食品安全：政府的市場(chǎng)監(jiān)管不能缺位

摘 要：本文在分析了食品安全存在的突出問(wèn)題和矛盾后認(rèn)為，食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的深層原因是由于食品生產(chǎn)、加工和銷售者的道德失范，法律法規(guī)、政策的缺憾以及監(jiān)管主體的不作為和消費(fèi)者法律意識(shí)的淡薄、維權(quán)意識(shí)的缺失所致。因此，要實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律和政策，創(chuàng)新監(jiān)管措施和手段，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。

關(guān) 鍵 詞：食品安全；政府；市場(chǎng)監(jiān)管；缺位

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0024-06

收稿日期：2014-06-13

作者簡(jiǎn)介：宋惠玲（1962—），女，黑龍江齊齊哈爾人，大慶師范學(xué)院法學(xué)院教授，碩士，研究方向?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：本文系大慶哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“關(guān)于食品藥品質(zhì)量監(jiān)督問(wèn)題的研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：DSGB2013010。

我國(guó)食品藥品質(zhì)量問(wèn)題已得到了國(guó)家的高度重視。從藥品方面看，2001年重新修訂了1984年制定的《藥品管理法》，國(guó)務(wù)院配套制定了《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》，并且“藥監(jiān)部門在整理建國(guó)以來(lái)藥品監(jiān)督管理法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上，重新修訂或制定了涉及藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用和藥品包裝、廣告等方面的規(guī)定，這些部門規(guī)章和各類規(guī)范性文件一并構(gòu)成了我國(guó)藥品監(jiān)管法律法規(guī)體系的重要組成部分。從食品方面看，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，食品安全以符合衛(wèi)生條件為基本標(biāo)準(zhǔn)，要求食品應(yīng)當(dāng)無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程必須保持內(nèi)外環(huán)境整潔，采取消除蒼蠅、老鼠、蟑螂和其他有害昆蟲及其孳生條件等措施，并將食品衛(wèi)生監(jiān)管權(quán)授予衛(wèi)生部門。另外，為提高我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量的總體水平，落實(shí)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，保護(hù)用戶及消費(fèi)者的合法權(quán)益，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期制定并公布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，并分別于2000年和2013年先后修訂了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。這些法律法規(guī)的修訂，以提高產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理水平和實(shí)效為出發(fā)點(diǎn)，為建立企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量約束機(jī)制，防止劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，維護(hù)市場(chǎng)秩序，充分保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益起到了積極作用。針對(duì)社會(huì)公眾對(duì)保健食品需求增加的現(xiàn)狀，2003年組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。2008年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局劃歸衛(wèi)生部所屬。2009年制定并公布了《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)食品衛(wèi)生和食品安全的重視，同時(shí)加大了對(duì)有損健康的不安全食品的處罰力度。我國(guó)還出臺(tái)了多部食品藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管等方面的部門規(guī)章及地方性法規(guī)。為加強(qiáng)對(duì)藥品食品在生產(chǎn)、銷售、流通等環(huán)節(jié)的違法犯罪的處罰，我國(guó)《刑法》第140條和第150條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪，其中包括對(duì)生產(chǎn)銷售假藥劣藥、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、生產(chǎn)銷售有毒有害食品等違法行為相應(yīng)的刑事處罰，對(duì)違法行為人可判處有期徒刑、無(wú)期徒刑直至死刑，并處罰金等。因此，可以說(shuō)，我國(guó)目前已形成了比較完備的食品藥品生產(chǎn)、銷售的質(zhì)量、衛(wèi)生、監(jiān)管和處罰的法律法規(guī)體系，對(duì)違法行為能夠做到有法可依。與立法不斷完善和加強(qiáng)形成反差的是，我國(guó)因食品藥品安全問(wèn)題引發(fā)的法律糾紛不是在減少而是在增多，不斷見(jiàn)諸報(bào)端的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，很多也與食品、藥品有關(guān)。因此，本文從食品監(jiān)管問(wèn)題入手，分析我國(guó)食品藥品監(jiān)管存在的問(wèn)題和不足十分必要。

一、我國(guó)食品生產(chǎn)、加工、銷售過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

⒈缺乏嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在交叉、重復(fù)、矛盾等問(wèn)題。依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條的規(guī)定，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。作為指導(dǎo)各類生產(chǎn)者包括食品生產(chǎn)者的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，如果要求產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)分為不同層次就會(huì)導(dǎo)致不同地方標(biāo)準(zhǔn)存在交叉、沖突的情形。食品生產(chǎn)不強(qiáng)制要求企業(yè)參照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，企業(yè)自然也不會(huì)給自己增加過(guò)多的負(fù)擔(dān)，使用更高的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、加工食品。“在對(duì)無(wú)安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，某些食品即使被認(rèn)定不合格，也無(wú)法認(rèn)定是否全部違反標(biāo)準(zhǔn)，從而無(wú)法進(jìn)行處罰，讓不法分子鉆了空子。同時(shí)，有些地方政府部門出于稅收、人情、社會(huì)影響等種種考慮，還存在一定的地方保護(hù)主義。有的甚至還為企業(yè)隱瞞食品安全隱患。這些做法還讓守法企業(yè)感到吃虧， 導(dǎo)致對(duì)違法行為的效仿。”[1]“早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國(guó)家采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家目前采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)面更廣，某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行國(guó)際食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)水平。而我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)僅有40%左右等同采用或等效采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有 14.63%?！盵2]我國(guó)食品生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)要么沒(méi)有規(guī)定是否可以添加某類添加劑，而一旦添加了某種添加劑，其是否構(gòu)成違反食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有認(rèn)定的依據(jù)，在應(yīng)當(dāng)明確的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)中也沒(méi)有規(guī)定可以添加的添加劑；要么規(guī)定食品生產(chǎn)可以添加某種物質(zhì)，但或者沒(méi)有量的規(guī)定，或者有量的規(guī)定，可是量的規(guī)定不是高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，就是高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。對(duì)食品添加物給人身帶來(lái)的潛在危害警惕不足；大量食品的生產(chǎn)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，比如個(gè)體戶、家庭小作坊等生產(chǎn)加工的水產(chǎn)品、禽蛋類產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品、肉食熟食產(chǎn)品、米面及米面食品、蔬菜瓜果梨桃等，這些產(chǎn)品關(guān)系到成千上萬(wàn)人的健康；現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)陳舊且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

⒉我國(guó)食品監(jiān)管體制不統(tǒng)一，行政監(jiān)管主體多，缺少行業(yè)自律組織。食品監(jiān)管體制經(jīng)過(guò)了多次改革和調(diào)整，目前有監(jiān)管食品安全職能的主要部門包括：一是衛(wèi)生部，設(shè)立食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局，負(fù)責(zé)食品安全重大事故查處和衛(wèi)生行政執(zhí)法；二是農(nóng)業(yè)部，通過(guò)設(shè)立市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息司來(lái)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、決策和工作部署；三是國(guó)家工商行政管理局，通過(guò)設(shè)立食品流通監(jiān)督管理司專門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理。四是國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，下設(shè)食品生產(chǎn)監(jiān)管司 ，全面負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督和日常安全衛(wèi)生監(jiān)管；五是組建食品藥品監(jiān)督管理局，其職責(zé)是負(fù)責(zé)食品安全管理的綜合監(jiān)督、組織、協(xié)調(diào)和依法組織開(kāi)展對(duì)重大事故的查處。多部門加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管容易形成合力，但應(yīng)解決職能交叉和監(jiān)管缺位問(wèn)題。為使食品安全法律在地方能夠有效執(zhí)行，《食品安全法》強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府要對(duì)當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)。該法第5條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制?？h級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。由于監(jiān)管環(huán)節(jié)界限存在重合交叉，加上部門利益沖突，監(jiān)管權(quán)力間容易產(chǎn)生矛盾，甚至發(fā)生監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)執(zhí)等情形。這種狀態(tài)的存在達(dá)不到食品監(jiān)管的目標(biāo)、目的及效果；必然導(dǎo)致監(jiān)管部門之間的職責(zé)不分、職責(zé)不清、扯皮、互相推諉，影響行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和效率；必然導(dǎo)致食品安全出現(xiàn)問(wèn)題后沒(méi)有部門、沒(méi)有人負(fù)責(zé)的后果?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)于食品安全問(wèn)題，只關(guān)注追查食品生產(chǎn)、加工和銷售主體的責(zé)任，而監(jiān)管部門的監(jiān)管不作為的責(zé)任卻很少得到落實(shí)。從食品安全問(wèn)題頻發(fā)的情況看，完全依靠政府部門及各級(jí)地方政府，并不能完全杜絕此類問(wèn)題的發(fā)生。

⒊監(jiān)管方式缺乏科學(xué)性。食品安全監(jiān)管涉及領(lǐng)域廣，對(duì)監(jiān)管人員及監(jiān)管方式方法的科學(xué)性、專業(yè)性、合理性要求高。例如美國(guó)“食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有大批高度專業(yè)化的專家，如化學(xué)家、微生物學(xué)家、毒物學(xué)家、食品工藝學(xué)家、病理學(xué)家、分子生物學(xué)家、藥理學(xué)家、營(yíng)養(yǎng)學(xué)家、流行病學(xué)家、數(shù)學(xué)家和衛(wèi)生學(xué)家等。他們的工作包括檢查食品公司、收集并分折樣品、監(jiān)控進(jìn)口產(chǎn)品、檢查售前行為、從事消費(fèi)者研究和進(jìn)行消費(fèi)者教育等。如果食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，就不允許其上市銷售。消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題， 可以隨時(shí)打電話舉報(bào)。”[3]我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，如食品、藥品，產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度?？h級(jí)以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，即享有監(jiān)督檢查權(quán)。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，檢查人員的專業(yè)化水平、鑒別能力、責(zé)任心等差別較大。這種情況必然會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管流于形式、缺少科學(xué)依據(jù)做支撐、隨意性大于規(guī)范合理性的弊端。同時(shí)，我國(guó)食品安全檢測(cè)手段落后，在“農(nóng)藥殘留檢測(cè)方面，美國(guó)食品藥品管理局的多殘留方法可檢測(cè) 360多種農(nóng)藥，德國(guó)可檢測(cè) 325種農(nóng)藥，加拿大多殘留檢測(cè)方法可檢測(cè) 251種農(nóng)藥；而我國(guó)缺乏同時(shí)測(cè)定上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)?！盵4]與之相比，我國(guó)食品安全檢測(cè)不僅存在檢測(cè)次數(shù)、檢測(cè)人員和檢測(cè)范圍的科學(xué)性問(wèn)題，縣級(jí)以上監(jiān)管部門還存在檢測(cè)儀器設(shè)備投入嚴(yán)重不足，專家型高水平檢測(cè)人員匱乏，檢測(cè)項(xiàng)目有限，檢測(cè)的精準(zhǔn)度誤差大等問(wèn)題。這些問(wèn)題不及早加以解決，我國(guó)的食品安全問(wèn)題就難以得到解決。

⒋食品安全信息不夠透明。食品安全信息首先要求食品生產(chǎn)和加工者向消費(fèi)者提供真實(shí)信息，其次要求提供的信息是符合法律要求標(biāo)準(zhǔn)的信息。真實(shí)信息要求標(biāo)明產(chǎn)品名稱、 生產(chǎn)或加工者的名稱及地址、 產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)號(hào)、配料表及凈含量、檢驗(yàn)合格證明、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期、儲(chǔ)存條件要求等；符合標(biāo)準(zhǔn)信息要求注明食品配料及添加成份及添加成份所占的比重，在食品中使用的添加劑要使用通用名稱，而不是專業(yè)的化學(xué)名稱。食品安全信息是對(duì)生產(chǎn)加工者的監(jiān)督與約束，也是對(duì)消費(fèi)者消費(fèi)知識(shí)的普及。食品安全信息也是確定生產(chǎn)加工者是否存在欺詐行為的直接證據(jù)?！妒称钒踩ā返?2條和48條要求食品標(biāo)簽上要載明名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期；成分或者配料表；生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式；保質(zhì)期；產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)；貯存條件；所使用的食品添加劑在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱；食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說(shuō)明書不得含有虛假、夸大的內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。生產(chǎn)者對(duì)標(biāo)簽、說(shuō)明書上所載明的內(nèi)容負(fù)責(zé)。這些規(guī)定是食品生產(chǎn)者提供食品安全信息的法定義務(wù)。如果食品生產(chǎn)者和加工者不履行信息公開(kāi)義務(wù)，必然會(huì)造成信息的不對(duì)稱，這樣就會(huì)給食品監(jiān)管部門的監(jiān)管和對(duì)食品質(zhì)量的認(rèn)定帶來(lái)困難，就會(huì)妨礙消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品的自由消費(fèi)選擇；同時(shí)也會(huì)為消費(fèi)者對(duì)問(wèn)題食品的舉報(bào)設(shè)置障礙。

⒌懲罰性賠償難以起到警示、震懾的作用。懲罰性賠償?shù)闹饕δ懿皇茄a(bǔ)償受害人因侵權(quán)受到的損失，它是在補(bǔ)償受害人損失之外加重對(duì)侵權(quán)人的處罰，既是對(duì)侵權(quán)人違法行為的懲戒，更是對(duì)其他人的警示和震懾，使他人不能或不敢實(shí)施違法行為。《食品安全法》第96條規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。這里的十倍賠償金即是懲罰性賠償。“但仔細(xì)研究不難發(fā)現(xiàn) ，消費(fèi)者購(gòu)買食品的價(jià)格一般不高，并且消費(fèi)者為了十倍的賠償?shù)酵獾叵蛏a(chǎn)商索賠也并不可行。另外，銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)也往往會(huì)以不知為由，抗辯消費(fèi)者行使十倍的賠償權(quán)，使十倍賠償權(quán)成為空中樓閣。更引人深思的是，該條不完全包括制售摻假摻雜食品?！盵5]三大因素決定了懲罰性賠償金制度發(fā)揮的作用極其有限：一是食品的花色品種多，每家每人購(gòu)買的數(shù)量有限，每種食品的對(duì)價(jià)與商品相比價(jià)值不高，致使消費(fèi)者即使發(fā)現(xiàn)食品問(wèn)題也是該忍則忍，自認(rèn)倒霉，買個(gè)教訓(xùn)而已。二是對(duì)食品質(zhì)量的認(rèn)定難上加難，食品的生產(chǎn)、加工和銷售者若承認(rèn)食品質(zhì)量有問(wèn)題，消費(fèi)者維權(quán)相對(duì)要容易得多，否則，消費(fèi)者就要申請(qǐng)食品質(zhì)量鑒定。盡管法律規(guī)定了食品監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)，但到現(xiàn)在為止，我們?nèi)匀粵](méi)有明確若發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量問(wèn)題到哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求檢測(cè)并將檢測(cè)結(jié)果告知申請(qǐng)人，方便消費(fèi)者的投訴。三是消費(fèi)者投訴無(wú)門，維權(quán)難。除消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法律地位和作用不能有效發(fā)揮外，即使是人民法院，有時(shí)在遇到與政府有關(guān)的食品問(wèn)題時(shí)，法院也會(huì)無(wú)理由不予裁定或拒絕消費(fèi)者的訴訟。

二、食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的根源

⒈食品生產(chǎn)、加工和銷售者的道德失范。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)、一個(gè)組織、一個(gè)人的行為都必須有法律規(guī)則的約束才能達(dá)到秩序的要求，而事實(shí)上人類社會(huì)的善行要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多出人類社會(huì)的惡行，那些善行是道德的力量使然。媒體報(bào)道的許多問(wèn)題食品的生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)，從老板到員工概不購(gòu)買和食用自己生產(chǎn)、加工和銷售的食品，是最具說(shuō)服力的道德評(píng)價(jià)。特權(quán)階層憑借他們的優(yōu)勢(shì)地位和對(duì)資源的支配力，盡享綠色食品和特供商品，而不是用他們的權(quán)力加強(qiáng)社會(huì)管理和控制，改變現(xiàn)狀，讓人人購(gòu)買、食用衛(wèi)生、安全和有益健康的食品。對(duì)此，筆者認(rèn)為，道德建設(shè)是解決食品安全問(wèn)題不可或缺的一環(huán)，當(dāng)然，道德建設(shè)不是一朝一夕可以見(jiàn)效的，但我們不能忽視道德建設(shè)，不能忽視食品安全文化建設(shè)。

⒉沒(méi)有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的層級(jí)化、網(wǎng)絡(luò)化和履行職責(zé)的明確化、程序化、常規(guī)化以及監(jiān)管缺位追責(zé)制。我國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)以設(shè)四個(gè)層級(jí)為適合，即省、市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)具體的組織機(jī)構(gòu)，但可以設(shè)監(jiān)管員。各個(gè)層級(jí)應(yīng)當(dāng)職權(quán)分明，重點(diǎn)放在區(qū)縣的監(jiān)管上。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是指凡是存在食品生產(chǎn)、加工和銷售的地方，凡是有人群生活、居住和工作的地方均應(yīng)當(dāng)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管的地域和人群全覆蓋。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間要職責(zé)明確，否則就達(dá)不到監(jiān)管的預(yù)期效果。從食品監(jiān)管分工方面劃分了衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，分別負(fù)責(zé)餐飲、種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、市場(chǎng)流通、生產(chǎn)加工，最終由食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)綜合組織和協(xié)調(diào)工作?！斑@種監(jiān)管體系在操作上存在著較大的問(wèn)題：各部門在利益上的爭(zhēng)奪和在責(zé)任上的推諉使得監(jiān)管真空和過(guò)度監(jiān)管同時(shí)存在。各部門自設(shè)食品標(biāo)準(zhǔn)，造成食品標(biāo)準(zhǔn)各不相同，抽檢結(jié)果相互矛盾?！盵6]這樣的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置是伴隨著食品安全問(wèn)題頻發(fā)和政府更加重視食品安全問(wèn)題而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整監(jiān)管模式，暴露出的問(wèn)題是通過(guò)調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分手段解決由于監(jiān)管不利造成的食品安全問(wèn)題。程序化要求食品監(jiān)管應(yīng)依法行政和程序合法，這是行政執(zhí)法的合法性和合理性的保證，否則就會(huì)使規(guī)范市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。食品質(zhì)量的檢查不能等到發(fā)生問(wèn)題時(shí)才去抽檢或普檢，而應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)、加工和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行定期的抽檢和普檢。當(dāng)然，檢查方式可以靈活多樣，這樣才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)使食品生產(chǎn)、加工和銷售者沒(méi)有投機(jī)的機(jī)會(huì)，以達(dá)到食品監(jiān)管的效果。我國(guó)近年來(lái)食品方面出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)不與監(jiān)管的缺位和監(jiān)管人員的不作為有關(guān)。我們完全可以做出這樣的假設(shè)：如果食品監(jiān)管到位，許多重大食品問(wèn)題是可以避免的，或者不至于造成那么大面積、那么嚴(yán)重的后果；而出現(xiàn)了問(wèn)題沒(méi)有機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，事實(shí)上是在暗示監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員可以不履行職責(zé)或者可以不盡職地履行職責(zé)。我國(guó)食品監(jiān)管存在特殊情況，從事食品生產(chǎn)入門條件低，從業(yè)人員復(fù)雜，監(jiān)管難度大。食品生產(chǎn)加工不需要巨大的資金投入，還能使從業(yè)人員解決生存問(wèn)題?！拔覈?guó)食品業(yè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是食品生產(chǎn)企業(yè)多、小、散、亂。100 多萬(wàn)個(gè)食品生產(chǎn)單位中約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件。而食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)達(dá)300多萬(wàn)家，大多為個(gè)體工商戶，缺乏必要的設(shè)施，經(jīng)營(yíng)管理落后。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)多以農(nóng)戶為單位，分布廣、散、偏，而且往往缺乏基本的食品安全常識(shí)。”[7]其給食品的監(jiān)管增加了難度。首先，從事食品生產(chǎn)加工者分散且流動(dòng)性大，很難完全有效納入監(jiān)管范圍，往往會(huì)出現(xiàn)在一地被查處后換另一地方繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)的情形；其次，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者文化程度不高，欠缺衛(wèi)生常識(shí)和遵守法律意識(shí)，再加上利益驅(qū)動(dòng)，違反食品安全法律的現(xiàn)象比較普遍；再次，家庭作坊式食品生產(chǎn)者設(shè)備條件簡(jiǎn)陋，難以達(dá)到食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

⒊消費(fèi)者的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)亟待增強(qiáng)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，許多消費(fèi)者在其權(quán)利受到侵害后不去維權(quán)，究其深層原因是法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的淡薄所致。侵權(quán)行為不能得到有效遏制甚至屢禁不絕，除了害人者自身的原因之外，就是受害者的忍耐、忍受、默許、退讓所致，這種忍耐、忍受、默許、退讓在一定程度上是放縱了侵害行為，使侵害行為主體有恃無(wú)恐。因此，只有增強(qiáng)消費(fèi)者的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，食品安全和質(zhì)量問(wèn)題才能夠得到解決。

三、食品監(jiān)管的制度建設(shè)和對(duì)策措施

⒈加快制定科學(xué)統(tǒng)一的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。食品涉及范圍廣、種類多樣，從事食品生產(chǎn)的人員和企業(yè)復(fù)雜，主要依靠行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)督、抽查、防止和處罰不合格食品、有毒有害食品流入市場(chǎng)，難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不到位的情況。因此，首先，制定科學(xué)統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)制定者要由化學(xué)家、微生物學(xué)家、毒物學(xué)家、食品工藝學(xué)家、病理學(xué)家、分子生物學(xué)家、藥理學(xué)家、營(yíng)養(yǎng)學(xué)家、流行病學(xué)家、衛(wèi)生學(xué)家參與制定；其次，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)要統(tǒng)一，由食品藥品監(jiān)督管理局組織專家負(fù)責(zé)制定工作，避免標(biāo)準(zhǔn)沖突和矛盾的現(xiàn)象發(fā)生；再次，參照國(guó)際食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)制定我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)條件，可以分批分種類和采取階段性辦法在3-5年內(nèi)完成食品安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制定工作，優(yōu)先完成嬰兒用食品、保健品以及植物油、飲用水、糧食等大眾日常食品標(biāo)準(zhǔn)的制定并向社會(huì)公布。

⒉采用以政府部門監(jiān)管為主，以行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督為輔的監(jiān)管制度。食品安全監(jiān)管主要是政府的責(zé)任已成為國(guó)際社會(huì)廣泛的共識(shí)。2011年美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食安全現(xiàn)代化法》，授予“美國(guó)食品和藥物管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權(quán)力，加強(qiáng)其對(duì)美國(guó)本土生產(chǎn)的食品及進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，以預(yù)防食品安全事故的發(fā)生?！盵8]我國(guó)也通過(guò)政府機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整以及制定《食品安全法》強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任。由于我國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)效率、執(zhí)法效果、監(jiān)管手段、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等都與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距，政府監(jiān)管食品安全沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，因而有必要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，與政府共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)本行業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、產(chǎn)品特性、成本要素都了如指掌，信息不對(duì)稱現(xiàn)象會(huì)大為減少，隱瞞食品安全信息難度較大?！皣?guó)家管理機(jī)關(guān)除了比行業(yè)協(xié)會(huì)更具有強(qiáng)制性和更具有公共性以外，在行業(yè)內(nèi)部管理方面其與行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)質(zhì)上并無(wú)二致，而且，行業(yè)協(xié)會(huì)在管理人員的專業(yè)化以及信息的收集及運(yùn)用方面更具優(yōu)勢(shì)地位，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)管理方面可擔(dān)負(fù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的分權(quán)者甚或替代者的角色?！盵9]

⒊發(fā)揮媒體、消費(fèi)者的監(jiān)督作用，建立黑名單制度。政府監(jiān)管帶有一定的滯后性，媒體具有快速性、傳播性和影響廣泛等特點(diǎn)，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的及時(shí)性優(yōu)勢(shì)，在食品監(jiān)管中可以發(fā)揮重要作用。每個(gè)消費(fèi)者都是食品品嘗第一人，采取一定措施鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)發(fā)生在居住地、工作地的違反《食品安全法》的行為，可以彌補(bǔ)執(zhí)法人員不足的缺陷，降低執(zhí)法成本。同時(shí)，對(duì)媒體報(bào)導(dǎo)、消費(fèi)者舉報(bào)的違反《食品安全法》的生產(chǎn)個(gè)人或企業(yè)記載在黑名單上。黑名單分為地方和國(guó)家兩個(gè)層面。依據(jù)我國(guó)地方負(fù)總責(zé)的立法原則，對(duì)發(fā)生在地方的違法食品生產(chǎn)者設(shè)專門網(wǎng)站，網(wǎng)址向社會(huì)公布，供公眾查詢。對(duì)較大型企業(yè)或具有普遍性的違反《食品安全法》的行為在國(guó)家相關(guān)職能部門網(wǎng)站公布黑名單。

⒋借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。食品安全是伴隨著工業(yè)化水平不斷提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的新問(wèn)題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，工業(yè)化的快速發(fā)展帶動(dòng)了新工藝、新原料的應(yīng)用，帶動(dòng)了食品生產(chǎn)規(guī)模化和機(jī)械化。應(yīng)用新技術(shù)和新原料生產(chǎn)加工食品，增加了食品的口感、色澤、保質(zhì)時(shí)間，但也增加了人們難以用肉眼識(shí)別潛藏的危險(xiǎn)，人們受不安全食品侵害的風(fēng)險(xiǎn)在不斷加大。食品生產(chǎn)的規(guī)模化使食品流通成為可能，流通范圍跨越區(qū)域限制并日益國(guó)際化，這又增加了追蹤不安全食品來(lái)源的難度和成本。

美國(guó)和日本作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家，在食品監(jiān)管方面值得我國(guó)借鑒。美國(guó)自1890年頒布《國(guó)家肉品監(jiān)督法》到2011美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《食品安全現(xiàn)代化法案》，食品安全法已有100多年歷史，“涵蓋了所有的食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售過(guò)程。這些法律相互之間銜接緊密，形成了保障食品安全的嚴(yán)密法規(guī)網(wǎng)，其監(jiān)管部門的設(shè)置極為完善，雖然負(fù)責(zé)食品安全管理的機(jī)構(gòu)很多，但各部門分工明確具體，采取品種監(jiān)管和不同品類的食品由不同的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)管理監(jiān)控的手段，為食品安全提供了有力的監(jiān)控保障。此外，美國(guó)整個(gè)食品安全監(jiān)管的過(guò)程都融入了風(fēng)險(xiǎn)分析的理念，安全監(jiān)管嚴(yán)格縝密，并注重細(xì)節(jié)管理”。 [10]風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估機(jī)制在保障美國(guó)食品安全方面發(fā)揮了重要作用，它得到了美國(guó)《食品安全戰(zhàn)略計(jì)劃》的肯定。日本自1947年頒布《食品衛(wèi)生法》，到2003年制定并實(shí)施《食品安全基本法》，食品安全監(jiān)管也有60多年的歷史。日本建立了一整套保證食品“從田間到餐桌”全過(guò)程的食品質(zhì)量安全控制系統(tǒng)。日本食品安全監(jiān)管部門主要有食品安全監(jiān)管委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省三個(gè)政府機(jī)構(gòu)，他們“是一個(gè)既獨(dú)立分工又相互合作的體系。食品安全委員會(huì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能，同時(shí)，也是農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動(dòng)省的協(xié)調(diào)部門；風(fēng)險(xiǎn)管理的職能由農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動(dòng)省兩機(jī)構(gòu)根據(jù)食品安全委員會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果配合自己的管轄范圍具體實(shí)施；風(fēng)險(xiǎn)交流由上述各機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)行，綜合性的風(fēng)險(xiǎn)交流由食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)，三個(gè)部門在食品的具體管理上分工明確?！盵11]美日食品監(jiān)管帶給我們的啟示有：第一，引入風(fēng)險(xiǎn)控制理念和機(jī)制。美、日都設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，二者相互獨(dú)立，為食品安全提供了預(yù)警機(jī)制，確保了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的有效應(yīng)用。第二，食品安全法律體系全面、細(xì)致。美、日食品做到“從田間到餐桌”全過(guò)程都有法可依和政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管。依法做到對(duì)食品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸及銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，可以追蹤并找到出現(xiàn)食品問(wèn)題的任何環(huán)節(jié)，從而快速發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決問(wèn)題，做到對(duì)食品安全可控、可防。第三，美、日食品安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、全面。美、日制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有規(guī)定層次，并劃分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)“食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較高而且統(tǒng)一，美國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較高，比如農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，在很多指標(biāo)上都比中國(guó)高至百倍，另外，食品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一?！盵12]日本于2006年頒布《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》，其中“平均每種食品、農(nóng)產(chǎn)品的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)200項(xiàng)，有的甚至超過(guò)400項(xiàng)，被認(rèn)為是世界上最嚴(yán)格的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，參考了歐美國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。[13]美、日國(guó)際水準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，可避免食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來(lái)的執(zhí)法隨意性，確保食品標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威，引導(dǎo)著企業(yè)的食品生產(chǎn)活動(dòng)，使美、日食品獲得了國(guó)際社會(huì)的信賴，生產(chǎn)企業(yè)獲得了國(guó)際社會(huì)的尊重。第四，利用社會(huì)力量監(jiān)管食品安全。美國(guó)雖然擁有世界上最嚴(yán)厲的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是，完全依靠政府的力量也難以發(fā)現(xiàn)食品安全中存在的所有問(wèn)題，由于受人員數(shù)量限制，抽查難免有遺漏，因此，美國(guó)仍然沒(méi)有忽視社會(huì)力量在食品監(jiān)管中的作用。例如：“2006年6月，一個(gè)名為公眾利益科學(xué)中心的團(tuán)體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調(diào)油，促使反式脂肪成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，并引來(lái)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入，后來(lái)，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪?！盵14]同時(shí)，“美國(guó)積極發(fā)動(dòng)公眾參與，包括消費(fèi)者和消費(fèi)者協(xié)會(huì)、非營(yíng)利性社會(huì)組織、食品生產(chǎn)企業(yè)等都參與其中?！盵15]社會(huì)力量的參與可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管可能存在不到位的遺漏，也可以減少監(jiān)管行政成本，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管立法目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：After analyzing the prominent problems and contradictions existing in the food safety，this article thinks that food safety problems are deeply rooted in these aspects：the moral standard of food producers，processors and sellers is decreasing；the defects of laws，regulations and policies；the neglect of supervision and management subjects；and consumers are lack of legal consciousness and the consciousness of rights safeguarding.Therefore，to realize the food safety goals，we should perfect the relevant laws and policies，innovate the supervision measures and means，use and draw lessons from the foreign successful experience.

Key words：food safety；the root of the problems；the omission of supervision and management；governance innovation