網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法問(wèn)題研究

摘 要：在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制過(guò)程中，既要實(shí)現(xiàn)秩序與安全又要保障公民的言論自由。以言論自由保護(hù)為視角觀察我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法存在的問(wèn)題會(huì)發(fā)現(xiàn)，目前，在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法領(lǐng)域存在立法層級(jí)低、立法主體混亂以及立法程序欠缺民主要素等問(wèn)題。本文分析了網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的必要性以及存在的問(wèn)題，并提出了相關(guān)的解決思路。

關(guān) 鍵 詞：言論自由；網(wǎng)絡(luò)規(guī)制；立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0095-05

收稿日期：2014-06-13

作者介紹：李莎莎（1981—），女，遼寧沈陽(yáng)人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)閼椃?、行政法?/p>

基金項(xiàng)目：本文系2013年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“言論自由的法律規(guī)制問(wèn)題研究——以參與式互聯(lián)網(wǎng)的興起為背景”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：L13CFX013。

言論自由是獲得憲法保護(hù)的重要權(quán)利，作為公民權(quán)利的義務(wù)主體，政府對(duì)言論自由的保護(hù)有著不可推卸的責(zé)任。根據(jù)傳統(tǒng)的消極權(quán)利與積極權(quán)利二分法，言論自由往往被歸入消極權(quán)利，要求政府對(duì)其不施加管制以實(shí)現(xiàn)自由。然而，隨著權(quán)利理論的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)消極權(quán)利與積極權(quán)利并不存在嚴(yán)格的界限，消極權(quán)利同樣需要政府積極作為來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。以言論自由為例，政府的不干涉并不能保證公民的言論自由，尤其是在媒介多樣化與市場(chǎng)失靈的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中。因此，以立法規(guī)制為代表的多種規(guī)制手段的運(yùn)用是政府的積極義務(wù)，既是對(duì)言論自由的保護(hù)，也能祛除言論自由權(quán)利行使中的消極因素。

一、各國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法實(shí)踐

在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，人們普遍認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是不受政府規(guī)制的。電子前鋒基金會(huì)創(chuàng)始人John Perry Barlow在1996年2月8日發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》中稱：“政府在網(wǎng)絡(luò)空間是不受歡迎的，在網(wǎng)絡(luò)空間沒(méi)有任何管轄權(quán)。我們正在創(chuàng)造一個(gè)任何人都能參與的，沒(méi)有因種族、財(cái)富、暴力和出身差異而產(chǎn)生的特權(quán)與偏見(jiàn)的社會(huì)。在我們正在創(chuàng)立的新世界中，任何人可以在任何時(shí)間、地點(diǎn)自由發(fā)表自己的意見(jiàn)和主張，而不會(huì)被脅迫保持沉默和屈從?！盵1]但隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，它已然成為人們言論表達(dá)的最主要媒介，這種新興媒介有著傳統(tǒng)大眾媒體不具有的去中心性、非稀缺性、高度參與性、匿名性以及低成本等特點(diǎn)。[2]這些特點(diǎn)導(dǎo)致在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)言論侵權(quán)的發(fā)生率也大為提高。因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)制已成為各國(guó)政府面臨的重要課題。

在已采用的規(guī)制方式中，立法規(guī)制是最基礎(chǔ)且重要的措施，通過(guò)立法來(lái)保護(hù)與規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論也是各國(guó)政府通行的做法。以國(guó)會(huì)立法來(lái)具體實(shí)現(xiàn)并限制公民基本權(quán)利符合憲政理論的基本要求，具有較強(qiáng)的民主性，并使政府權(quán)力的行使獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，立法規(guī)制在各國(guó)的規(guī)制體系中處于核心地位。

以美國(guó)為例，美國(guó)已經(jīng)制定的規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的法律多達(dá)百種，不同的立法有不同的立法目的?？傮w來(lái)看，這些法律主要從限制不當(dāng)言論傳播、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)公共安全以及對(duì)特殊人群的保護(hù)四個(gè)方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行規(guī)制。如《1996年電信法》注重從宏觀角度鼓勵(lì)包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種媒體的發(fā)展，尤其在打破壟斷和媒體壁壘，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面具有基礎(chǔ)性立法的價(jià)值。該法在對(duì)言論的規(guī)制方面限制暴力和色情內(nèi)容的傳播。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，美國(guó)有以《數(shù)字千年版權(quán)法》為代表的十幾部法律，該法律不僅延續(xù)了以往法律對(duì)版權(quán)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保護(hù)，還詳細(xì)規(guī)定了ISP的責(zé)任。9·11事件后，美國(guó)的《愛(ài)國(guó)者法》和《國(guó)土安全法》都從國(guó)家利益、公共安全的角度賦予了政府更大的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控權(quán)。在保護(hù)未成年人不受色情信息侵害方面，美國(guó)通過(guò)了《通信端正法》、《兒童在線保護(hù)法》和《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》。①

德國(guó)在西方各國(guó)中一直采取較嚴(yán)厲的規(guī)制手段。1997年，德國(guó)通過(guò)了歐洲第一個(gè)全面規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)媒介的法律——《多元媒體法》。這部法律主要針對(duì)隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)，其中也有大量規(guī)范涉及網(wǎng)絡(luò)言論的監(jiān)管，如明確規(guī)定在網(wǎng)上傳播色情、謠言、誹謗、納粹言論、種族主義言論等為非法。[3]這部法律在時(shí)間上的首創(chuàng)性和內(nèi)容上的基礎(chǔ)性被許多學(xué)者評(píng)價(jià)為將會(huì)對(duì)各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。此外，2003年，德國(guó)又通過(guò)了《青少年媒介保護(hù)國(guó)家條約》，該法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)分級(jí)制度保護(hù)青少年不受有害信息侵害，并在此后的幾年中多次修改以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展現(xiàn)狀。[4]

新加坡同德國(guó)一樣在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法上先行一步，也采取了嚴(yán)厲而全面的立法規(guī)制手段。在立法規(guī)制方面，新加坡主要存在三種立法：一是新加坡議會(huì)的專(zhuān)門(mén)立法，如《濫用計(jì)算機(jī)法》是新加坡在1998年通過(guò)的針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪和保護(hù)國(guó)家安全的立法；二是專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法，如新加坡廣播局在1997年制定了《新加坡互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)準(zhǔn)則》和《新加坡互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行準(zhǔn)則》，要求網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)商和技術(shù)服務(wù)商盡最大努力保證所有被禁止傳播的內(nèi)容不通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播到新加坡的網(wǎng)絡(luò)用戶。規(guī)定禁止傳播的內(nèi)容主要包括：違反公眾利益、社會(huì)道德、公共秩序、社會(huì)安全、國(guó)家安定，并強(qiáng)調(diào)了禁止色情和暴力內(nèi)容的傳播；[5]三是適用于傳統(tǒng)媒體的法律，如《廣播法》、《國(guó)內(nèi)安全法》和《煽動(dòng)法》，這些法律不僅適用于廣播、電視，也可以規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息。

二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法框架

（一）按法淵源進(jìn)行歸納

我國(guó)的法淵源分類(lèi)是以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)，分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章、法律解釋和其他規(guī)范性文件。涉及網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法主要分布在如下位階中：一是法律。目前，我國(guó)沒(méi)有頒布關(guān)于網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的專(zhuān)門(mén)立法，在以往學(xué)者的討論中，大家著重關(guān)注的是包含網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制內(nèi)容的立法，如《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》。全國(guó)人大常委會(huì)在2000年和2012年分別頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，但全國(guó)人大常委會(huì)的決定不屬于立法，沒(méi)有法律效力。二是行政法規(guī)。行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院制定的主要以調(diào)整行政關(guān)系為內(nèi)容的規(guī)范，在我國(guó)的法律位階中處于較高的地位，是行政審判中的重要依據(jù)。國(guó)務(wù)院從1994年《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》開(kāi)始制定了多部網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的行政法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等。三是部門(mén)行政規(guī)章。由于網(wǎng)絡(luò)信息涉及國(guó)家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化管理、信息產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，因此，不同部門(mén)根據(jù)法定職能在自己的管轄范圍內(nèi)都對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了立法規(guī)制。如信息產(chǎn)業(yè)部的《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》；國(guó)家廣播電影電視總局的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》；文化部的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》；公安部的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》；廣播電影電視總局和信息產(chǎn)業(yè)部的《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》以及國(guó)務(wù)院新聞辦公室和信息產(chǎn)業(yè)部的《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》等等。 四是地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和規(guī)章是中央和地方分權(quán)管轄的一個(gè)重要職能，在網(wǎng)絡(luò)管理方面，各地根據(jù)上級(jí)規(guī)范以及本地的實(shí)際情況制定了具體的實(shí)施細(xì)節(jié)。如浙江省人大常委會(huì)的《浙江省信息化促進(jìn)條例》、遼寧省人大常委會(huì)的《遼寧省計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全管理?xiàng)l例》、廣東省人大常委會(huì)的《廣東省計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、重慶市人大常委會(huì)的《重慶市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、徐州市人大常委會(huì)的《徐州市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等。五是地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章是指有規(guī)章制定權(quán)的地方政府進(jìn)行的行政立法，其目的是為了實(shí)現(xiàn)管理的地域化。如江西省政府的《江西省計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)辦法》、山西省政府的《山西省計(jì)算機(jī)安全管理規(guī)定》、杭州市政府的《杭州市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)管理辦法》等。六是其他規(guī)范性文件。除了上述行政法規(guī)和規(guī)章，一些不具備法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的地方職能部門(mén)還制定了其他規(guī)范性文件。如江蘇省公安廳的《江蘇省計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)管理辦法》及北京市人民政府新聞辦公室、北京市公安局、北京市通信管理局、北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》等。

（二）按立法功能進(jìn)行歸納

立法都是在特定的立法目的下追求一定的功能價(jià)值。在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制領(lǐng)域，按照不同的立法功能進(jìn)行歸納，則是另一個(gè)立法框架。一是以實(shí)現(xiàn)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全功能為目的的立法。主要有：《電信條例》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等。二是以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)行政許可及管理為目的的立法。主要有：《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》等。三是以私人信息保護(hù)為目的的立法文件。主要有《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》。四是以保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)為目的的立法。主要有《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等。五是以文化管理及先進(jìn)文化倡導(dǎo)為目的的立法。主要有《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等。

三、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法存在的主要問(wèn)題

在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法中，有半數(shù)以上都涉及了對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)言論的限制，即什么樣的言論是禁止在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)表的，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條規(guī)定：互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有“散布謠言、擾亂社會(huì)秩序、破壞社會(huì)穩(wěn)定、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪、侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的”信息。這種規(guī)定相當(dāng)于對(duì)公民言論自由作出了限制。言論自由是受憲法保護(hù)的重要基本權(quán)利，在權(quán)利體系中處于基礎(chǔ)性地位，對(duì)于言論自由的剝奪和限制影響到其他多項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，最終會(huì)侵犯人的尊嚴(yán)。因此，對(duì)言論自由的限制必須以正當(dāng)目的為出發(fā)點(diǎn)，并由有權(quán)主體以法定程序進(jìn)行。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的立法存在如下問(wèn)題。

（一）立法層級(jí)低

通過(guò)上文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法在立法層級(jí)上主要以行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)為主，甚至以其他規(guī)范性文件來(lái)約束公民的網(wǎng)絡(luò)言論行為。而在位階中的法律層級(jí)上卻沒(méi)有相關(guān)立法，只有全國(guó)人大常委會(huì)的決定。這種低層級(jí)的立法框架結(jié)構(gòu)的選擇有多方面的原因，最主要的原因是它反映了網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的行政性。網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法完全具備行政立法的臨時(shí)性、實(shí)驗(yàn)性、地域性、專(zhuān)業(yè)性的特征，因此，多選擇行政主體作為制定規(guī)范的機(jī)構(gòu)，而沒(méi)有通過(guò)一部國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的立法文件。這種立法框架存在的問(wèn)題也很明顯，它無(wú)法承受民主、人權(quán)等現(xiàn)代法治國(guó)基本要素的考量。對(duì)基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)由民主選舉的機(jī)構(gòu)作出，并且還要受到憲法條款的制約。當(dāng)基本權(quán)利被法律限制時(shí)，憲法將發(fā)揮作用，從限制目的、限制手段、限制程度等多方面審查，以保障公民的基本權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯。但我國(guó)采用的低位階立法框架使網(wǎng)絡(luò)言論限制失去了民主保障和憲法制約，此外，從我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍來(lái)看，這些抽象行政行為也無(wú)法獲得司法審查救濟(jì)。這兩方面因素會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)言論行為既無(wú)保護(hù)也無(wú)救濟(jì)。

（二）立法主體多

在我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法框架中，參與立法的主體有國(guó)務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部、廣播電影電視總局、國(guó)務(wù)院新聞辦公室、地方人大常委會(huì)、地方政府和省公安廳。多個(gè)主體參與網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法與我國(guó)的行政組織設(shè)置及職能分工有關(guān)。各主體在自己的職權(quán)管轄范圍內(nèi)對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)制，而規(guī)制的內(nèi)容又大多涉及到網(wǎng)絡(luò)言論。這樣多主體參與的立法結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生如下問(wèn)題：

⒈不同規(guī)范內(nèi)容之間彼此矛盾。最早對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的言論內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制的是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，其中被禁止的言論涉及妨礙社會(huì)治安的信息和淫穢色情信息。而公安部出臺(tái)的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》卻詳細(xì)規(guī)定了九種不得在互聯(lián)網(wǎng)中制作、復(fù)制、查閱和傳播的信息。且不論公安部是否有權(quán)限制公民的網(wǎng)絡(luò)言論自由，作為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的下位法，它的內(nèi)容沒(méi)有局限在執(zhí)行性立法的范疇，而是擴(kuò)大了限制范圍，造成了與上位法的矛盾。此外，國(guó)務(wù)院在2000年制定了《中華人民共和國(guó)電信條例》，其中第57條規(guī)定了不能利用網(wǎng)絡(luò)傳播的信息有9條，其后的行政法規(guī)和規(guī)章基本復(fù)制了這9條內(nèi)容。但2002年信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》又在這9條的基礎(chǔ)上增加了禁止“侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的、危害社會(huì)公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的”信息，并在兜底條款中增加了“國(guó)家規(guī)定禁止的其他內(nèi)容”。廣播電影電視總局出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》中增加了禁止“虛假的信息”、“從網(wǎng)絡(luò)或境外媒體上收錄下來(lái)的境外節(jié)目”的傳播。廣播電影電視總局和信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》中又增加了“侵害公民個(gè)人隱私”方面的規(guī)定。

由于各立法主體管轄范圍不同，再加上行政立法固有的問(wèn)題，使不同部門(mén)制定的規(guī)范彼此之間存在矛盾。同時(shí)，在沒(méi)有立法機(jī)關(guān)制定的法律作為上位規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的情況下，這種多主體制定的下位法之間的矛盾將更加嚴(yán)重，最終將影響公民網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

⒉立法目的重管理秩序而輕人權(quán)保障。在已有的法規(guī)、規(guī)章中，立法主體把立法目的多限定在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和信息安全、加強(qiáng)管理和監(jiān)督、規(guī)范行業(yè)秩序、促進(jìn)精神文明等方面，而很少提到保障公民的合法權(quán)利尤其是言論自由權(quán)利。如出臺(tái)《中華人民共和國(guó)電信條例》的目的是“為了規(guī)范電信市場(chǎng)秩序，維護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，保障電信網(wǎng)絡(luò)和信息的安全”；出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》的目的是“為規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目秩序，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目的監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)”。立法目的是法律作用的規(guī)范表達(dá)，其中蘊(yùn)含著法的價(jià)值，是整部法律文件的核心條款。它不僅在該部法律中起主導(dǎo)作用，也影響法律的執(zhí)行和依據(jù)該法律進(jìn)行的裁判。網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的立法延續(xù)了我國(guó)行政立法中重秩序管理，輕權(quán)利保護(hù)的觀念。這種觀念不僅不利于對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的保護(hù)，也有違人權(quán)保障的國(guó)際潮流。

（三）立法程序欠缺民主要素

由于我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法多屬于行政立法，而行政立法的立法主體又欠缺民主因素，因此，在立法程序中加強(qiáng)民主參與非常重要。在行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序中，提高立法民主在起草階段的參與性。起草階段分為調(diào)查研究、協(xié)商、征求意見(jiàn)和送審。[6]其中征求意見(jiàn)是指法規(guī)、規(guī)章因?yàn)樯婕暗焦姷睦﹃P(guān)系，應(yīng)以座談會(huì)、調(diào)查會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種方式聽(tīng)取的利害關(guān)系群體的意見(jiàn)以保證立法的民主性。筆者在研究網(wǎng)絡(luò)立法時(shí)發(fā)現(xiàn)，在法律起草階段幾乎沒(méi)有召開(kāi)過(guò)聽(tīng)證會(huì)，這是在立法過(guò)程中民主因素的重大缺失。

四、解決網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法問(wèn)題的思路

（一）網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法應(yīng)明確對(duì)言論自由權(quán)利的保護(hù)

對(duì)于我國(guó)而言，網(wǎng)絡(luò)言論不僅承載言論自由的實(shí)現(xiàn)，還被寄予了民主監(jiān)督功能。忽視言論自由保護(hù)的價(jià)值會(huì)使網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法成為控制網(wǎng)絡(luò)言論的工具，而過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法的管理功能也有損人權(quán)保護(hù)價(jià)值在社會(huì)中的確立。因此，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程中，應(yīng)確立言論自由和權(quán)利保護(hù)的價(jià)值取向，在立法目的中明確公民的權(quán)利保護(hù)以平衡國(guó)家規(guī)制的管理目的。

（二）由國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法

針對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法層級(jí)低的問(wèn)題，在立法體系框架的構(gòu)建方面，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)以中央立法機(jī)關(guān)為制定主體的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法。這部立法可以作為網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法體系的核心和最高標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)領(lǐng)下位行政立法。在內(nèi)容上，這部法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制作一般性規(guī)定，并在條文中明確哪些言論是被禁止的，除此之外的行政法規(guī)和規(guī)章不應(yīng)再對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的限制作出規(guī)定。這種立法體系框架和規(guī)范安排符合民主、人權(quán)的法治國(guó)家要求，也為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。

（三）提高行政立法的民主參與程度

根據(jù)2013年7月17日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第32次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.91億，較2012年底增加了2656萬(wàn)人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%，我國(guó)手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)4.64億，較2012年底增加了4379萬(wàn)人。[7]在我國(guó)，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為與每個(gè)公民息息相關(guān)的媒介。無(wú)論是為了維護(hù)個(gè)人信息安全、國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全還是為了保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制都關(guān)系到公民的利益。在行政立法中，應(yīng)采取多種方式提高民主參與程度，如在立法規(guī)劃階段的民意調(diào)查、在起草階段的網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，使立法更具民主性和科學(xué)性。

我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法還處于起步階段，在中央立法機(jī)關(guān)制定基礎(chǔ)性立法的前提下，各部門(mén)按管轄范圍制定行政立法，并在這個(gè)體系中堅(jiān)持權(quán)利保障和管理監(jiān)督并重的原則——這種科學(xué)的立法體系能保證網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而且不會(huì)以犧牲公民權(quán)利為代價(jià)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]A Declaration of the Independence of Cyberspace[EB/OL].https：//projects.eff.org/～barlow/Declaration-Final.html.

[2]楊福忠.網(wǎng)絡(luò)言論自由的規(guī)制方法與保護(hù)程度——以公務(wù)人員名譽(yù)權(quán)保護(hù)為視角的考察[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（02）.

[3]唐緒軍.破舊與立新并舉，自由與義務(wù)并重——德國(guó)“多媒體法”評(píng)介[J].新聞與傳播研究，1997，（03）.

[4]崇山.德國(guó)：網(wǎng)絡(luò)分級(jí)助力青少年健康成長(zhǎng)[N].法制日?qǐng)?bào)，2010-10-26（11）.

[5]張化冰.網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容規(guī)制的比較研究[D].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士學(xué)位論文，2011.5.

[6]胡建淼.行政法與行政訴訟法[M].清華大學(xué)出版社，2008.90.

[7]第32次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201307/t20130717_40664.htm，2014-02-06.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：Network is the object that every government regulated.In the process of network regulation，we should both realize the order and the safety and make sure the citizens have the freedom of speech. From the perspective of protecting the freedom of speech，we could find out there are such problems now existing in the legislation of network regulation as： the legislative level is low，the legislative body is confusion and the legislative procedure is lack of democracy and so on.This article analyzes the necessity and the current problems of the legislation of network regulation，and puts forward some relevant solutions.

Key words：freedom of speech；network；regulation；internet