推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化研究

武文莉　唐曉迪

摘 要：本文以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為研究背景，闡述了政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征，分析了推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的作用，探索了推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的主要途徑。

關(guān) 鍵 詞：政府；治理能力；現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0009-04

收稿日期：2014-05-20

作者簡(jiǎn)介：武文莉（1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副主任，副教授，碩士，研究方向?yàn)檎毮芘c財(cái)政體制；唐曉迪（1990—），女，黑龍江大慶人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系吉林省科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目“吉林省政務(wù)服務(wù)中心體系建設(shè)對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20130420094FG；吉林省社科基金委托項(xiàng)目“競(jìng)爭(zhēng)性選拔的制度設(shè)計(jì)、現(xiàn)狀及發(fā)展路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013wt02。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)指出的“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展具有重大的意義。政府在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中必將起到重要的作用。因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

一、政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征

現(xiàn)代化是指18世紀(jì)以來人類文明的一種深刻變化，它既包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)領(lǐng)域從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的巨大轉(zhuǎn)變，也包括人的全面發(fā)展和對(duì)自然環(huán)境的合理保護(hù)。[1]經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，人類在追求現(xiàn)代化的進(jìn)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域向著更加和諧的方向發(fā)展，政府更是在現(xiàn)代化的進(jìn)程中不斷地轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整行政方式以適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。

（一）政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

按照政治學(xué)的界定，政府是受社會(huì)公眾之托而成立的組織。在政府的發(fā)展進(jìn)程中，其角色經(jīng)歷了從“劃槳者”到“掌舵者”再到“服務(wù)者”的不斷轉(zhuǎn)換過程，其職能也從政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變。為與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，政府在治理的過程中，一是要更加注重發(fā)揮不同社會(huì)主體包括企業(yè)組織、社會(huì)組織及社區(qū)的作用，以達(dá)到與這些主體對(duì)社會(huì)共治的目的；二是要更加注重行為方式的選擇，通過與不同社會(huì)主體的協(xié)商來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理；三是要更加注重治理依據(jù)的多樣性，在依法治理的基礎(chǔ)上，通過非強(qiáng)制性契約方式與治理對(duì)象達(dá)成共識(shí)。為此，政府就必須不斷提升治理能力。所謂政府治理能力，是指政府治理的水平和質(zhì)量，是對(duì)政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。較高的政府治理能力意味著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好地規(guī)避市場(chǎng)失靈，提高社會(huì)成員的總體福利水平。[2]所以，概括地講，政府治理能力是政府為增進(jìn)公共利益，轉(zhuǎn)變政府行政方式，調(diào)動(dòng)和協(xié)同社會(huì)公眾共同參與社會(huì)事務(wù)的管理，并不斷調(diào)整治理方式以達(dá)到最佳的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)的行政水平和能力。綜上所述，本文認(rèn)為，政府治理能力現(xiàn)代化就是指政府在履行自身職能、協(xié)同社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中應(yīng)具備的符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的治理水平和能力。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程看，政府治理能力現(xiàn)代化要求政府一般具有科學(xué)的決策能力、準(zhǔn)確的國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)判斷能力、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)能力、營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的創(chuàng)造能力及維護(hù)社會(huì)公平正義的能力。黨的十八屆三中全會(huì)在《決定》中把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，意在加強(qiáng)上述能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的綜合治理。

（二）政府治理能力現(xiàn)代化的特征

現(xiàn)代化的特征主要體現(xiàn)在它是人類文明的一種深刻變化，是文明要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交替進(jìn)行的過程，是追趕、達(dá)到和保持世界先進(jìn)水平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)意義上講，政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是政府治理能力的制度化。它要求無論是政府治理、企業(yè)治理還是社會(huì)治理，其實(shí)現(xiàn)各方面有效治理的前提和保障是要有合理、完善的制度安排；強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的要求對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，使得現(xiàn)代國(guó)家制度體系開始成為國(guó)家治理的有效基石。二是政府治理能力的民主化。民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在。實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，意味著公共治理和制度安排都必須保障人民當(dāng)家作主，所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，實(shí)現(xiàn)多元主體的共同參與，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。三是政府治理能力的法治化。在政府行政理念從管理轉(zhuǎn)向了治理的過程中，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。四是政府治理能力的協(xié)調(diào)性?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。五是政府治理能力的效率性。即政府能夠有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。

二、推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)活動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜性，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)矛盾的多樣性，對(duì)政府治理能力提出了挑戰(zhàn)。因此，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化有利于解決市場(chǎng)和社會(huì)運(yùn)行中遇到的問題，推進(jìn)政府治理的合理化和高效化。

（一）能夠加快政府治理理念更新的速度

從政府管理到政府治理，治理主體的多元化要求政府要轉(zhuǎn)變治理理念，從一元主體的角色中走出來，承認(rèn)社會(huì)組織和個(gè)人等都是國(guó)家治理的主體。在政府作為國(guó)家一元權(quán)力主體的時(shí)代，政府的職責(zé)是管控社會(huì)組織和個(gè)體；而在政府作為國(guó)家主體之一的時(shí)代，政府要協(xié)同社會(huì)組織進(jìn)行國(guó)家治理。這就意味著不僅政府可以監(jiān)督社會(huì)組織和個(gè)體，社會(huì)組織和個(gè)體也可以反過來影響和制約政府的行為。黨的十八大提出的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”即是多元共治的理念。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的普及使政府的一言一行、一舉一動(dòng)都會(huì)受到社會(huì)的監(jiān)督，原本被政府壟斷或主導(dǎo)的信息資源越來越多地被非政府主體所掌控。如果處理不好或不及時(shí)，往往會(huì)被網(wǎng)絡(luò)放大，使政府面臨多維度的壓力。因此，只有推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，才能促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變治理理念，簡(jiǎn)政放權(quán)，充分地調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)和社會(huì)的一切積極因素，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，培育和壯大社會(huì)組織，讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同支撐起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大廈。

（二）能夠促進(jìn)政府各項(xiàng)制度的進(jìn)一步完善

對(duì)政府與社會(huì)所享有的資源和權(quán)力進(jìn)行界定，尤其是對(duì)政府擁有和支配的資源進(jìn)行配置和規(guī)劃，必須通過制度來體現(xiàn)。政府治理水平是檢驗(yàn)社會(huì)制度是否完善的重要標(biāo)志，從政府管理到政府治理，對(duì)中國(guó)特色的社會(huì)主義制度發(fā)展提出了更高要求。政府改革的主要目的就是要形成相對(duì)穩(wěn)定、成熟的制度體制。黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，從制度層面提出了現(xiàn)代化目標(biāo)，即從宏觀層面對(duì)國(guó)家制度進(jìn)行合理性安排和結(jié)構(gòu)性重組，強(qiáng)調(diào)按照現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的要求對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，把國(guó)家制度看做是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的基本制度和國(guó)家“基礎(chǔ)設(shè)施”，是一個(gè)國(guó)家提供給人民和社會(huì)的“國(guó)家性公益產(chǎn)品”。由此可見，完善的制度設(shè)計(jì)與政府治理能力現(xiàn)代化具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，政府治理能力的現(xiàn)代化要求決定了要有完善的現(xiàn)代化制度。通過制度化建設(shè)，使現(xiàn)代國(guó)家制度體系成為政府治理的有效基石。因此，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化不僅是現(xiàn)代國(guó)家最重要的目標(biāo)，也是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。[3]

（三）能夠提高政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)

⒈認(rèn)識(shí)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心就是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系。治理能力現(xiàn)代化要求作為治理主體之一的政府合理運(yùn)用公共權(quán)力，放權(quán)給市場(chǎng)，放權(quán)給社會(huì)，充分釋放社會(huì)發(fā)展中其他主體的能量，促進(jìn)全社會(huì)的共同發(fā)展。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，30多年的改革開放主要就是圍繞二者的關(guān)系展開的，其目標(biāo)指向是效率，根本問題是解決在資源配置上是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型上，是以政府推動(dòng)還是以市場(chǎng)推動(dòng)；在項(xiàng)目審批上，是權(quán)力尋租主導(dǎo)還是公開公平依法審批主導(dǎo)。推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府只在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域配置資源，并從宏觀上引導(dǎo)資源配置。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)直至今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，市場(chǎng)主體的認(rèn)知度和自我調(diào)節(jié)能力日趨成熟，具備了參與社會(huì)資源配置并發(fā)揮決定性作用的能力，作為政府部門，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)在發(fā)展壯大。推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，就是要求政府要提高對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)能力，遵循科學(xué)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌謀劃、共同治理的基本邏輯。在經(jīng)濟(jì)治理體系中，要按照政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的邏輯深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府的職能也要從微觀管理變宏觀調(diào)控，從事前審批變事后監(jiān)管，從行政手段直接干預(yù)變經(jīng)濟(jì)手段、法律手段間接調(diào)節(jié)。

⒉發(fā)揮社會(huì)力量在治理中的作用。政府治理并不意味著政府權(quán)力越大，治理績(jī)效就越高。事實(shí)上，在某種層面上的政府權(quán)力的擴(kuò)張，意味著政府對(duì)社會(huì)的組織動(dòng)員能力、管控能力、資源汲取能力、信息采集能力等的不斷增強(qiáng)。而在另一個(gè)層面，政府權(quán)力的無限制增長(zhǎng)也意味著政府對(duì)社會(huì)自我成長(zhǎng)、社會(huì)自治、社會(huì)權(quán)利和公共利益的忽視。而這些最終將會(huì)降低政府權(quán)力的有效性。

在公共治理領(lǐng)域，人們對(duì)社會(huì)的理解可以分為兩個(gè)層面：一個(gè)是作為“主體”的社會(huì)，與國(guó)家和市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)。國(guó)家表現(xiàn)出來的是權(quán)力，市場(chǎng)表現(xiàn)出來的是資本，而社會(huì)表現(xiàn)出來的是組織。另一個(gè)是作為“領(lǐng)域”的社會(huì)。從這個(gè)層面看，社會(huì)是相對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化而存在的。這更多涉及的是社會(huì)組織、社會(huì)秩序、社會(huì)利益及社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等等這樣一些共識(shí)。[4]作為主體的社會(huì)，在進(jìn)行社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的過程中，應(yīng)不斷地發(fā)展壯大社會(huì)組織，使其真正能夠參與到公共管理和公共服務(wù)當(dāng)中來，與國(guó)家的權(quán)力形成制約的關(guān)系。通過發(fā)展消費(fèi)者委員會(huì)、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等社會(huì)組織來制約市場(chǎng)，伴隨著社會(huì)組織在社會(huì)治理過程中發(fā)揮的作用越來越大，政府要將一部分社會(huì)治理職能交由作為社會(huì)治理的主體——社會(huì)組織來承擔(dān)，政府與社會(huì)組織在協(xié)同管理中逐漸形成平等的伙伴關(guān)系。因此，隨著社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，政府也要隨之提高協(xié)調(diào)社會(huì)的能力，這是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

⒊發(fā)揮公共財(cái)政在政府治理中的最大效用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的過多干預(yù)，既需要眾多的政府公務(wù)人員來履行各項(xiàng)職能，也擴(kuò)大了政府公共財(cái)政支出的范圍，實(shí)際上政府自身的膨脹也使其成為一個(gè)龐大的支出主體，政府的財(cái)政支出也因此越來越緊張。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，政府的管控領(lǐng)域雖然有所縮小，但同成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，仍然存在著不該政府干預(yù)但依然有政府涉足的領(lǐng)域，如一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域等。這就使得政府公共財(cái)政支出的側(cè)重點(diǎn)往往與政府官員的意愿相關(guān)，特別是在能夠凸顯官員政績(jī)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，公共財(cái)政支出較大。在本該由政府財(cái)政支出的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，政府支出規(guī)模比較小。政府與市場(chǎng)爭(zhēng)利、與社會(huì)爭(zhēng)事、與公眾爭(zhēng)權(quán)往往導(dǎo)致因政府財(cái)力緊張而該管的事情沒有管好，不該管的事情又躍躍欲試，以至于出現(xiàn)政府“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。隨著公共財(cái)政開支的不斷加大，如果政府不能從一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)及其他競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，政府的財(cái)政支出壓力將不堪重負(fù)。這就迫使政府要逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，放權(quán)予市場(chǎng)，放權(quán)予社會(huì)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，壯大社會(huì)組織力量，分擔(dān)政府的相關(guān)職責(zé)，讓公共財(cái)政在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域發(fā)揮更大的效能。

三、推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的路徑

英國(guó)治理理論學(xué)者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向治理的轉(zhuǎn)變，反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中運(yùn)作方式的重大及持久的變化；相應(yīng)地，政府履行功能與任務(wù)的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化?！备鶕?jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的變化，不斷轉(zhuǎn)變政府的角色及其治理方式，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)的核心內(nèi)容。

政府治理能力范圍可以按照多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來劃分，從現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的范圍來界定，可以把政府治理能力劃分為經(jīng)濟(jì)治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會(huì)治理能力和生態(tài)治理能力；按照我國(guó)政府的主要職能來界定，可以把政府治理能力劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力、市場(chǎng)監(jiān)管能力、社會(huì)治理能力和公共服務(wù)能力；從政府治理的環(huán)節(jié)上界定，政府治理能力既包括頂層設(shè)計(jì)層面的目標(biāo)凝聚能力，也包括政策落實(shí)層面的高效執(zhí)行能力，還包括作為國(guó)家治理主體之一的政府與其他主體的社會(huì)協(xié)同能力。本文認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。