基于BT模式下解析市政建設(shè)與政府的合作

陳康明

【摘要】隨著城市化進(jìn)程的加快，社會公共需求已成為市場發(fā)展的主流。各地政府都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱而建設(shè)資金嚴(yán)重不足以及政府管理難度加大的困難，因此BT融資建設(shè)模式應(yīng)運(yùn)而生。本文就BT模式下，對政府與企業(yè)在市政建設(shè)領(lǐng)域的合作展開分析。

【關(guān)鍵詞】BT模式；市政建設(shè)；合作；

1、BT模式的概念

BT模式（Build-Transfer），即建設(shè)—移交，是BOT模式的一種變換形式。BT模式指政府通過與投資者簽訂特許協(xié)議，引入國外資金或國內(nèi)民間資金實施專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，項目建成后由政府按協(xié)議贖回其項目及有關(guān)權(quán)利。是由BT項目公司進(jìn)行融資、投資、設(shè)計和施工，竣工驗收后交付使用，即業(yè)主獲得工程使用權(quán)，并在一定時間內(nèi)根據(jù)BT合同付清合同款，工程所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。

2、BT模式在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用

2.1緩解了政府的財政壓力

為滿足社會發(fā)展需求，目前市政府正在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，大批市政基礎(chǔ)設(shè)施即將投入建設(shè)。如果完全沿續(xù)傳統(tǒng)的建設(shè)模式，僅僅依靠政府的財政資金供給，在短期內(nèi)籌措如此龐大的基礎(chǔ)建設(shè)資金，政府必然心有余而力不足。因此，實現(xiàn)投資主體多元化，開辟各種融資渠道，成為政府籌集建設(shè)資金的必然選擇。BT模式以其突出的融資優(yōu)勢，可以將大量的國外資金、民間資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在很大程度上能夠緩解政府的財政壓力。

2.2有助于轉(zhuǎn)變政府職能

傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府既負(fù)責(zé)資金的提供，同時又要負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、監(jiān)督、管理、維護(hù)等職能，身兼資金提供者、項目建設(shè)者、管理維護(hù)者等多重角色。身份的多元化、目標(biāo)的多極化產(chǎn)生了一系列的消極后果：一方面，政府事事躬親、精力分散，往往陷入繁雜的事務(wù)管理，難以集中注意力解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的核心問題和主要矛盾；另一方面，政府往往要組建龐大的包括政府各部門在內(nèi)的專門建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，而參與建設(shè)管理的各部門出于自身的利益考量，相互扯皮、推諉的情況時有發(fā)生，往往導(dǎo)致建設(shè)管理中人浮于事、效率低下。而BT模式則是將項目建設(shè)職能從政府手中分離出來交由專業(yè)的私人投資者實施，一方面實現(xiàn)了建設(shè)管理的市場化、社會化與專業(yè)化，提高了建設(shè)效率；另一方面，幫助政府從瑣碎的事務(wù)管理中脫身出來，專心致力于建設(shè)資金的籌措，以及負(fù)責(zé)宏觀上對項目的監(jiān)督管理，從根本上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能。

3、BT模式可能面臨的風(fēng)險

3.1項目決策風(fēng)險

BT項目的實施與否，必須建立在兩個重要的基礎(chǔ)上。一是需對項目建設(shè)的技術(shù)條件、造價成本及組織管理等方面做好充分研究，技術(shù)條件成熟、造價成本合理、組織管理科學(xué)是開展BT項目的充分條件；二是合作企業(yè)的選擇必須有明確標(biāo)準(zhǔn)、選擇方式必須合法合規(guī)，合作企業(yè)擁有相應(yīng)的資金、資質(zhì)、技術(shù)等實力是BT項目實施的必備條件，選擇合作企業(yè)是盡可能通過招投標(biāo)方式。如果前期沒有針對項目的特點和承接企業(yè)的條件做好充分研究，可能導(dǎo)致BT項目運(yùn)作的失敗，最終給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的運(yùn)行帶來不利影響。

3.2合同談判風(fēng)險

BT項目合同談判時，特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容是談判的核心，它規(guī)定政府和BT項目投資人的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。在談判過程中，雙方應(yīng)全面針對交易對象、回購價格、建設(shè)工期、風(fēng)險分擔(dān)和違約責(zé)任等細(xì)節(jié)問題進(jìn)行協(xié)商，雖然談判雙方的目的都是希望意見能達(dá)成一致、進(jìn)行合作，但最終能否合作成功往往取決于合作風(fēng)險值的大小和合作利益的分配方式。此外，政府在談判時還需格外關(guān)注投資方提出的各項要求，比如以項目本身、土地作抵押等，政府必須結(jié)合財政收支情況，量力而行，避免因BT合作失敗而造成國有資產(chǎn)損失等后果。

3.3資金統(tǒng)籌風(fēng)險

一般情況下投資方都需要政府以土地、項目本身等資產(chǎn)作抵押，才會同意承接BT項目。在回購資金安排上，投資方還可能會要求政府將回購資金安排方案寫入政府年度財政預(yù)算，并需由權(quán)力機(jī)關(guān)表決通過。通常，政府的可支配財政收入首先要滿足城市建設(shè)、經(jīng)營、管理、本身發(fā)展的需要，那么巨額的回購資金是否能及時償還則是很大的問題。因此，如何保障項目移交回收后，政府能按期支付回購資金給投資方，這不僅關(guān)系到土地等抵押物回收問題，更關(guān)系到政府信用問題。

4、政府在BT項目中應(yīng)采取的風(fēng)險防范措施

4.1結(jié)合實際，科學(xué)決策

確定一個項目實施BT模式前，必須進(jìn)行深入充分的調(diào)研和論證，政府部門應(yīng)集合多方專家力量，根據(jù)社會發(fā)展、城市建設(shè)的需要，認(rèn)真分析項目建設(shè)的技術(shù)條件、質(zhì)量、造價和工期要求，篩選合適的項目，同時全面結(jié)合財政收入增長情況和債務(wù)償還能力，科學(xué)決策，量力而行。在做好項目可行性研究的基礎(chǔ)上使用BT模式建設(shè)，并控制BT項目的數(shù)量和規(guī)模，切不可盲目追求政績而大量實施BT項目。

4.2積極談判，依法簽約

政府與BT投資人簽訂BT合同之前，需對合同的合法性進(jìn)行審查。應(yīng)盡可能聘請專家和顧問參與BT項目合同的起草、商務(wù)談判、法律咨詢等工作。BT合同的內(nèi)容方面，一要做好相關(guān)的定義與解釋，主要包括項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方式、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二要做好BT投資人的篩查，深入了解BT 投資人的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)抵押等情況，并要求BT投資人提供由銀行等機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)證明；三要落實保障措施，主要包括項目投融資建設(shè)的監(jiān)管、項目合同履約保障、合同雙方的權(quán)利和義務(wù)、項目移交方式與程序、項目合同終止時的違約責(zé)任、爭議解決方式等；四要合理制定回購計劃，明確回購總價的計算方法、回購期限、回購資金來源安排、支付合同價款的方式等。

4.3統(tǒng)籌安排，確保資金

政府按期給BT項目投資方支付回購資金是BT項目獲得成功的關(guān)鍵所在，因此，政府一是要在科學(xué)預(yù)計未來財政收入增長的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目建設(shè)工期、造價成本、企業(yè)利潤，確定合理的回購價格；二是根據(jù)回購價格做好財政資金預(yù)算方案、回購資金準(zhǔn)備等方面工作，合理制定項目回購計劃，尤其要做好政府換屆時BT項目債務(wù)的移交和處理，確保回購計劃順利實施；三是需建立資金監(jiān)管機(jī)制，確保回購資金?？顚Ｓ谩⒙鋵嵉轿?、按時支付，對挪用或者延期支付回購資金的單位或個人追求其責(zé)任，并做出嚴(yán)肅處理。

4.4適度參與，加強(qiáng)監(jiān)管

在BT項目中，政府應(yīng)提高參與度，加強(qiáng)項目監(jiān)管。一是在BT合同中明確項目管理方式，規(guī)定政府和BT投資方各自的管理權(quán)限和參與方式，同時，政府應(yīng)與BT投資方一起通過招投標(biāo)選擇有資質(zhì)的監(jiān)理單位共同參與項目的監(jiān)管；二是制定嚴(yán)格的質(zhì)量控制方案，政府可在招標(biāo)合同中詳細(xì)、明確地約定項目分包和轉(zhuǎn)包的問題，避免項目出現(xiàn)分包和轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，同時，明確各項質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求BT投資方嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；三是加強(qiáng)與BT投資方的溝通，建立良好的信息交流和問題處理機(jī)制，比如定期舉行會議和現(xiàn)場巡查，及時掌握項目的進(jìn)度、施工質(zhì)量、資金投入情況，解決建設(shè)過程中遇到的問題。

5、結(jié)語

隨著多元投資主體的出現(xiàn)和資本市場的發(fā)育，政府部門應(yīng)改革現(xiàn)有的財政融資運(yùn)作方式，有效地引導(dǎo)社會和民間資本進(jìn)入市政建設(shè)領(lǐng)域。拓寬融資渠道，堅持多渠道、多形式、全方位、大力度地籌措資金，在政府加大投入的同時，對企業(yè)和個人投資市政建設(shè)項目給予政策優(yōu)惠，加大建設(shè)項目投入。這樣就一定能打破資金對城市市政建設(shè)的瓶頸制約，加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。