(yīng)急救援來減輕自然災(zāi)害造成的后果與損失。

我國整體是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計（2012年數(shù)據(jù)），在我國668個城鎮(zhèn)中，536個城鎮(zhèn)受洪水威脅;244個城鎮(zhèn)受地震威脅，其中大城市46個;339個城鎮(zhèn)受臺風與風暴潮威脅;39個城鎮(zhèn)受崩塌、滑坡、泥石流威脅;106個城鎮(zhèn)易發(fā)生地面沉降、地面塌陷和地裂縫災(zāi)害（表1）。

表1 我國部分城鎮(zhèn)主要自然災(zāi)害風險

注：災(zāi)害風險程度等級：*表示一般風險;**表示較嚴重風險;***表示嚴重風險。

2.2 社會災(zāi)害

社會災(zāi)害包括犯罪、戰(zhàn)爭和暴恐活動等人為災(zāi)害。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，人口聚居更密集，城鎮(zhèn)人、財、物的高度集中本身使犯罪的目標和犯罪的可選擇性加大。而社會管理機制明顯滯后，社會控制力也被大幅度削弱，從而使犯罪得逞的機會增多。“9.11”事件以來，暴力恐怖襲擊在世界許多的城鎮(zhèn)頻頻發(fā)生。在我國，仍有東突、藏獨等進行暴恐活動并有蔓延擴大的趨勢。因此，必須把暴恐活動作為一個重要的城鎮(zhèn)災(zāi)害風險，加強反恐人員的訓練和防范技術(shù)的研究，不斷增強城鎮(zhèn)的防范暴恐能力[5]。

2.3 城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生風險

該類風險包括食品安全、藥品安全和突發(fā)疫情等。由于城鎮(zhèn)人口密度大、空氣質(zhì)量差，易導致傳染性疾病病毒的傳播，如2014年埃博拉疫情在非洲的傳播給人們造成了極大的不安和恐慌，嚴重地影響了社會的安定和經(jīng)濟的發(fā)展。因此，必須把城鎮(zhèn)防疫也納入到城鎮(zhèn)安全風險應(yīng)對中，使城鎮(zhèn)風險與安全應(yīng)對措施更加全面。

3 城鎮(zhèn)災(zāi)害風險分析評估

災(zāi)害風險分析就是對災(zāi)害發(fā)生的可能性及災(zāi)害可能造成的后果進行預(yù)測和評價，主要包括致災(zāi)因子分析、承災(zāi)體易損性評價、災(zāi)害損失評估3個方面。

3.1 致災(zāi)因子分析

致災(zāi)因子即引發(fā)災(zāi)害的因素（如力量、條件或影響），與承災(zāi)體相對應(yīng)。其致災(zāi)因子不外乎是自然條件的變化和人類活動，自然條件的變化包括暴雨、干旱、大風、雷電、霜凍、地震等，人類活動包括不合理的建設(shè)活動（導致地質(zhì)災(zāi)害）、人的行為意外、疏忽（導致火災(zāi)爆炸、交通事故、水污染）、蓄意破壞活動（社會秩序混亂）、流行病、地方性疾病、傳染病等。每個城鎮(zhèn)根據(jù)各自的災(zāi)害繪制城鎮(zhèn)災(zāi)害成因圖。不同城鎮(zhèn)災(zāi)害成因有所區(qū)別，都有主要的災(zāi)害因素，可通過分析不同的災(zāi)害找到影響城鎮(zhèn)公共安全系統(tǒng)的問題。

3.2 承災(zāi)體易損性分析

承災(zāi)體即承受災(zāi)害的對象，可以是建筑物、小區(qū)乃至城鎮(zhèn)。易損性分析包括以下3個方面：

①界定城市災(zāi)害風險區(qū)。風險區(qū)即一定強度災(zāi)害發(fā)生時的受災(zāi)范圍。由持續(xù)性暴雨引發(fā)河洪、山洪、山體滑坡、泥石流等多害齊發(fā)，往往導致整個城鎮(zhèn)對外交通被毀，使城鎮(zhèn)遭受滅頂之災(zāi)。因此，小城鎮(zhèn)風險區(qū)可以是整個中心城區(qū)，大城鎮(zhèn)要劃分風險分區(qū)，但要注重其中的生命線工程、重要公共建筑等。②風險區(qū)特性評價。即對風險區(qū)內(nèi)的主要建筑物、生命線工程、人口數(shù)量分布、社會經(jīng)濟發(fā)展水平進行分析和評價。風險區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地極其缺乏，人口密集、建筑密度大，且許多建筑選址在地質(zhì)災(zāi)害、洪水高發(fā)區(qū);社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，建筑物、生命線工程等的防災(zāi)抗災(zāi)標準較低，甚至缺乏必需的防災(zāi)措施。③城市抗災(zāi)減災(zāi)能力分析。依據(jù)城鎮(zhèn)致災(zāi)因子強度和承載體的特性，對可能的毀壞程度進行分析預(yù)測。首先，必須研究承載體的破壞機理;其次，統(tǒng)計分析承災(zāi)體抗災(zāi)工程措施、防災(zāi)標準、減災(zāi)對策等。

3.3 災(zāi)害損失及災(zāi)后重建能力評估

目前，城鎮(zhèn)災(zāi)害的綜合評估還處于研究探索階段。城鎮(zhèn)災(zāi)害風險評價可根據(jù)評價對象分為3類：一是針對城鎮(zhèn)自然災(zāi)害的風險評價，自然災(zāi)害的風險評價目前大多著重于發(fā)生概率小但后果嚴重的突發(fā)性事件，如地震、風暴潮、火山等;二是針對城鎮(zhèn)人為災(zāi)害的風險評價;三是環(huán)境和健康風險評價則主要是針對各類化學品，特別是有毒有害化學物質(zhì)對環(huán)境和人體的危害評價。

4 城鎮(zhèn)災(zāi)害應(yīng)對的安全策略

目前，城鎮(zhèn)災(zāi)害風險較大的主要原因是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中忽視城鎮(zhèn)災(zāi)害風險的存在，城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃結(jié)合不緊密甚至脫離實際。因此，應(yīng)在城鎮(zhèn)災(zāi)害評價、城鎮(zhèn)安全規(guī)劃和危機管理法律體系、城鎮(zhèn)安全規(guī)劃編制和綜合應(yīng)急管理體系等方面進行應(yīng)對策略研究（圖3）。

圖3 城鎮(zhèn)風險分析及應(yīng)對的安全策略框架

4.1 實行城鎮(zhèn)災(zāi)害風險評價機制

城鎮(zhèn)風險分析是城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃的第1步，包括風險辨識與風險評價。城市風險辨識是在資料收集及現(xiàn)場查看的基礎(chǔ)上找出引起災(zāi)害風險的主要因子，并對其后果作出定性的估計。風險評價是對城鎮(zhèn)系統(tǒng)存在的風險進行定性或定量評估，評價系統(tǒng)發(fā)生事故和災(zāi)害的可能性及其嚴重程度，在此基礎(chǔ)上減緩城鎮(zhèn)風險，以達到減少事故發(fā)生的概率和降低傷害及損失程度的目的。城鎮(zhèn)風險減緩的最終目標是達到預(yù)期的安全規(guī)劃目標。其途徑一般是針對現(xiàn)狀安全水平與規(guī)劃安全目標間的差距，找出風險因素所在，從風險的概率及后果2個方面消除或減少風險[6-10]。

4.2 構(gòu)建城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃和城鎮(zhèn)危機管理的法律體系

城鎮(zhèn)安全規(guī)劃由政府的災(zāi)害管理部門組織編制，具有專項規(guī)劃的性質(zhì)，一般是在單災(zāi)種城鎮(zhèn)安全防災(zāi)規(guī)劃和城鎮(zhèn)安全應(yīng)急規(guī)劃基礎(chǔ)上編制的，是一種覆蓋不同災(zāi)種、不同防災(zāi)階段、不同防災(zāi)手段的安全規(guī)劃形式。目前我國已先后頒布了一系列有關(guān)城鎮(zhèn)災(zāi)害和公共安全的法律法規(guī)，為促進我國的公共安全和調(diào)整安全減災(zāi)活動中各種社會關(guān)系等提供了法律保障。但從總體上看，我國缺乏完備的城鎮(zhèn)災(zāi)害風險應(yīng)對法律體系。因此，必須將城鎮(zhèn)安全規(guī)劃、城鎮(zhèn)風險防范與危機管理通過立法予以確保，加大對城鎮(zhèn)安全規(guī)劃、風險防范和危機管理實施的力度[1]。

4.3 建立城鎮(zhèn)安全規(guī)劃編制體系

城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃是從根源上防止災(zāi)害的發(fā)生，注重預(yù)先性和主動性。我國的城鎮(zhèn)安全規(guī)劃目前還不成體系。借鑒美國及日本相關(guān)經(jīng)驗，我國城鎮(zhèn)安全規(guī)劃可由2部分組成：一是在單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃基礎(chǔ)上編制多災(zāi)種的城鎮(zhèn)安全防災(zāi)規(guī)劃，二是在城鎮(zhèn)總體應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)上深化為多災(zāi)種的“城鎮(zhèn)安全應(yīng)急規(guī)劃”。由上述2個規(guī)劃共同構(gòu)成體現(xiàn)多災(zāi)種、全過程、多手段特點的綜合性的城鎮(zhèn)安全規(guī)劃。城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃編制的基本內(nèi)容有：城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃目標的確定（城鎮(zhèn)災(zāi)害風險分析）;城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃方案優(yōu)化;城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃技術(shù)標準體系。

4.4 加快建設(shè)城鎮(zhèn)災(zāi)害綜合應(yīng)急管理體系

城鎮(zhèn)災(zāi)害應(yīng)急管理是從過程上減輕災(zāi)害的后果，注重事后性和被動性。針對我國城鎮(zhèn)突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理都是分部門、分災(zāi)種，不利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效救災(zāi)的現(xiàn)狀，應(yīng)該形成強有力的綜合協(xié)調(diào)管理機制。應(yīng)著手成立防災(zāi)專門機構(gòu)，建立應(yīng)急綜合管理指揮系統(tǒng)。加快城鎮(zhèn)災(zāi)害防治綜合管理機構(gòu)的建設(shè)，建立統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)指揮中心。將城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力整合，包括抗震、水利、氣象、交通、消防、工業(yè)事故、急救等防、救災(zāi)機構(gòu)重新組織起來，建立一個社會各方力量共同參與的災(zāi)害決策指揮中心[1-3]。

5 結(jié)論

基于我國目前的城鎮(zhèn)災(zāi)害風險現(xiàn)狀，針對城鎮(zhèn)災(zāi)害風險分析評估和控制上的不足，提出了應(yīng)對我國城鎮(zhèn)災(zāi)害風險的安全策略，以期為防范城鎮(zhèn)災(zāi)害風險、減少災(zāi)害傷亡和損失、識別城鎮(zhèn)發(fā)展中所面臨的各種可能災(zāi)害風險提供借鑒。該策略對于新型城鎮(zhèn)化過程中控制城鎮(zhèn)災(zāi)害風險、有效實現(xiàn)災(zāi)中的應(yīng)急救助、提高城鎮(zhèn)安全度和安全保障能力、實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共安全體系的可持續(xù)發(fā)展具有一定借鑒意義。

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