非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制分析

楊小林，陳志超，李義玲

(1．河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000;2．河南理工大學(xué)測繪與國土信息工程學(xué)院，河南焦作454000)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，我國各類突發(fā)事件頻發(fā)且影響越來越大［1-2］，如2009年甲型H1N1病毒流感到2013年 H7N9突發(fā)，從2008年汶川地震到2013年雅安地震，從2008年膠濟(jì)鐵路火車相撞到2011年甬溫線特大鐵路交通事故，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件等頻繁發(fā)生，給我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成嚴(yán)重沖擊，成為構(gòu)建和諧社會和實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的重大阻礙［3-4］。通常這類前兆不明顯、具有顯著復(fù)雜性和潛在次生或衍生危害、破壞嚴(yán)重、采用常規(guī)應(yīng)急管理方式難以應(yīng)對處置的突發(fā)事件稱為非常規(guī)突發(fā)事件［5］。

非常規(guī)突發(fā)事件具有破壞強(qiáng)度大、影響范圍廣、救援任務(wù)重等特點(diǎn)，現(xiàn)場處置過程往往涉及大量來自多個部門、多級政府甚至是跨區(qū)域的現(xiàn)場處置力量，事件現(xiàn)場往往處于非?；靵y的狀態(tài)，設(shè)置合理的現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)是迅速地采取正確的應(yīng)對措施、及時地控制事態(tài)演化、減少事件造成損失的關(guān)鍵［6-7］。但我國突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的構(gòu)建和設(shè)置方式多從實(shí)際工作中總結(jié)而來，缺少規(guī)范和理論依據(jù)，現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的構(gòu)成差異較大，術(shù)語不統(tǒng)一、不規(guī)范，特別是非常規(guī)突發(fā)事件往往涉及多個行政區(qū)，各區(qū)域需成立自身的現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)［7］，不同區(qū)域現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)中職責(zé)相近的機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響不同現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)間的信息溝通和交流，各部門信息和資源難以有效整合，造成應(yīng)急響應(yīng)速度變慢，必要的跨部門、跨區(qū)域現(xiàn)場處置部門聯(lián)合行動難以開展，往往錯過事件處置的最佳時機(jī)。

目前很多學(xué)者立足國情，提出建立和規(guī)范我國標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急指揮體制建設(shè)的對策和建議［8-10］，但是這些研究更多關(guān)注宏觀應(yīng)急管理組織體系建設(shè)，對突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能未做深入分析和論述，缺乏突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢對現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)構(gòu)成影響的考慮。因此，設(shè)計和構(gòu)建滿足非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置工作特殊要求的現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)組織體系是有效組織協(xié)調(diào)所有現(xiàn)場處置工作人員有效開展現(xiàn)場處置工作的基礎(chǔ)。同時，將所有參與現(xiàn)場處置工作的部門、單位和人員實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的分類編組，對保障現(xiàn)場處置工作順利進(jìn)行具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)場及現(xiàn)場處置的內(nèi)涵

(一)突發(fā)事件的現(xiàn)場

“現(xiàn)場”在《漢語大辭典》中解釋有兩種，一是指“發(fā)生案件或者事故的場所及當(dāng)時的情況”，二是指“直接從事生產(chǎn)、工作、實(shí)驗(yàn)的場所”。對于突發(fā)事件而言，現(xiàn)場的概念更加接近于前者，主要是指突發(fā)事件發(fā)生的場所或地點(diǎn)以及發(fā)生后特定時間內(nèi)的狀態(tài)。突發(fā)事件的現(xiàn)場包含了兩個重要的要素:時間要素、空間要素。

(1)時間要素規(guī)定了現(xiàn)場的時效性。一方面指那些正在發(fā)生或者業(yè)已發(fā)生的突發(fā)事件現(xiàn)場;另一方面現(xiàn)場態(tài)勢也隨著時間推移而不斷變化，事件影響和破壞趨于惡化或控制，具顯著的動態(tài)變化特征。

(2)空間要素是指突發(fā)事件發(fā)生后其影響波及的空間范圍。首先，空間要素具層次性，如?；沸孤┦录赡軙斐煽諝狻⑺w乃至土壤多層次立體空間的破壞和影響;其次，空間要素具有邊界性特征，如2005年松花江水污染事件造成沿岸多個城市用水問題，此次事件在空間范圍上跨縣、跨省和跨國，體現(xiàn)了空間的邊界性。

(二)突發(fā)事件現(xiàn)場處置

突發(fā)事件的現(xiàn)場處置是指針對正在或者業(yè)已發(fā)生的突發(fā)事件，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)或者個人迅速開展一系列旨在控制事態(tài)局面、減少損失的階段性的、多樣性的應(yīng)急活動。它講究處置策略、程序和規(guī)則，同時強(qiáng)調(diào)處置技術(shù)和措施，應(yīng)急程序、應(yīng)急決策、應(yīng)急職責(zé)和應(yīng)急行動等構(gòu)成了現(xiàn)場處置的基本內(nèi)容。根據(jù)危機(jī)管理理論和危機(jī)管理的“4R”模型［11］，從突發(fā)事件應(yīng)急管理過程來看現(xiàn)場處置屬于應(yīng)急管理的響應(yīng)階段，并且是應(yīng)急響應(yīng)階段的核心內(nèi)容。

二、現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職能

唐攀等［12］根據(jù)動態(tài)條件下的組織設(shè)計理念和歐美的應(yīng)急響應(yīng)組織框架SEMS(standardized emergency management system)［13］和 ICS(incident command system)［14］，提出了非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，并認(rèn)為應(yīng)急響應(yīng)組織機(jī)構(gòu)有外圍應(yīng)急響應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場應(yīng)急響應(yīng)組織機(jī)構(gòu)兩部分構(gòu)成。突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于現(xiàn)場應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)場處置的基本工作內(nèi)容決定了突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)由指揮人員和現(xiàn)場處置人員組成。同時，突發(fā)事件現(xiàn)場時效性也決定了現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的時效性，是一種臨時性的組織機(jī)構(gòu)。

針對我國缺少明確的應(yīng)急響應(yīng)指揮體系制定規(guī)范，突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置更是來源于個人經(jīng)驗(yàn)、缺少相關(guān)規(guī)范性文件和理論依據(jù)，導(dǎo)致現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大、術(shù)語不統(tǒng)一［6］。同時，考慮到非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急目標(biāo)的復(fù)雜性、差異性和動態(tài)性。本研究借鑒美國ICS的設(shè)置模式提出了我國非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置方法，認(rèn)為現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)應(yīng)包括固定組織機(jī)構(gòu)和彈性組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對所有參與現(xiàn)場處置工作的部門單位和人員實(shí)現(xiàn)規(guī)范、統(tǒng)一的編組。

如圖1所示，非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)包括現(xiàn)場指揮部、新聞媒體部、信息管理部、救援部、專家部、后勤部、財務(wù)部等部門，是事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、自然災(zāi)害等各類非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置的固定組織機(jī)構(gòu)。彈性組織機(jī)構(gòu)為固定組織機(jī)構(gòu)下層組織，是根據(jù)各類非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急需求及其不同階段相應(yīng)應(yīng)急目標(biāo)而成立的具體工作組，如救援部下設(shè)消防組、醫(yī)療組、轉(zhuǎn)移組等;后勤部下設(shè)物資組、交通組、設(shè)備組等。彈性組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置因事件類型、發(fā)展過程的具體應(yīng)急目標(biāo)差異而動態(tài)彈性變化，如地震災(zāi)害現(xiàn)場處置的初期和后期以及特大火災(zāi)和重大水環(huán)境污染事故的具體工作組均可能存在差異。

(1)現(xiàn)場指揮部。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》中3.2.3和3.2.4規(guī)定，相應(yīng)級別的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)需視情況設(shè)立臨時的現(xiàn)場指揮部，對事件現(xiàn)場的所有救援工作實(shí)施統(tǒng)一指揮和管理，應(yīng)急處置工作結(jié)束后，現(xiàn)場指揮部予以撤銷［15］。現(xiàn)場指揮部由參與現(xiàn)場應(yīng)急處置工作的應(yīng)急管理責(zé)任單位的代表組成，具有調(diào)動本單位、部門或區(qū)域應(yīng)急資源的權(quán)限，并能夠請求外圍應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)中相關(guān)組織對事件現(xiàn)場處置工作進(jìn)行支援。通常情況下現(xiàn)場指揮部組成成員由突發(fā)事件類型、特征、影響程度、狀態(tài)決定。一般情況下，由事件相關(guān)應(yīng)急管理責(zé)任單位的代表聯(lián)合組成，對于跨區(qū)域的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)該由各區(qū)域相關(guān)應(yīng)急管理責(zé)任單位委派代表聯(lián)合組成現(xiàn)場指揮部。

現(xiàn)場指揮部主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場處置工作的總體策劃、指揮、協(xié)調(diào)。執(zhí)行外圍應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)關(guān)于事件處置的決策指令，并及時將現(xiàn)場各種重要信息向外圍應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)報告;迅速調(diào)查和了解事件相關(guān)情況，識別應(yīng)急目標(biāo)，及時掌握事件發(fā)展態(tài)勢，研究制定現(xiàn)場處置方案并組織實(shí)施;根據(jù)事態(tài)發(fā)展及時識別新的應(yīng)急目標(biāo)，不斷調(diào)整和改進(jìn)現(xiàn)場處置方案;指揮協(xié)調(diào)突發(fā)事件現(xiàn)場各方面力量，調(diào)度人員、設(shè)備、物資等，使現(xiàn)場的各類應(yīng)急救援處置行動能在統(tǒng)一指揮下開展;確定現(xiàn)場處置相關(guān)公共信息的發(fā)布內(nèi)容和時機(jī)等。

1、進(jìn)一步完善最密切聯(lián)系原則理論體系，使其能更好地適應(yīng)中國的國際私法實(shí)踐。由于各國的國情和社會制度各不相同，導(dǎo)致了各國的國際私法體系也不盡相同。對于中國而言，我國的國際私法體系尚處于起步階段，理論構(gòu)建不甚完備，且?guī)в兄袊厣鐣髁x法治理論的色彩，在立法和司法中不可避免的與行政法、民法、刑法等其他實(shí)體法或是程序法相互影響交融，雖然是國際私法，但仍保留了以國家利益和社會利益為本位的立法思想。所以，如何將國際上先進(jìn)科學(xué)的國際私法理論與我國實(shí)際國情相結(jié)合是十分重要的議題。與此同時，我國學(xué)者也要積極自主構(gòu)建適于我國司法實(shí)踐的最密切聯(lián)系原則的適用方法，使其理論構(gòu)建更加完備。

(2)救援部。救援部是保證現(xiàn)場處置積極、有效完成的中堅力量，包括消防部門、醫(yī)療部門、各種專業(yè)救援隊伍和非官方但具有相關(guān)資質(zhì)的救援組織，甚至包括解放軍、武警部隊等救援后備力量等。救援部主要負(fù)責(zé)開展人員和財產(chǎn)搜尋和救援、人員救治、疏散、轉(zhuǎn)移和安置、治安和警戒等工作。通常情況下可設(shè)置醫(yī)療組、疏散安置組、治安組、消防組等下層組織機(jī)構(gòu)。

(3)專家部。專家部主要由到達(dá)事件現(xiàn)場的各類突發(fā)事件相關(guān)領(lǐng)域的專家組成。專家部的主要職責(zé)是根據(jù)專家的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，對事故的原因、危害和發(fā)展趨勢進(jìn)行分析、評估和預(yù)測，為應(yīng)急救援行動提供及時、科學(xué)、合理的救援決策依據(jù)和救援方案。同時，專家組還負(fù)責(zé)事件調(diào)查研究，參與應(yīng)急人員的培訓(xùn)和咨詢工作等。一般情況可設(shè)置事故調(diào)查組、損失評估組、環(huán)境評估組等分支工作組。

(4)后勤保障部。后勤保障部主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場處置過程中各種人力、物力和財力資源的收集和獲取，同時為突發(fā)事件現(xiàn)場處置提供各種救援設(shè)施、設(shè)備、生活物資、食宿等，并保障交通、通訊和信息基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一般可設(shè)置物資組、設(shè)備組、食宿組、運(yùn)輸組等下層組織。

(5)財務(wù)部。財務(wù)部主要職能是負(fù)責(zé)匯集、監(jiān)督和管理現(xiàn)場處置過程中相關(guān)開支和費(fèi)用，管理現(xiàn)場處置過程中的財務(wù)記錄，并負(fù)責(zé)物資籌措、接收采購、工時計算、征用補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜。財務(wù)部可下設(shè)采購組、費(fèi)用組和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償組等具體工作組。

(6)新聞媒體部。新聞媒體部是一種負(fù)責(zé)與外界新聞媒體接觸的機(jī)構(gòu)，其職能主要負(fù)責(zé)處理一切與媒體采訪、新聞報道和新聞發(fā)布會等相關(guān)事宜，以保證突發(fā)事件報道的可信性和真實(shí)性，對事故單位、政府部門和公眾負(fù)責(zé)，為非常規(guī)突發(fā)事件的現(xiàn)場處置營造一個良好的外部社會環(huán)境。新聞媒體部可下設(shè)新聞記者接待組、新聞發(fā)布審核組和新聞發(fā)布組等下層組織。

(7)信息管理部。信息管理部是整個現(xiàn)場處置過程中信息匯集中心和信息庫，主要職能是負(fù)責(zé)全面收集、分析事件情況、評價事態(tài)及發(fā)展趨勢，為各部門和單位組織提供現(xiàn)場處置過程中的一切必要信息，并且可利用現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和衛(wèi)星通信技術(shù)的支持，為其他處置部門和單位組織的工作有序開展提供方便快捷的信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息共享。信息管理部可下設(shè)信息采集組、信息分析組、信息共享組等具體工作組。

三、現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后，國家、省、市、縣相關(guān)責(zé)任部門據(jù)事件類型、影響程度等向現(xiàn)場派遣應(yīng)急指揮人員或者工作組，成立突發(fā)事件現(xiàn)場指揮部和相應(yīng)的現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)。現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)作是圓滿處置各種突發(fā)事件的基本條件，突發(fā)事件處置過程中，現(xiàn)場指揮部成立媒體部、救援部、信息管理部、財務(wù)部等固定組織機(jī)構(gòu)投入到現(xiàn)場處置工作中，統(tǒng)一指揮、調(diào)度各相關(guān)機(jī)構(gòu)開展工作，并協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。現(xiàn)場指揮部在現(xiàn)場開展應(yīng)急指揮工作，并保持與外圍應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系;后勤部在接受現(xiàn)場指揮部命令和其他現(xiàn)場處置職能機(jī)構(gòu)的請求后，調(diào)用現(xiàn)場處置過程中所需的物資、設(shè)備等，保障交通、通信的暢通;媒體部根據(jù)現(xiàn)場指揮部的指示開展與外來媒體有關(guān)工作，負(fù)責(zé)媒體采訪、報道和正式或臨時新聞發(fā)布會的開展;信息管理部主要負(fù)責(zé)收集突發(fā)事件各種相關(guān)信息，并為其他各職能組織提供信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)閉合反饋的信息流通。

Eedslay［16］認(rèn)為突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急態(tài)勢環(huán)境主要包括應(yīng)急態(tài)勢感知及應(yīng)急響應(yīng)級別，并提出應(yīng)急態(tài)勢環(huán)境的三層模型:感知當(dāng)前應(yīng)急態(tài)勢;理解和分析當(dāng)前應(yīng)急態(tài)勢;預(yù)測應(yīng)急態(tài)勢發(fā)展趨勢。非常規(guī)突發(fā)事件的不同發(fā)展態(tài)勢下，應(yīng)急目標(biāo)呈動態(tài)變化，應(yīng)急響應(yīng)級別或提升或下降。因此，非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置過程中彈性組織機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)響應(yīng)級別和應(yīng)急目標(biāo)的變化而動態(tài)設(shè)置，當(dāng)應(yīng)急響應(yīng)級別提升或降低時，更多的現(xiàn)場處置職能組織應(yīng)加入或者退出原有組織體系。如2008年5·12汶川地震發(fā)生后，由于滑坡泥石流導(dǎo)致堰塞湖的形成，考慮到堰塞湖水庫的安全和應(yīng)急工作的需要，5月23日現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)增設(shè)了水利組。同時，為防止“大災(zāi)過后有大疫”，6月3日撤銷醫(yī)療救助組，成立衛(wèi)生防疫組。因此，在現(xiàn)場處置實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)事件的發(fā)展態(tài)勢和事態(tài)控制需求及時擴(kuò)展和縮減現(xiàn)場處置彈性組織機(jī)構(gòu)。

四、結(jié) 論

突發(fā)事件的現(xiàn)場處置是應(yīng)急管理中應(yīng)急響應(yīng)階段的核心內(nèi)容，而科學(xué)、合理地構(gòu)建現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)是有效開展現(xiàn)場處置工作的基礎(chǔ)。由于我國目前缺少應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建通用性規(guī)范，突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)設(shè)置完全依賴于個人經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)設(shè)置缺少規(guī)范性和統(tǒng)一性，限制了現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。因此，本文提出可將非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)分為固定組織機(jī)構(gòu)和彈性組織機(jī)構(gòu)，其構(gòu)建和運(yùn)行體現(xiàn)了組織機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性和動態(tài)性的有機(jī)結(jié)合。其中，固定組織機(jī)構(gòu)為現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的一級機(jī)構(gòu)，適用于各類非常規(guī)突發(fā)事件，保持術(shù)語統(tǒng)一性、通用性，實(shí)現(xiàn)非常規(guī)突發(fā)事件現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的穩(wěn)定性。彈性組織機(jī)構(gòu)屬于現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)的二級機(jī)構(gòu)，主要是開展現(xiàn)場處置工作的具體工作組，根據(jù)現(xiàn)場處置過程中應(yīng)急目標(biāo)的需要和動態(tài)變化，構(gòu)建現(xiàn)場處置彈性機(jī)構(gòu)并及時地擴(kuò)展和縮減，有效集成現(xiàn)場處置過程中來自不同單位、部門乃至區(qū)域的人員，體現(xiàn)現(xiàn)場處置機(jī)構(gòu)構(gòu)建和運(yùn)行的臨時性、開放性和動態(tài)性，滿足現(xiàn)場處置工作動態(tài)變化的要求。

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