關于事業(yè)單位改革的幾點思考

楊洋 陳佳

【摘要】事業(yè)單位改革一直是一個難題。我國事業(yè)單位改革通過二十多年的探索，進步明顯，但由于事業(yè)單位的復雜性，如今仍有很多事業(yè)單位不能適應改革形勢。事業(yè)單位按照社會功能可以分為行政職能事業(yè)單位、生產經營類事業(yè)單位和公益服務類事業(yè)單位。事業(yè)單位的改革要以此為依據，針對不同類型的事業(yè)搞好分類改革，內外結合，推進事業(yè)單位的全面發(fā)展。

【關鍵詞】事業(yè)單位；行政職能；生產經營；公益服務；改革

中圖分類號：F27 文獻標識碼A： 文章編號：1006-0278（2014）05-027-02

事業(yè)單位是我國社會主義制度條件下特有的組織部門，是我國全面建設的重要力量。隨著時間的推移和社會形勢的變化，事業(yè)單位的傳統(tǒng)模式已經不能適應社會的發(fā)展。事業(yè)單位的改革已成為我國體制改革的重要組成部分。特別十六大以來，各地區(qū)積極在教育、衛(wèi)生等方面進行改革，成功的經驗很多，但仍舊存在事業(yè)單位定位不準，結構不合理和服務設施不完善等諸多問題。

一、事業(yè)單位的概念界定和改革中存在的問題

（一）事業(yè)單位的概念界定

“事業(yè)單位”這個概念是我國建國以后才產生的，在《憲法》和《民法通則》中都有明確規(guī)定，既是我國的六大類組織中的一員，也是四類法人的代表之一。國家對事業(yè)單位的表述也在不斷地改變。如1963年的《國務院關于編制管理的暫行辦法》中定義：“為國家創(chuàng)造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經費由國家事業(yè)費開支的單位”。1984年，《關于國務院各部門直屬單位事業(yè)編制管理實行辦法》規(guī)定：“凡是為國家創(chuàng)造或者改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制?！?990年，《關于在勞動計劃統(tǒng)計中劃分企業(yè)、事業(yè)、機關單位的暫行規(guī)定》中論述的為：“從事為生產和生活服務以及為提高人民科學、文化水平和單位素質服務的機構。”1998年（2004年進行修改）頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中將事業(yè)單位定位為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織?！庇蓢覍κ聵I(yè)單位定義的不同界定我們可以看出事業(yè)單位主要具有公共性、非營利性和自主性等特征。

（二）事業(yè)單位的特征

事業(yè)單位是我國建國初期根據國家需要設立，由國家統(tǒng)一負責財政支出，政府部門負責管理的服務性部門。事業(yè)單位的運行機制由國家統(tǒng)一制定，并無實質的自主權，屬于吃國家“大鍋飯”的單位。

1.管理體制行政化。由于長期的歷史原因，事業(yè)單位一直由政府主導，政治性特點較強，行政性比較突出，這也從側面反映了社會公共管理的弱化。政府部門通過指示、命令和條例等手段管理事業(yè)單位，政府主導著事業(yè)單位的發(fā)展方向，大部分事業(yè)單位沒有單獨行政權。

2.經費實行政府供給化。由于事業(yè)單位是政府部門的“附庸品”，也就導致了事業(yè)單位的所有經費（運行經費和人員工資）完全依靠政府，有特殊的會計制度。截止2002年，有96%的事業(yè)單位仍然靠財政撥款。雖然自改革開放以來很多事業(yè)單位已經改變以往的經費“等靠”現象，但由于現階段就業(yè)壓力過大，仍有很多人員希望進入事業(yè)單位工作，事業(yè)單位人員居漲不降，經費撥款居高不下。

3.資源配置單一化。事業(yè)單位主要由政府以行政化的方式配置資源。計劃經濟條件下，事業(yè)單位屬于政府的業(yè)務部門，每個事業(yè)單位都有自己專門負責的業(yè)務項目，直接歸屬直屬政府部門的管理。

（三）事業(yè)單位改革存在的問題

自改革開放以來，國家加大了事業(yè)單位的改革力度，有效地解決了以往存在的弊端，積累了大量的經驗和教訓。但我國事業(yè)單位機構龐大，形勢復雜，人員眾多，改革過程中還有很多不容忽視的問題。

1.事企交織導致政事不分。市場經濟中，政府機關對事業(yè)單位擁有絕對的控制權，事業(yè)單位在人事行政和資源等方面都要依靠政府機關。政府與行政單位之間定位混亂，界限模糊，越位、錯位現象交錯，政事不分。改革后，雖然很多事業(yè)單位在名義上已經脫離的政府的“控制”，但還與政府在不同的領域有著聯(lián)系，享受以前事業(yè)單位的待遇。政府和事業(yè)單位之間機構設置重復，浪費人力和財力。

2.人員眾多導致財政負擔過重。不少政府在機構改革時將精簡后的人員劃分到事業(yè)單位。很多地區(qū)將事業(yè)單位變成行政單位裁減的接收地。據有關部門統(tǒng)計，當前我國有130多萬個各種類型的事業(yè)單位，正式職工就有3000多萬，而且還有很多非正式職工。這些事業(yè)單位的工作運行大部分還是依靠國家的財政，不論是人員的工資還是社保都是如此。如果按照當前的形勢發(fā)展，事業(yè)單位機構膨脹，人員數量增長迅速，不論是國家還是地方政府都承受著巨大的財政壓力。

3.改革不徹底導致無法適應社會變革。在體制改革中，事業(yè)單位的改革一直是重點。雖然近幾年來事業(yè)單位在崗位管理，績效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明顯的成績，但很多事業(yè)單位不能結合自身特點，不能適應市場經濟的要求。不少事業(yè)單位在改革時重點關注的是精簡人員，不能對本單位的發(fā)展進行長遠規(guī)劃。

二、事業(yè)單位改革的難點剖析

事業(yè)單位的改革是促進經濟發(fā)展，解決自身諸多問題的必然需求?；驹瓌t是“堅持以人為本，不斷提高公益服務水平、滿足人們群眾需求作為出發(fā)點和落腳點；堅持分類指導，根據不同類別事業(yè)單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現公益服務提供主體多元化和提高方式多樣化；堅持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系?！笔聵I(yè)單位按照社會功能劃分可以分為行政職能單位、生產經營單位和公益服務等類型。

1.行政職能事業(yè)單位的改革難點。一是人員編制問題。2011年國務院出臺《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中對行政職能的事業(yè)單位改革有明確的規(guī)定：“涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決?！笔聵I(yè)單位在改為行政機構時，行政編制人員相應增加，但從事業(yè)單位調整過去的人員在很長時間內沒有行政編制，管理十分不便。二是“渾水摸魚”現象突出。事業(yè)單位轉為行政單位后，不論在權力還是待遇上都有所提高。一些事業(yè)單位因此找關系，強烈要求劃入行政單位，在一定程度上滋生了腐敗現象的發(fā)生。國家的監(jiān)管機構要嚴格執(zhí)行監(jiān)管措施，控制向行政單位轉型的事業(yè)單位的數量。三是職能界定復雜。事業(yè)單位是否屬于行政職能類的單位界定一直是一個難題。很多政府部門與所管轄的事業(yè)單位在行政職能上沒有明確的界限，相關的法律依據也不健全，導致行政職能的執(zhí)行出現諸多雜亂現象。政府相關部門要針對事業(yè)單位的性質準確界定，認真審核，完善相關的法律政策和規(guī)定，確保事業(yè)單位轉為行政單位要有法可依，有據可循。

2.生產經營類事業(yè)單位的改革難點。一是觀念轉變困難。事業(yè)單位一直以來都是政府主管，不論是工資待遇還是管理模式上與國家機關相差無異。很多事業(yè)單位的人員也一直把自己視為政府機關人員，社會評價亦是如此。受到傳統(tǒng)思維的影響，很多事業(yè)單位人員已經習慣了穩(wěn)定的工作狀態(tài)。在進行轉企改革后，事業(yè)單位自主權加強，成為獨立的企業(yè)和經濟實體，自負盈虧。很多人擔心原來的“鐵飯碗”被打破，變成企業(yè)工人之后的既有利益得不到保障，心里恐懼企業(yè)改革。二是國有資產的流失。國有資產流失是事業(yè)單位改革時常見的問題，主要有三種形式：“擬改制單位通過財務造假貨‘小金庫等方式隱匿財產；資產評估不規(guī)范，國有資產（特別是無形資產）被低估、賤賣；審批及監(jiān)管部門的工作不規(guī)范、不嚴格。”①在事業(yè)單位轉企時，要切實遵守《關于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產經營活動事業(yè)單位轉制為企業(yè)的若干規(guī)定》，嚴格審查，準確評估。三是保險政策難以維持原狀。事業(yè)單位轉企之前，人員的保險主要由政府進行保障，與行政單位的待遇持平。進行轉企后，相關職工的保險和保障待遇跟企業(yè)的經營情況有關。國家在此方面也沒有明確的標準和規(guī)定，轉企員工的待遇不能正常銜接，這在一定程度上增加了事業(yè)單位轉企工作的難度。

三、加強事業(yè)單位改革的幾點思考

一要準確分類，確保分類的合理性。事業(yè)單位改革的前提是準確分類。分類是界定事業(yè)單位功能和性質的基礎工作。不同類別的事業(yè)單位的改革模式不同，方向也不一樣，直接決定了事業(yè)單位人員的命運。因此，事業(yè)改革中的分類問題是當前的一大難題。雖然中央已經將事業(yè)單位的分類進行了明確的規(guī)定，但由于各地區(qū)的情況不同，有很多事業(yè)單位的分類還是沒有現成的法律依據。這些事業(yè)單位在進行分類時要通過大量的細致工作，深入的調研，宏觀和微觀兩方面著手。針對某一功能模糊的單位，可以召開專家座談會，吸取不同人群的意見，保證分類的合理性，減少改革的成本。如有必要的話，可以考慮引入第三方評價機構，結合政府和社會的力量，避免事業(yè)單位改革時可能出現的種種沖突，保證事業(yè)單位分類的中立性。

二要理清政府與事業(yè)單位的關系。在事業(yè)單位改革過程中，要“建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制是公益類事業(yè)單位改革最重要的內容之一。按照政事分開、事企分開和官辦分離的要求，理順政府與事業(yè)單位二者之間的關系?！雹诟母锖螅聵I(yè)單位和政府屬于兩個不同的機構和部門，不論是資產和職能上都要分開，并沒有之前支配和管理的關系。政府的管理重點要放在宏觀方面，對事業(yè)單位實行間接管理，主要履行監(jiān)管的責任。事業(yè)單位原有的行政級別取消，變成獨立的“法人”，擁有“法人自主權”。

三要引導多方參與國家公共服務體系。事業(yè)單位的改革不能一蹴而就，由于事業(yè)單位面廣，涉及部門多，因此是一個系統(tǒng)的工程。改革過程中，要實現供給主體多元化。這些年我國民間公益單位發(fā)展迅速。據統(tǒng)計，“2001年—2009年，我國社會團體數量從12.9萬個增加到24萬個，民辦非企業(yè)數量從8.2萬個增加到19萬個，基金會數量從2003年的954個增加到1843個?！雹圻@些民間公益單位涉及到社會和科研等多個領域，為政府的服務提供了強有力的輔助作用。從長遠上看，要形成政府、市場、社會、事業(yè)單位等多方機構共同參與的公共服務模式。

注釋：

①周紹鵬，任俊正.事業(yè)單位國資改制重心[J].瞭望，2010（2）.

②李建鐘.事業(yè)單位分類改革的方向[J].中國報道，2012（5）.

③2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告[DB/OL].中央政府門戶網.