國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動(dòng)員的法制理念創(chuàng)新

摘 要 本文以當(dāng)前面臨日益復(fù)雜的國家安全形勢(shì)和應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的現(xiàn)實(shí)需求為研究背景，從當(dāng)前國防動(dòng)員法制體系發(fā)展實(shí)際需要出發(fā)，試圖研究國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動(dòng)員法制理念的薄弱點(diǎn)，并創(chuàng)新完善符合我國國情軍情的國防動(dòng)員法制理念，使新形勢(shì)下我國國防動(dòng)員法制建設(shè)不斷創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞 國家安全 發(fā)展戰(zhàn)略 法治理念

作者簡介：劉蕓冰，解放軍西安政治學(xué)院研究生管理大隊(duì)學(xué)員十八隊(duì)學(xué)員。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-137-02

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“要提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序；要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系，設(shè)立國家安全委員會(huì)，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全?！睍?huì)議精神表明，黨中央、國務(wù)院清醒地看到日趨激烈的國際競(jìng)爭帶來的嚴(yán)峻問題，清醒地看到我國發(fā)展中的困難和風(fēng)險(xiǎn)，除軍事安全等傳統(tǒng)安全，恐怖主義、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全外，最近發(fā)生的監(jiān)聽門事件、昆明3·01暴力恐怖案件等也涉及安全范疇。國防動(dòng)員的功能發(fā)揮，就是要通過應(yīng)戰(zhàn)為主，平戰(zhàn)兼容，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)，急時(shí)應(yīng)急來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)國家穩(wěn)定和社會(huì)安定、保障國家安全環(huán)境。然而在新世紀(jì)國家安全形勢(shì)的大環(huán)境下，公民對(duì)國防動(dòng)員法制理念日趨薄弱，不能正確運(yùn)用現(xiàn)有政策規(guī)章和法律制度處理國防動(dòng)員“應(yīng)急”與“應(yīng)戰(zhàn)”行動(dòng)中各種利益關(guān)系，因此，進(jìn)一步創(chuàng)新完善符合我國國情軍情的國防動(dòng)員法制理念，促使新形勢(shì)下我國國防動(dòng)員法制建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展顯得尤為重要。

一、我國國防動(dòng)員法制理念滯后的原因

（一）國防動(dòng)員重視動(dòng)員效率而忽略過程公平

隨著國家大安全觀戰(zhàn)略的確立和安全內(nèi)涵的擴(kuò)大，國防動(dòng)員除了擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土安全完整的任務(wù)，還兼顧執(zhí)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息、環(huán)境等領(lǐng)域，打擊恐怖活動(dòng)、抗擊自然災(zāi)害、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等非戰(zhàn)爭應(yīng)急行動(dòng)。

為確保及時(shí)高效動(dòng)員足夠數(shù)量規(guī)模的人力、物力、財(cái)力資源，在國防動(dòng)員活動(dòng)中，國家賦予了動(dòng)員權(quán)力主體很大行政權(quán)力，而對(duì)被動(dòng)員人的權(quán)利進(jìn)行了各種限制，并為違反動(dòng)員義務(wù)設(shè)定了很多法律責(zé)任。這就導(dǎo)致在國防動(dòng)員活動(dòng)實(shí)施過程中，動(dòng)員主體為了“應(yīng)急”、“應(yīng)戰(zhàn)”的需要可能出現(xiàn)違規(guī)動(dòng)員、違法動(dòng)員、過度動(dòng)員、肆意侵犯被動(dòng)員人合法權(quán)益的行為，嚴(yán)重影響動(dòng)員活動(dòng)中的公平正義，背離社會(huì)基本的價(jià)值追求。而國防動(dòng)員法律制度完善則可以通過對(duì)動(dòng)員主體動(dòng)員權(quán)力的限制改變單向的法律責(zé)任設(shè)定模式，在對(duì)被動(dòng)員人進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任設(shè)定時(shí)，也對(duì)動(dòng)員主體違反動(dòng)員規(guī)定，違規(guī)違法動(dòng)員進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，確保在動(dòng)員活動(dòng)中維護(hù)應(yīng)有的公平正義價(jià)值追求。

（二）國防動(dòng)員重視義務(wù)履行而忽略權(quán)益保障

由于國防動(dòng)員活動(dòng)涉及軍地雙方，利益關(guān)系復(fù)雜，為確保及時(shí)高效動(dòng)員足夠數(shù)量規(guī)模的社會(huì)人力、物力、財(cái)力資源，在動(dòng)員活動(dòng)中，國家通過立法賦予了動(dòng)員權(quán)利主體在實(shí)施動(dòng)員活動(dòng)中很大行政權(quán)力，而對(duì)被動(dòng)員人的權(quán)利進(jìn)行了各種限制，并對(duì)違反動(dòng)員義務(wù)設(shè)定了很多法律責(zé)任。從現(xiàn)行的國防動(dòng)員法律制度來看法律責(zé)任設(shè)定傾向于單向性特點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)對(duì)被動(dòng)員人員和其單位的動(dòng)員義務(wù)和違反動(dòng)員義務(wù)的法律責(zé)任，對(duì)動(dòng)員實(shí)施的權(quán)利主體違規(guī)違法行為的責(zé)任設(shè)定較為模糊。如政府、軍事機(jī)關(guān)在動(dòng)員活動(dòng)中的法律責(zé)任問題沒有明確規(guī)定。同時(shí)，在國防動(dòng)員法律制度對(duì)參與動(dòng)員活動(dòng)的補(bǔ)償規(guī)定不明確，權(quán)利救濟(jì)渠道也不夠暢通，對(duì)申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)的時(shí)機(jī)、方式、時(shí)限均沒有明確的規(guī)定。上述問題極易導(dǎo)致在實(shí)施國防動(dòng)員活動(dòng)中出現(xiàn)侵害被動(dòng)員人合法權(quán)益而自身不受到任何懲處的情況，這在一定程度上可能縱容動(dòng)員機(jī)關(guān)為了動(dòng)員需要，隨意擴(kuò)大動(dòng)員規(guī)模、違規(guī)違法動(dòng)員、肆意侵犯被動(dòng)員人的合法權(quán)益而被動(dòng)員人又不能得到及時(shí)合理的補(bǔ)償和權(quán)利救濟(jì)等情況發(fā)生，使被動(dòng)員人參與動(dòng)員活動(dòng)的積極性降低，國防動(dòng)員活動(dòng)不能正常進(jìn)行，后續(xù)動(dòng)員也無法有效開展。

（三）國防動(dòng)員重視緊急需求而忽略物資儲(chǔ)備

國防動(dòng)員法律制度保障民用資源的配置是為了滿足軍事行動(dòng)的需要，通過法律保障對(duì)民用資源在軍事用途上的分配和布置。在我國，由于國民經(jīng)濟(jì)潛力調(diào)查不足和資源配置的意識(shí)淡薄，使得物資儲(chǔ)備長期處于低效率狀態(tài)。然而，當(dāng)前對(duì)物資儲(chǔ)備在“應(yīng)戰(zhàn)”與“應(yīng)急”情況下的配置和在平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)情況下的配置規(guī)定不清晰，使得在何種情況下動(dòng)員何種物資、預(yù)留和征用何種物資規(guī)定不清，不能充分發(fā)揮物資儲(chǔ)備的價(jià)值導(dǎo)致緊急需求與平時(shí)物資儲(chǔ)備的配置嚴(yán)重失衡，急需的物資資源減少。

（四）國防動(dòng)員重視軍民配合而忽略軍民融合

實(shí)現(xiàn)軍民融合式發(fā)展，行動(dòng)上融合是基礎(chǔ)，理念上融入是關(guān)鍵。國防動(dòng)員法律制度在制定過程中容易忽視軍民融合動(dòng)員理念的確立，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，如：大量的軍工企業(yè)轉(zhuǎn)為民用，大規(guī)模的軍事科技人才要么流失要么轉(zhuǎn)為民用技術(shù)。雖然軍地在國防動(dòng)員中既有分工又有協(xié)作，為了想提高協(xié)同快速動(dòng)員能力，軍地雙線重視協(xié)調(diào)應(yīng)急措施，配合共同制定動(dòng)員的計(jì)劃，落實(shí)動(dòng)員任務(wù)，組織動(dòng)員演練等，但從客觀來看，軍地雙方必須進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)，真正做到軍民物資融合，確保緊急狀態(tài)下動(dòng)員處置的順利高效。

（五）國防動(dòng)員重視法律制定而忽略內(nèi)容可操作性

近年來，國防動(dòng)員系統(tǒng)在參與完成抗震救災(zāi)，搶險(xiǎn)維穩(wěn)和處置各類突發(fā)事件等重大非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)中，充分發(fā)揮國防動(dòng)員的巨大優(yōu)勢(shì)和作用，出色完成了各種急難險(xiǎn)重任務(wù)。但在開展具體動(dòng)員工作中，尤其是在動(dòng)員的指揮和對(duì)人力、物力、財(cái)力動(dòng)員的協(xié)調(diào)等方面，由于現(xiàn)行動(dòng)員法規(guī)的不完善和滯后，上下級(jí)之間、各行業(yè)部門之間和軍地之間存在著指揮不暢、協(xié)調(diào)不好、統(tǒng)籌不全、保障不力等問題，一定程度地影響和制約了完成任務(wù)的質(zhì)量和效果。動(dòng)員建設(shè)并未得到有效加強(qiáng)，也缺乏在緊急狀態(tài)下開展動(dòng)員工作的經(jīng)驗(yàn)。法律制度沒有得到較好落實(shí)，原因很復(fù)雜。如：本身操作性、程序性不強(qiáng)，只明確了應(yīng)當(dāng)怎么做，缺乏如果不這樣做的后果和處理程序；有的盡管指明了工作的規(guī)范，但卻沒有剛性，缺乏執(zhí)行的保障措施，因而容易流于形式；有的是主體不明，比如說指揮主體、動(dòng)員對(duì)象、方法手段等，涉及部門多、程序多，但有關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)由誰來負(fù)責(zé)、誰來檢查，出了問題由誰來處理不夠明確，導(dǎo)致實(shí)際工作中看起來多個(gè)部門都有責(zé)任，實(shí)際上哪個(gè)部門都不好管或管不了的局面。從闡述的問題來看，在國防動(dòng)員過程中要么缺乏法律規(guī)定，要么只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，不夠完善具體。各部門、機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工規(guī)定不明確，或互有交叉、或分工不明，導(dǎo)致動(dòng)員過程組織協(xié)調(diào)困難，在實(shí)際執(zhí)行中的可操作性不強(qiáng)。

二、創(chuàng)新國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動(dòng)員的法制理念

（一）構(gòu)建人權(quán)與法治同行的國防動(dòng)員法制基本精神

國防動(dòng)員的法治建設(shè)是為確保應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭和重大突發(fā)事件時(shí)的國防動(dòng)員活動(dòng)提供有效的制度資源， 在不同的緊急狀態(tài)下形成必要的秩序規(guī)范， 從而有效引領(lǐng)整個(gè)國家走出危機(jī)。國防動(dòng)員的法制精神在于實(shí)施動(dòng)員活動(dòng)過程中必須維護(hù)法治的延續(xù)和持久， 保障基本的人權(quán)。在緊急狀態(tài)下，國家的安全穩(wěn)定將受到重大影響，面臨極難的挑戰(zhàn)，公民的人身財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，自由受到限制，人權(quán)也在這種條件下顯得更加脆弱。由于人權(quán)具有不易自我實(shí)現(xiàn)、且有時(shí)需要借助外力加以保障和拓展的特點(diǎn)， 所以， 其在特殊緊急狀態(tài)下為公權(quán)力所吞噬的可能性會(huì)更大?？梢哉f， 人權(quán)保障在衡量一個(gè)國家處于危機(jī)狀態(tài)時(shí)是否被顛覆問題上將是一個(gè)最重要的考察指標(biāo)。此外，由于國家的一切行為在任何狀態(tài)下都必須以法律的授權(quán)為準(zhǔn)繩， 包括緊急權(quán)力在內(nèi)的一切國家權(quán)力的行使都必須恪守法治。然而，在發(fā)生戰(zhàn)爭或重大突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)下行使緊急權(quán)力，構(gòu)建國防動(dòng)員法律制度， 均不能構(gòu)成對(duì)法治的違反； 且國家緊急權(quán)力及其運(yùn)行規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有一系列相關(guān)的法制設(shè)定， 目的即是保證在任何條件下行政權(quán)均能受到法治的監(jiān)控而不被濫用。如在近年來多地抗震救災(zāi)過程中出現(xiàn)的過度執(zhí)法與濫用私刑進(jìn)而擾亂、破壞災(zāi)區(qū)秩序的違法犯罪活動(dòng)也基本在法治的范圍內(nèi)得到了解決，因此，國防動(dòng)員只有在法制理念的影響下、在法治原則的約束下才能達(dá)到維護(hù)底線人權(quán)、堅(jiān)守國家安全秩序的理想效果。

（二）法律制度的制定必須堅(jiān)持公平和效率并重

秩序展現(xiàn)出個(gè)人自由與國家安全穩(wěn)定的協(xié)調(diào)、和諧狀態(tài)， 是任何國家處于任何時(shí)期所追求的恒久價(jià)值。國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動(dòng)員法律制度的構(gòu)建主要是將緊急狀態(tài)下各社會(huì)主體權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行再次整合，各資源進(jìn)行再次分配，而進(jìn)行這樣一個(gè)系統(tǒng)工程必須在堅(jiān)持維護(hù)公平正義、兼顧動(dòng)員效率的原則引領(lǐng)下進(jìn)行。當(dāng)導(dǎo)致國家危機(jī)狀態(tài)的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)并持續(xù)時(shí)， 對(duì)秩序的需求更為凸顯。國家在緊急狀態(tài)下實(shí)施國防動(dòng)員需要對(duì)秩序進(jìn)行特別維護(hù)，需要將各社會(huì)力量有序有效地整合在一起。國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動(dòng)員法律制度實(shí)施目標(biāo)就是要維持各社會(huì)動(dòng)員主體和被動(dòng)員者之間互動(dòng)的基本準(zhǔn)則，將無益于秩序形成的行為、言論及所面臨的其他危情所帶來的危害降低到最小，引領(lǐng)民眾走出困境。因此， 構(gòu)建國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下的國防動(dòng)員法律制度對(duì)公民權(quán)利的適當(dāng)克減、對(duì)社會(huì)行為準(zhǔn)則的必要變動(dòng)等是處理緊急事態(tài)的良劑。

（三）法律制度的制定必須科學(xué)、有效、可操作性強(qiáng)

健全完善的國防動(dòng)員法規(guī)，是確保緊急狀態(tài)下國防動(dòng)員活動(dòng)順利實(shí)施的重要法律基礎(chǔ)。隨著時(shí)代、社會(huì)和國際國內(nèi)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化，國防動(dòng)員任務(wù)和工作不斷的拓展變化，對(duì)加強(qiáng)我國國防動(dòng)員法律制度構(gòu)建提出了更高的要求，應(yīng)對(duì)多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)，單純依靠行政手段開展國防動(dòng)員的做法已難以適應(yīng)新的形勢(shì)和要求，必須有一套行之有效的國防動(dòng)員法規(guī)作為保證。只有通過制定國防動(dòng)員法規(guī)，建立起適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的國防動(dòng)員工作機(jī)制，科學(xué)規(guī)范政府、軍隊(duì)、公民和各種組織在國防動(dòng)員活動(dòng)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，才能不斷提高我國國防動(dòng)員的應(yīng)對(duì)處置能力。在一方面制定針對(duì)性的法律制度，解決有法可依問題的同時(shí)；另一方面也要抓好法律制度執(zhí)行貫徹，解決有法必依的問題。制定的法律制度若是操作性不強(qiáng)，程序性不強(qiáng)會(huì)損害了法律法規(guī)的權(quán)威性，在法律制度制定的過程中要把制定和執(zhí)行一并考慮，一并研究，注意完善和加大制定檢查機(jī)制、反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制的力度，充分發(fā)揮國防動(dòng)員法律制度的指導(dǎo)和規(guī)范作用，確保國防動(dòng)員在緊急狀態(tài)實(shí)施過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面有法可依，有章可循。

（四）法律制度的制定必須強(qiáng)化軍民融合發(fā)展理念

當(dāng)前，我國正面臨著維護(hù)國家安全和促進(jìn)發(fā)展的雙重歷史任務(wù)，軍民融合發(fā)展成為實(shí)施富國強(qiáng)軍的必然選擇。國防動(dòng)員是一個(gè)軍地協(xié)作的復(fù)雜系統(tǒng)，軍地在國防動(dòng)員中既有分工又有協(xié)作，要想提高協(xié)同快速動(dòng)員能力，必須保證在軍地動(dòng)員活動(dòng)實(shí)施中有軍地雙線協(xié)調(diào)應(yīng)急措施和有效的法律保障。因此，構(gòu)建國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下的國防動(dòng)員法律制度必須強(qiáng)化軍民融合發(fā)展理念。要結(jié)合國防動(dòng)員實(shí)際，研究在體制機(jī)制上推進(jìn)軍民融合，比如在高層決策機(jī)制上如何統(tǒng)籌規(guī)劃，軍地溝通機(jī)制上如何協(xié)調(diào)，軍民通用資源配置上如何更加合理，激勵(lì)機(jī)制上如何鼓勵(lì)各方面積極參與等，不斷完善平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的新體制，著力解決軍民融合面臨的各種矛盾和問題，積極探索和制定具有中國特色的軍民融合式國防動(dòng)員法律體系。

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