社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的困境與改進(jìn)

張海培+張歲玲+尚明瑞

摘 要：社會(huì)資本是具有爭(zhēng)鳴的多學(xué)科領(lǐng)域研究的變量和范式，近20多年來(lái)，它已由社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域延伸至政治學(xué)和公共政策領(lǐng)域。該理論是以信任為核心，以公民參與網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以互利互惠的規(guī)范為保障的一種資源集合體。在公共政策過(guò)程中，社會(huì)資本的應(yīng)用雖然具有有效性但仍面臨著四種困境：功能困境、信任困境、網(wǎng)絡(luò)困境及測(cè)量評(píng)估困境。為了克服這四種困境以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與公共政策運(yùn)行的良性互動(dòng)，必須不斷改進(jìn)社會(huì)資本應(yīng)用的邏輯思路、信任格局、網(wǎng)絡(luò)格局及測(cè)量評(píng)估方式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；公共政策；關(guān)系；困境；改進(jìn)

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）04-0073-05

縱觀社會(huì)資本理論的發(fā)展，社會(huì)資本作為學(xué)術(shù)概念被提出可以追溯到二十世紀(jì)七十年代后期，而作為一種解釋社會(huì)問(wèn)題的理論范式只是發(fā)軔于二十世紀(jì)九十年代中后期。目前，社會(huì)資本已經(jīng)演變?yōu)榫哂袪?zhēng)鳴的多學(xué)科領(lǐng)域研究的變量和范式，并由社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域延伸到了政治學(xué)領(lǐng)域。而真正將社會(huì)資本首次引入政治發(fā)展、民主治理和公共政策研究領(lǐng)域的是美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·D·帕特南（Robert D· Putnam）。他通過(guò)實(shí)證研究運(yùn)用社會(huì)資本的概念解釋了為什么意大利北部城市許多地方政府的表現(xiàn)都比南部城市的好。

而我國(guó)對(duì)社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域應(yīng)用的研究仍存在很多問(wèn)題。其中，最重要的一點(diǎn)是，國(guó)內(nèi)大多學(xué)者的研究都局限于社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域應(yīng)用的有效性而忽視了其應(yīng)用的困境。如我國(guó)學(xué)者王立敏對(duì)社會(huì)資本與農(nóng)村婦女參與政策關(guān)系的研究，以及學(xué)者胡榮對(duì)社會(huì)資本與地方治理關(guān)系的探索等。他們普遍認(rèn)為，公共政策在運(yùn)行過(guò)程中極易出現(xiàn)尋租、腐敗、集體困境及精英群體專橫的現(xiàn)象，而社會(huì)資本能夠有效地解決公共政策運(yùn)行過(guò)程中存在的這些困難和障礙。因?yàn)椤吧鐣?huì)資本具有明顯的政治功能，是公共政策過(guò)程科學(xué)性、有效性、準(zhǔn)確性和公眾參與性的前提，是產(chǎn)生自由民主制度和保持政治穩(wěn)定的必要條件?！盵1]這一點(diǎn)，已經(jīng)被許多案例所證實(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也已達(dá)成共識(shí)。

筆者并不否認(rèn)社會(huì)資本作為一種團(tuán)體資本可以通過(guò)非正式網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)的信任、互惠和規(guī)范來(lái)促進(jìn)公民參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。只是想另辟蹊徑通過(guò)對(duì)公共政策領(lǐng)域中社會(huì)資本應(yīng)用的困境研究來(lái)完善其研究視角，并促進(jìn)社會(huì)資本更有效地發(fā)揮在公共政策領(lǐng)域中的作用。通過(guò)社會(huì)資本的內(nèi)涵來(lái)透析社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的困境，并相應(yīng)地提出解決這些困境的途徑。

一、社會(huì)資本的內(nèi)涵

對(duì)社會(huì)資本內(nèi)涵的界定可謂是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。經(jīng)濟(jì)學(xué)家格倫·盧里（Glenn Loury）認(rèn)為“社會(huì)資本是諸種資源之一，存在于家庭關(guān)系與社區(qū)的社會(huì)組織之中，對(duì)兒童或青年的心理與社會(huì)化發(fā)展至關(guān)重要?！盵2]法國(guó)學(xué)者皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）則把社會(huì)資本界定為“實(shí)際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承擔(dān)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的?！盵3]而科爾曼則認(rèn)為“社會(huì)資本的定義由其功能而來(lái)，它不是某種單獨(dú)的實(shí)體，而是具有各種形式的不同實(shí)體。其共同特征有兩個(gè)：它們由構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素所組成；它們?yōu)榻Y(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人行動(dòng)提供便利。和其他形式的資本一樣，社會(huì)資本是生產(chǎn)性的，是否擁有社會(huì)資本，決定了人們是否可能實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)?！盵4]美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·D·帕特南（Robert D· Putnam）則從政治學(xué)的角度把社會(huì)資本定義為“社會(huì)組織中諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)等特點(diǎn)，他們可以通過(guò)促進(jìn)合作的行動(dòng)而提高社會(huì)的效率?！盵5]綜合上述的觀點(diǎn)，筆者把社會(huì)資本界定為：以信任為核心，以公民參與網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以互利互惠的規(guī)范為保障的一種資源集合體。社會(huì)資本涵蓋了三個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）信任——社會(huì)資本的核心。社會(huì)資本是特定的社區(qū)或共同體所擁有的公共物品，是一種可再生的團(tuán)體資本，它的產(chǎn)生、增長(zhǎng)和維持必須以信任為核心。作為一種道德資源，它可以通過(guò)信任、合作得以產(chǎn)生、加強(qiáng)和延續(xù)。正如有的學(xué)者所言：“社會(huì)資本是從社會(huì)或其特征部分盛行的信任中產(chǎn)生的能力。它可以表現(xiàn)在最小和最基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體如家庭中，也可以存在于所有最大的團(tuán)體如國(guó)家中，以及其他處于二者之間的團(tuán)體中，社會(huì)資本不同于所有其他形式的人類資本，因?yàn)樗偸莵?lái)源于文化決定的信任?！盵6]帕特南通過(guò)對(duì)意大利南北地方政府的實(shí)證研究也證明：信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分。對(duì)于信任的來(lái)源，帕特南認(rèn)為，社會(huì)信任能夠從兩個(gè)相互聯(lián)系的方面產(chǎn)生：“互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)?！盵7]204

（二）公民參與網(wǎng)絡(luò)——社會(huì)資本的基礎(chǔ)。公民參與網(wǎng)絡(luò)是指社會(huì)成員為了實(shí)現(xiàn)某種共同利益而在相互交往過(guò)程中形成的平等、自由的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)資本三個(gè)方面的內(nèi)容中，公民參與網(wǎng)絡(luò)是最基礎(chǔ)的，因?yàn)橛辛藦V泛的網(wǎng)絡(luò)才可以形成普遍的互惠規(guī)范，才可以建立起廣泛的社會(huì)信任，才可能進(jìn)行有關(guān)共同利益的合作。為什么公民參與網(wǎng)絡(luò)可以形成普遍的互惠規(guī)范、增進(jìn)信任并建立合作呢？帕特南認(rèn)為：“公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們?cè)谌魏螁为?dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本。投機(jī)者要面臨這樣的風(fēng)險(xiǎn)：既無(wú)法從未來(lái)的交易中獲益，也不能從他目前參與的其他交易中得到他所期望的利益；公民參與網(wǎng)絡(luò)培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范；公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了交往，促進(jìn)了有關(guān)個(gè)人品行的信息的溝通。參與者之間的交往越多，他們之間的互信程度也越高，合作也就更容易；公民參與網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)的是以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內(nèi)涵的模板，未來(lái)的合作在此基礎(chǔ)上進(jìn)行?！盵7]203-204

（三）互利互惠的規(guī)范——社會(huì)資本的保障?；ダセ莸囊?guī)范是一種共識(shí)性規(guī)范，所謂共識(shí)性規(guī)范是指社會(huì)中個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與群體、群體和群體之間的互動(dòng)交流形成的復(fù)數(shù)個(gè)體所認(rèn)同的并將其內(nèi)化為自己的思維習(xí)慣和行為模式的非制度性規(guī)范。由此可知，互利互惠的規(guī)范有別于正式制度，它是一種非正式的社會(huì)控制，通常是不成文的，但被社會(huì)成員普遍理解和接受?；ダセ菔枪沧R(shí)性規(guī)范的要義，帕特南把互惠互利分為均衡的互惠互利和普遍的互惠互利：前者指人們同時(shí)交換價(jià)值相等的東西；后者則是在特定的時(shí)間里是無(wú)報(bào)酬的和不均衡的，但在將來(lái)能夠期望獲得回報(bào)的持續(xù)交換關(guān)系?；セ莼ダ囊?guī)范可以促進(jìn)群體內(nèi)的合作，因?yàn)椤胺钦降闹贫却_實(shí)為信任、忠誠(chéng)和合作創(chuàng)造必要條件起著非常重要的作用。”[8]從產(chǎn)生來(lái)看，互利互惠的規(guī)范是被灌輸出來(lái)的，是由模式、社會(huì)化（包括公民教育）和懲罰來(lái)維系的。換言之，互惠互利的規(guī)范既需要內(nèi)在道德約束的維系，也重視外部懲罰等制度的作用。endprint

二、社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的困境

雖然社會(huì)資本在一定的程度上有助于公共政策民主化、科學(xué)化和透明化的運(yùn)行，但是它在公共政策的實(shí)際運(yùn)行中卻存在著四種不可忽視的應(yīng)用困境。這四種應(yīng)用困境主要是指：社會(huì)資本應(yīng)用的功能困境、社會(huì)資本應(yīng)用的信任困境、社會(huì)資本應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)困境和社會(huì)資本應(yīng)用的測(cè)量評(píng)估困境

（一）社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的功能困境。我們“無(wú)法保證創(chuàng)造社會(huì)資本就一定能增加社會(huì)福利，[9]”因?yàn)樯鐣?huì)資本在應(yīng)用的過(guò)程中存在正、負(fù)效應(yīng)雙向功能。社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中的應(yīng)用也存在這種功能主義矛盾。這種功能主義矛盾的存在是由社會(huì)資本所具有的內(nèi)聚性和外溢性共同決定的。由于社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)合作、互助、團(tuán)結(jié)與信任，從而培育出公民為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行合作的公共精神，這種公共精神為集體行動(dòng)提供了強(qiáng)大的凝聚力。而這種凝聚力既為個(gè)人及組織獲取自身的合法利益提供了保障，也為范圍內(nèi)的個(gè)人及組織為了謀取私利排斥甚至損害范圍外的個(gè)人及組織的正當(dāng)利益提供了可能?！叭祟惿鐓^(qū)中的群體團(tuán)結(jié)常常是以對(duì)非群體成員的敵意為代價(jià)來(lái)?yè)Q取的。人類好像存在一種自然的傾向，即把世界分為敵友兩個(gè)部分，并以此作為所有政治策略的基礎(chǔ)。”[10]而社會(huì)資本的外溢性是指社會(huì)資本培育出的共識(shí)性規(guī)范有潛力超越自組織范圍去影響范圍外的其他組織，形成一種更大范圍的互利互惠規(guī)范。共識(shí)性規(guī)范在擴(kuò)張的過(guò)程中就會(huì)把原組織中積極的社會(huì)資本和消極的社會(huì)資本一同復(fù)制到其他組織或新建組織中。社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中的功能困境主要表現(xiàn)在：一方面社會(huì)資本能夠幫助公共政策在運(yùn)行中擺脫集體困境并減少公共政策的運(yùn)行成本，另一方面也使公共政策淪為特殊個(gè)人和集團(tuán)損害公共利益而謀取私利的工具，并通過(guò)對(duì)“弱勢(shì)”群體的排斥破環(huán)了公民參與公共政策的熱情。社會(huì)資本的功能主義矛盾給我們應(yīng)用社會(huì)資本解決公共政策領(lǐng)域中的問(wèn)題帶來(lái)了巨大障礙，因?yàn)樯鐣?huì)資本功能的發(fā)揮受其主體、存量和應(yīng)用的空間、時(shí)間等多因素的聯(lián)合影響，并不是社會(huì)資本的儲(chǔ)量越豐裕，其正向功能就越強(qiáng)大，它們之間不存在必然的正相關(guān)。而我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)的研究中往往忽略甚至很難解決這一問(wèn)題，提出的一些措施和途徑并不能真正的使社會(huì)資本的培育促進(jìn)公共政策的民主性、科學(xué)性、有效性的運(yùn)行。

（二）社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的信任困境。信任是以懷疑為基礎(chǔ)的，并不是所有的信任都可以促進(jìn)公共事務(wù)的發(fā)展，作為社會(huì)資本的信任也不可能完全有利于公共政策的運(yùn)行，這主要取決于信任的程度。福山在《信任：社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》一書(shū)中把社會(huì)信任分為高度信任和低度信任兩個(gè)層次，我國(guó)學(xué)者胡榮在《城市居民信任的構(gòu)成及影響因素》一文中把中國(guó)城市居民的社會(huì)信任分為特殊信任、一般信任和普遍信任三個(gè)基本結(jié)構(gòu)，而肯尼斯·紐頓為了解釋社會(huì)資本與現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)系，將信任歸納為兩種模式：深度信任的迪爾凱姆模型和淺度信任的托克維爾模型。筆者認(rèn)為信任分為狹隘的信任和廣泛的信任兩種，狹隘的信任（即深度信任包括特殊信任和一般信任）是以血緣、地緣和利益為基礎(chǔ)建立的信任，而廣泛的信任（即淺度信任、普遍信任）則是以非營(yíng)利組織為基礎(chǔ)建立的信任。狹隘的信任將便于特殊利益集團(tuán)或個(gè)人對(duì)公共政策過(guò)程的壟斷，使他們的活動(dòng)游離于正式制度之外，最終導(dǎo)致公共政策偏離其公共價(jià)值取向而成為他們謀取私利的工具。而廣泛的信任則有利于維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)利，促進(jìn)公共政策運(yùn)行的民主性、科學(xué)性和有效性。總之，這種內(nèi)外有別、親疏不同的信任“差序格局”的存在，給我們?cè)诠舱哌\(yùn)行中正確培育社會(huì)資本設(shè)置了迷障。

（三）社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)困境。雖然公民參與網(wǎng)絡(luò)有利于公共政策的良性運(yùn)行，但是這種參與網(wǎng)絡(luò)格局的形成存在著很大的阻力。因?yàn)楣舱哌^(guò)程中蘊(yùn)藏著兩種對(duì)立的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)：精英群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)和弱勢(shì)群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)。精英群體在公共政策過(guò)程中處于核心地帶，主導(dǎo)著公共政策的運(yùn)行過(guò)程；而弱勢(shì)群體則處于公共政策的邊緣地帶，對(duì)公共政策的影響甚微。因?yàn)椋鄬?duì)于弱勢(shì)群體網(wǎng)絡(luò)，精英群體網(wǎng)絡(luò)有更優(yōu)越的自身?xiàng)l件和強(qiáng)烈的意愿來(lái)影響公共政策：首先，精英群體具有知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，他們掌握著人類最優(yōu)秀的文化，并運(yùn)用這些先進(jìn)的知識(shí)來(lái)開(kāi)發(fā)政策共同體中與官員的連接和網(wǎng)絡(luò)；其次，精英群體具有資本方面的優(yōu)勢(shì)，他們不需要為生計(jì)擔(dān)憂，他們把大量的金錢(qián)和時(shí)間投資于社交網(wǎng)絡(luò)只為影響公共政策。再次，精英群體具有地位方面的優(yōu)勢(shì)，政策精英群體一般都具有較高的行政地位，而“行政級(jí)別越高，政策精英的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)規(guī)模也越高，”[11]對(duì)公共政策的影響也就越大。兩者之間的現(xiàn)實(shí)差距必然導(dǎo)致以信任為基礎(chǔ)的平等對(duì)話、互助合作網(wǎng)絡(luò)的缺失。精英群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)與弱勢(shì)群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)是兩種相互排斥和對(duì)抗的網(wǎng)絡(luò)，這給公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成帶來(lái)了巨大的阻力，也給我們有效地培育社會(huì)資本促進(jìn)公共政策的良性運(yùn)行設(shè)置了障礙。

（四）社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的測(cè)量評(píng)估困境。社會(huì)資本的應(yīng)用離不開(kāi)對(duì)社會(huì)資本的測(cè)量評(píng)估，但目前社會(huì)資本的測(cè)量評(píng)估仍存在巨大的困境。這種困境主要源于以下幾個(gè)方面：首先，社會(huì)資本的屬性決定了其測(cè)量評(píng)估的困難。社會(huì)資本是社會(huì)主體（包括個(gè)人、群體、社會(huì)甚至國(guó)家）間緊密聯(lián)系的狀態(tài)及特征，它往往表現(xiàn)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任、權(quán)威、行動(dòng)的共識(shí)以及社會(huì)道德等。這就決定了社會(huì)資本是一種非物質(zhì)的隱性的資源集合體，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)資本自身難以量化，其測(cè)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)難以確定。其次，社會(huì)資本的功能困境也給其測(cè)量評(píng)估帶來(lái)了困難。社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資本、人力資本相比，具有更多的外部性，而且其外部性包括正外部性和負(fù)外部性兩種。所以，我們?cè)跍y(cè)量評(píng)估社會(huì)資本時(shí)就需要著重考慮其外部性的實(shí)際效用凈值，但是社會(huì)資本效用的重復(fù)性和間接性導(dǎo)致了實(shí)際效用凈值測(cè)量的困難。再次，測(cè)量評(píng)估人員的主觀性影響了測(cè)量評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。社會(huì)資本儲(chǔ)量的變化和社會(huì)資本效應(yīng)的好壞很可能只是測(cè)量評(píng)估人員的主觀估計(jì)，測(cè)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的變化可能是由其他因素所引起的。最后，測(cè)量口徑缺乏統(tǒng)一的規(guī)范給測(cè)量評(píng)估活動(dòng)帶來(lái)了混亂。正如弗朗西斯·福山所言：“社會(huì)資本概念最大的弱點(diǎn)之一，就是對(duì)于如何測(cè)量社會(huì)資本缺乏共識(shí)?！盵12]而這種共識(shí)的缺乏引起了學(xué)者彼此間的懷疑和批判，進(jìn)而增加了測(cè)量評(píng)估口徑選擇的困難。總之，這種測(cè)量評(píng)估的困境影響了社會(huì)資本培育政策的設(shè)計(jì)，進(jìn)而束縛了公共政策科學(xué)化、民主化、法治化的發(fā)展步伐。endprint

三、社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的改進(jìn)路徑

根據(jù)公共政策過(guò)程中社會(huì)資本應(yīng)用的四種困境，我們?cè)诖颂岢隽怂姆N改進(jìn)路徑：

（一）改進(jìn)社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的邏輯思路。過(guò)去，研究社會(huì)資本理論的學(xué)者們?cè)趹?yīng)用社會(huì)資本解決公共政策問(wèn)題前習(xí)慣運(yùn)用這種邏輯思路：“當(dāng)他們抽象某種網(wǎng)絡(luò)時(shí)，事先要甄別某一網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)指定功能是否起作用，然后將那些對(duì)功能有貢獻(xiàn)的成員納入網(wǎng)絡(luò)中。在這種邏輯下，既然在考察網(wǎng)絡(luò)成分時(shí)學(xué)者們已經(jīng)精心挑選了那些確實(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)功能有貢獻(xiàn)的成員，那么這些成員所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)具有這樣的功能就成為不言自明的，因?yàn)槟切┎黄鹱饔玫臇|西已經(jīng)被排除在社會(huì)自卑感的定義之外了?！盵13]這種邏輯思路造成了社會(huì)資本應(yīng)用路徑的選擇在邏輯體系內(nèi)“自問(wèn)自答”的現(xiàn)象。為了破解這種“自問(wèn)自答”的現(xiàn)象，我們可以采取結(jié)構(gòu)主義的邏輯視角，從而有效規(guī)避功能主義的社會(huì)資本在概念上的邏輯缺陷。社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)主義視角認(rèn)為，所有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)旨在獲得任何一種功能回報(bào)的行動(dòng)成功都具有直接的、間接的或潛在的作用，這樣就擺脫了社會(huì)資本的功能困境。

（二）改進(jìn)社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的信任格局。過(guò)去，有些學(xué)者籠統(tǒng)地認(rèn)為提高社會(huì)信任的總量就會(huì)有利于公共政策的有效運(yùn)行，進(jìn)而提出了一些有利于社會(huì)信任總量提高的路徑。但是，并沒(méi)有像預(yù)計(jì)的那樣促進(jìn)了公共政策的有效運(yùn)行，反而阻礙了公共政策的有效發(fā)展。我們認(rèn)為不應(yīng)該盲目的致力于社會(huì)信任總量的提高，而應(yīng)該改變社會(huì)資本應(yīng)用的信任格局。這種信任格局是由狹隘的信任與廣泛的信任、弱勢(shì)群體的信任與精英群體的信任構(gòu)成的。這也就決定了我們所要努力的兩個(gè)方向：如何將狹隘的信任轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛的信任？如何提高弱勢(shì)群體的信任，監(jiān)督精英群體的信任？針對(duì)第一個(gè)努力方向，我們認(rèn)為：一方面必須提高公共政策領(lǐng)域的透明度以便抑制狹隘信任的負(fù)面效應(yīng)；另一方面必須大力培育非營(yíng)利組織，鼓勵(lì)公民更多的參與社團(tuán)，進(jìn)而通過(guò)自發(fā)性社群組織的粘合作用激發(fā)公民精神，提高公民的公民意識(shí)和參與意識(shí)，促進(jìn)廣泛信任資本存量的提升，改變現(xiàn)有的信任格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與公共政策的良性互動(dòng)。針對(duì)第二個(gè)努力方向，我們認(rèn)為：首先要提高弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)收入，增強(qiáng)其抵御失信風(fēng)險(xiǎn)的能力。我國(guó)學(xué)者胡榮在其實(shí)證研究中證明了“社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高者對(duì)他人的信任度也越高?！盵14]因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)地位越高的人，其擁有的權(quán)力就越大，占有的社會(huì)資源也就越多，進(jìn)而其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也就越強(qiáng)。吉登斯也認(rèn)為：“占有大量資源可以使人具有一種更加開(kāi)放樂(lè)觀，更富有同情心和更自在的人生態(tài)度，而這種人生態(tài)度可以增強(qiáng)對(duì)他人的信任感。”[15]同時(shí)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)使精英群體的信任在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受群眾的監(jiān)督?，F(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為監(jiān)督提供了巨大的技術(shù)支撐。

（三）改進(jìn)社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)格局。由于精英群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)與弱勢(shì)群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)的固化，致使公民參與網(wǎng)絡(luò)對(duì)抗格局的產(chǎn)生。為了使這兩種社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)不斷走向互信融合（互信融合過(guò)程如下圖所示），進(jìn)而提高公民參與網(wǎng)絡(luò)的活力和作用。我們必須做到以下兩點(diǎn)：一方面，在政策程序設(shè)計(jì)上，約束精英群體網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造條件保護(hù)弱勢(shì)群體網(wǎng)絡(luò)，為兩者的平等對(duì)話提供平臺(tái)。聽(tīng)證會(huì)就是這種平等對(duì)話溝通的有效場(chǎng)所，聽(tīng)證作為一種程序規(guī)定和制度安排，要求公共決策過(guò)程中依法直接聽(tīng)取與該決策有利害關(guān)系的各方當(dāng)事人的意見(jiàn)，防止出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)對(duì)政策過(guò)程的壟斷。各級(jí)人民代表大會(huì)也為兩種網(wǎng)絡(luò)之間的利益表達(dá)和互動(dòng)提供了溝通渠道。另一方面，提高兩種網(wǎng)絡(luò)之間的信任度。信任是兩種網(wǎng)絡(luò)走向融合的基礎(chǔ)，是兩者之間關(guān)系摩擦的潤(rùn)滑劑。精英群體在兩者之間的關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位，所以應(yīng)該主動(dòng)走群眾路線，傾聽(tīng)弱勢(shì)群體的聲音，了解弱勢(shì)群體的訴求。主動(dòng)幫助弱勢(shì)群體，讓利于弱勢(shì)群體，從而獲得弱勢(shì)群體的信任。精英群體還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)新聞媒介宣傳自己的政策主張，接受弱勢(shì)群體的批評(píng)和監(jiān)督。這種合作、互信、共贏的公民參與網(wǎng)絡(luò)格局的形成可以提高兩種網(wǎng)絡(luò)之間的共識(shí)，增強(qiáng)兩者對(duì)公共政策的認(rèn)同感，最終促進(jìn)公共政策的順利實(shí)施。

精英群體與弱勢(shì)群體兩種社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)的

互信融合過(guò)程圖

完全對(duì)抗階段 互信與對(duì)抗并存階段 完全互信融合階段

注：紅色：精英群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)

黃色：弱勢(shì)群體的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)

綠色：兩種網(wǎng)絡(luò)的互信融合區(qū)

（四）改進(jìn)社會(huì)資本在公共政策領(lǐng)域中應(yīng)用的測(cè)量評(píng)估方式。目前，社會(huì)上至少存在兩種常用的測(cè)量評(píng)估方式：一種是在某一社會(huì)中對(duì)群體和群體成員數(shù)量進(jìn)行普查，另一種是利用有關(guān)信任、公民參與和互利互惠規(guī)范的社會(huì)調(diào)查資料。這兩種測(cè)量評(píng)估方式都存在一定的缺陷：如前者中群體及其成員的數(shù)量與社會(huì)資本的關(guān)系問(wèn)題，后者中測(cè)量評(píng)估過(guò)程的主觀能動(dòng)性問(wèn)題。如何改進(jìn)公共政策過(guò)程中社會(huì)資本應(yīng)用的測(cè)量評(píng)估方式？這一問(wèn)題是目前學(xué)術(shù)界面臨的最大難點(diǎn)之一，筆者在此嘗試從以下幾點(diǎn)加以探討，希望對(duì)改進(jìn)工作有所助益。首先，通過(guò)測(cè)量評(píng)估公共政策的效果來(lái)間接反映社會(huì)資本的存量。因?yàn)楣舱呤巧鐣?huì)資本直接的作用對(duì)象，同時(shí)，公共政策的績(jī)效評(píng)估比社會(huì)資本的測(cè)量評(píng)估更成熟。所以筆者認(rèn)為這種方式可以一試。其次，建立測(cè)量評(píng)估信息系統(tǒng)，保證測(cè)量評(píng)估的準(zhǔn)確和有效。完備的測(cè)量評(píng)估資料和數(shù)據(jù)，是開(kāi)展社會(huì)資本測(cè)量評(píng)估的基礎(chǔ)。社會(huì)資本的測(cè)量涉及的主體多，范圍廣，信息量大。所以，臨時(shí)去收集相關(guān)資料難以保障測(cè)量評(píng)估的準(zhǔn)確性和有效性。再次，獲得參與個(gè)人和組織的支持和承諾。因?yàn)閭€(gè)人和組織的支持和承諾是開(kāi)展測(cè)量評(píng)估活動(dòng)的前提，能夠保證活動(dòng)的順利進(jìn)行。最后，利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)改善測(cè)量評(píng)估的結(jié)果。電子網(wǎng)絡(luò)不僅為社會(huì)資本的測(cè)量評(píng)估提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且日益成為社會(huì)資本集聚的場(chǎng)所?？傊舱哌^(guò)程中社會(huì)資本測(cè)量評(píng)估的改善還有待越來(lái)越多的學(xué)者去研究和探索。

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