關(guān)于養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌的思考

丁任霞

摘要：養(yǎng)老保險“雙軌制“實施后，一直伴隨著不公的詬病，而之后一系列的對事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險的改革舉措也連連以失敗告終。養(yǎng)老金“并軌”政策的實施，是符合大多數(shù)民眾的意愿的，但其中的問題也很多，如賬本虧空、法律法規(guī)的不健全等問題，成為了養(yǎng)老金“并軌”實施的重大阻礙。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險“雙軌制”；養(yǎng)老金“并軌”；補齊空賬

2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告時透露，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過。①這就意味著，未來公務(wù)員、事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險。

此次的并軌改革，在養(yǎng)老保險改革歷史上是一個重大突破，有著重大的歷史意義。養(yǎng)老金“并軌”的消息一出，就得到了全國人民的歡呼與認同，多年來養(yǎng)老金“雙軌制”一直受人詬病，“并軌”的出現(xiàn)無疑能消除人民對“雙軌制”不公的呼聲。然而，一個政策的實行總是意味著多重困難的開始，沒有一開頭就一帆風(fēng)順的政策。

一、養(yǎng)老金“并軌”面對的難題

其主要面對的難題主要有以下方面：

（一）國家財政如何支撐補齊空賬

目前，全國黨政機關(guān)事業(yè)單位的人員達到將近4千多萬，離退休人員一直由國家為其繳納保險費用，個人賬戶為空賬，養(yǎng)老制度一旦并軌，這無疑將構(gòu)成巨大的轉(zhuǎn)制成本。

這個“并軌”成本該由誰來買單？經(jīng)專家測算，這個改革成本可能相當(dāng)于全國一年的財政收入?？上攵?，在養(yǎng)老金雙軌制下，納稅人光公務(wù)員養(yǎng)老金一項，就背負了多少稅賦。這本空賬不可能全由中央財政來一力承擔(dān)，而地方財政更是沒有如此龐大的資金來運營。無論是地方財政還是中央財政，都是無力支撐的。

盡管財政難以支撐，但在群眾的呼聲下，養(yǎng)老金“并軌”勢在必行，而對于賬本的虧空應(yīng)當(dāng)如何補齊，無論是對于中央財政還是地方財政，這都是一個必須慎重考慮的難題，而這一難題也必須解決，才能掃清“并軌”前路的最大障礙。

（二）配套的法律法規(guī)不健全

現(xiàn)在對于養(yǎng)老保險的規(guī)定在立法上，層次較高的是《社會保險法》，其規(guī)定了我國現(xiàn)階段的基本養(yǎng)老保險的適用范圍、繳費基數(shù)、繳費方式等。但是《社會保險法》針對的是我國企業(yè)職工及其他勞動人員，對于公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度并沒有明確的規(guī)定，更多的交予國務(wù)院的另行規(guī)定。②縱觀我國養(yǎng)老保險制度的歷史發(fā)展，我國的養(yǎng)老保險的實施大多是依行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，在《社會保險法》之前，就有行政法規(guī)對企業(yè)職工養(yǎng)老保險做了規(guī)定，而《社會保險法》實施后，更是完善了這一方面的內(nèi)容。但在機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險上，卻是沒有明顯具體的立法法規(guī)。

在養(yǎng)老金“并軌”后，法律法規(guī)必將落后于政策的實施。法律體系方面的不健全也將是“并軌”后具體實施的一大阻礙。

二、對養(yǎng)老金“并軌”的建議

針對“并軌”將面臨的難題，筆者在此對養(yǎng)老金“并軌”一些細節(jié)上的問題，提出自己的看法。

（一）健全法律法規(guī)，形成配套的法律體系

養(yǎng)老保險作為社會保障的一部分，保障的是公民退休后基本生活水平。從其他國家的養(yǎng)老保險制度來看，都是通過法律的強制手段來保障養(yǎng)老保險制度的實施?，F(xiàn)階段，我國通過《社會保險法》對了企業(yè)職工的養(yǎng)老保險予以了規(guī)定和保障，但對于公務(wù)員、事業(yè)單位員工而言，其養(yǎng)老保險更多的是行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式予以規(guī)定。

科學(xué)合理的養(yǎng)老保險制度需要健全的法律作為保障和支撐，現(xiàn)行的《社會保險法》中養(yǎng)老保險相關(guān)法律不夠完善在一定程度上阻礙了養(yǎng)老保險“雙軌制”改革的進程。此時的關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險法律制度的空缺，更是對此次的養(yǎng)老金“并軌”改革的重大阻礙。養(yǎng)老保險立法勢在必行。

當(dāng)然，養(yǎng)老保險立法不是想當(dāng)然就能順利進行的。我國需要立足于本國的國情，同時借鑒其他國家實踐及成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快建立起適合我國國情的養(yǎng)老保險立法理論體系，使得養(yǎng)老保險險法律制度盡快的健全、完善。

（二）推遲退休年齡

上文提到，養(yǎng)老金“并軌”最大的難題在于“補齊空賬”，而空賬的補齊顯然需要財政的支撐，然龐大的資金不是國家財政能一口吐出的。此時就需要在細節(jié)上找出出路，而推遲退休年齡顯然能填補資金的缺口。

養(yǎng)老金“并軌”后，在老人老辦法、新人新辦法的規(guī)則下，受影響最大的不是退休人員以及剛?cè)肼毜娜藛T，而是在職人員，這部分人退休后，當(dāng)期支付或許不成問題，但從長遠來看，中間的資金缺口依然需要填補。若是推遲退休年齡，多交幾年養(yǎng)老保險，雖然只是杯水車薪，但所謂積少成多，總能積累一定的資金來填補空賬，這對在職的機關(guān)事業(yè)單位人員來說，更為有著長遠的利益。

（三）提高公務(wù)員的待遇水平

養(yǎng)老金“并軌”后，若是公務(wù)員依然領(lǐng)著同樣的薪水卻要繳納之前沒有支出的養(yǎng)老保險，不匹配的收入和支出顯然已不公平，公務(wù)員的工資待遇必然要上調(diào)。

然而，有人認為，“公務(wù)員要普漲工資，通過漲工資彌補改革帶來的利益損失”，就是再次讓既得利益群體獨享改革“紅利”。但筆者卻有著相反的觀點。

養(yǎng)老金“并軌”前，公務(wù)員的養(yǎng)老保險由國家財政撥付，因此，公務(wù)員的工資水平才會普遍低于企業(yè)職工的工資水平。而在“并軌”后，若是工資水平依然維持不變，顯然不符合社會公平原則。

但此處所說的上調(diào)工資水平，并非意味著大幅上漲工資，而只是與“并軌”之前公務(wù)員的待遇相似而已。只要工資的漲幅足以覆蓋社保支出的部分，此舉對公務(wù)員的工資水平并無實際影響。

職業(yè)年金繳納也事關(guān)重要。但是，由于職業(yè)年金具有強制性，這屬于機關(guān)事業(yè)單位人員的一項社會保險福利，而企業(yè)年金則是由企業(yè)自主決定是否為職工辦理，不具有強制性。因此，在養(yǎng)老金“并軌”消息出來后，有許多人反對繳納職業(yè)年金，甚至認為是在制造新的不公平。

然而，在養(yǎng)老金雙軌制改革中，職業(yè)年金的制度設(shè)計至關(guān)重要。職業(yè)年金一方面可以彌補改革后公務(wù)員的待遇落差，使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當(dāng)；另一方面也會同時“抬高”企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標準。盡管職業(yè)年金的強制性與企業(yè)年金的自主性兩者之間的性質(zhì)上的不公平造成如此多的爭議，但不可忽視職業(yè)年金的重要性。事實上，筆者認為，與其關(guān)注于繳納職業(yè)年金是否必要，更需要關(guān)注的是企業(yè)年金的繳納。我們在加強了機關(guān)事業(yè)單位人員的待遇水平的同時，也要關(guān)注企業(yè)職工的待遇福利。由于企業(yè)年金的自主性，我們更應(yīng)當(dāng)加強對企業(yè)年金的管理，也許在可能的情況下，逐漸加強對企業(yè)年金的強制性，但此舉必然是要與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的，改進過程需徐徐圖進。

注解：

①http：//finance.ifeng.com/a/20141226/13385794_0.shtml

②劉華：《淺談我國養(yǎng)老保險雙軌制》，《法制博覽》2014年2月，第212頁。