向裸官開刀是整飭吏治的應有之義——本刊專訪北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授

“裸官”問題由來已久，中央也三番五次下文要求治理，在過去的很長一段時期，治理“裸官”雖然取得了一定的成績，但事實上“裸體做官”的人卻“前赴后繼”，甚至在個別地方、個別部門有愈演愈烈之勢。為何“裸官”現(xiàn)象屢禁不止？“裸官”產(chǎn)生的根源是什么？如何防治“裸官”？對此，本刊記者（以下簡稱“記”）對北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授（以下簡稱“李”）進行了專訪。

精神“缺鈣”，必然會造成“裸官”腐敗

記：“裸官”現(xiàn)象已成為當下政治生態(tài)和社會生活中的一大“毒瘤”，您認為產(chǎn)生裸官的根源在哪里？

李：近年來，所查處的一些典型腐敗大案要案中, “裸官”腐敗的現(xiàn)象比較突出。國內(nèi)“裸官”到底有多少？具體數(shù)據(jù)未得到官方通報，恐怕這個統(tǒng)計數(shù)字現(xiàn)在還拿不出來。從龐家鈺到周金伙，從楊湘洪到張曙光，“裸官”刺激著人們敏感的神經(jīng)，都驗證了“裸”所形成的腐敗效應。這些在位時留好退路、事發(fā)后遠走高飛的裸官，雖然比例不高，卻在社會上起到極壞的影響。這樣的行為，無疑挫傷了民心民意，損害了民族自信心，讓黨和政府失去威信，進而影響黨的執(zhí)政地位。

習近平指出，理想信念就是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。從主體來看，“裸官”的出現(xiàn)源于部分官員對國家忠誠度的降低。忠誠歷來是安身立命之本。忠誠是衡量一個人職業(yè)道德的標準，也是一個人應有的道德品質(zhì)。官員一方面掌握著公共權力，承擔著公共服務的職責和義務，另一方面卻將妻子兒女放在發(fā)達富足國家，自己獨身在國內(nèi)“做官”，這實質(zhì)上是對國家發(fā)展缺乏信心，一有風吹草動就想逃之夭夭。可以想象，一個人，連家的位置都擺不正，總是對外國的制度和生活迷戀崇尚，怎么可能正確行使公共權力呢？理想信念缺失，信仰不堅定，精神不富有，必然會造成“裸官”腐敗。

記：從制度層面看，您認為造成裸官的漏洞在哪里？

李：“裸官”現(xiàn)象的出現(xiàn)反映反腐法規(guī)制度存在體系不足。比如，領導干部報告?zhèn)€人有關事項的制度難以發(fā)揮制約作用，缺乏相對獨立的材料審核機構，各地自行其是，執(zhí)行標準缺乏統(tǒng)一性，執(zhí)行過程缺乏民主性和透明度。與此同時，對“裸官”數(shù)量不申報或者申報不實者，沒有相應的處理措施，報告往往流于形式，報告排查無法形成長期制約。

更重要的是，很長時間以來，我們對于官員的考察主要依據(jù)其本人的德才標準，對官員家庭成員的出國去向等情況卻關注不足，如此，一些官員的“裸”情沒有及時得到監(jiān)控。從“裸官”最后的一跑，時間跨度較長，相關監(jiān)督部門疏于防范、監(jiān)管不力。“裸官”轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和外逃的方式并不高明，卻屢屢得手。由此，一些官員存在僥幸心理，認為組織上不會發(fā)現(xiàn)，即便被發(fā)現(xiàn)了，也可以出逃。

“裸官”少了后顧之憂，更敢“放開手腳干一場”

記：據(jù)悉，繼去年第二輪巡視后，“裸官”兩度出現(xiàn)在中央巡視組曬出的“問題清單”中。此外，裸官問題并不只是局部現(xiàn)象，也常見媒體報道“裸官”出逃國外。民眾不由得困惑，為什么裸官更容易變成貪官？

李：裸官就是外逃貪官的預備隊。大多數(shù)外逃貪官，第一步都是讓孩子和夫人先出去，然后自己擇機潛逃。很多事實表明，雖然裸官未必肯定都是貪官，但貪官中，凡是有一定手段的人，都會是“裸官”，“裸官”更容易成為貪官。原因很簡單，“裸官”少了后顧之憂，更敢“放開手腳干一場了”。家屬都在國外，轉(zhuǎn)移非法所得就更容易，在東窗事發(fā)的時候，更容易出逃了，這在已往逃往國外的貪官案例中得到較為普遍的印證。

從理論上講，“裸官”存在三大問題：首先，一般官員收入有限，能長期供養(yǎng)家人在國外學習生活，資金來源的正當性值得懷疑；其次，官員將大量資產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外，一定程度上有著資金外逃的問題；最后，由于“裸官”的家人或財產(chǎn)在國外，很容易受到國外的監(jiān)控，某種情況下也可能危及國家安全。

記：裸官出逃的底氣在哪里？為什么 “貪官”認為到國外就安全了？

李：根據(jù)《中國法治發(fā)展報告No.10（2012）》分析，在認可其配偶擁有外國國籍或者外國永久居留權的選項上，按不同級別劃分，接受調(diào)查的省部級公職人員中有33.3%，司局級為41.4%，縣處級為38.6%，科級為42.0%，科級以下為33.7%。對于公職人員子女是否可擁有外國國籍或者外國居留權，有46.7%的公職人員認為公職人員子女可以擁有外國國籍。從中可見，“裸官”存在除了個人因素外，還與官員們處于同一個利益集團相關。“官官相護”讓一些官員可能心安理得從事腐敗行為，由“裸”而“貪”。試想，如果沒有國內(nèi)其他官員的支持，“裸官”如何獲得多本國際護照，如何順利轉(zhuǎn)移國內(nèi)資產(chǎn)呢？“裸官”的背后往往潛伏著一個巨大的利益網(wǎng)，“裸官”外逃不僅可以保證其個人安全，而且可以保全利益集團內(nèi)部其他成員的安全?！奥愎佟背鎏拥牡讱饩驮谟诖?。

現(xiàn)實地說，當前跨國追捕面臨著“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金追回難”三大難題，懲治出逃官員的司法成本異常巨大。近年來，我國建立多部門合作和聯(lián)絡工作機制，通過公安、檢察、外交、金融、司法等部門的協(xié)作，建立多部門協(xié)作機制，積極拓展國際司法合作空間。但基于各國司法權平等獨立的原則，在境外追逃罪犯，只能依賴所在國的執(zhí)法機構。我國與多數(shù)發(fā)達國家還沒有簽署引渡條約，只能通過非法移民遣返、勸說回國自首等方式曲線追逃。這在很大程度上會讓貪官逃避法律制裁，誘使“裸官”們爭先恐后逃往國外。

避免官員“裸身上位”，切斷官員“因裸而貪”通道

記：針對“裸官”問題，今年上半年，中組部下發(fā)了《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，重新定義“裸官”的概念，并首次明確5類重點崗位“裸官”需清理。結(jié)合十八大以來的反腐局勢，中組部重新定義“裸官”，您如何解讀中組部的這一舉措？

李：據(jù)了解，2010年中辦、國辦印發(fā)《關于對配偶子女均已移居國外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》指出，“裸官”是指配偶、子女均已移居國（境）外的；沒有子女，配偶已移居國（境）外的；以及沒有配偶，子女均已移居國（境）外的國家工作人員。

2014年1月，中組部發(fā)布《黨政領導干部選拔任用工作條例》，首次從中央層面對“裸官”提出規(guī)定：凡是配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的，不得列為考察對象。中組部公布的《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對裸官界定進行了重申，也就是說，“裸官”的構成條件從原來的“雙方”即配偶、子女均移居國外，調(diào)整為“單方”——配偶移居國外，或者沒有配偶但子女移居國外。

《辦法》中首次明確需對“裸官”進行清理：“裸官”不得在黨委、人大、政府、政協(xié)、紀委、法院、檢察院領導成員崗位、以上機關工作部門或機關內(nèi)設機構負責人崗位等5類重要崗位任職，要求已在所列5類崗位任職的裸官，組織人事部門應與其談話，或者動員其配偶、子女回國，或者調(diào)崗。

習近平指出，“選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風”。不選什么人，同樣也是風向標，也影響到作風和黨風?！掇k法》適應了當前干部任用的新形勢，回應了群眾對于干部任用的呼聲，將“裸官”從考察對象中排除，是一種制度化的規(guī)范和防范。通過制度化的方式阻斷裸官上升通道，遏制帶病提拔，壓縮腐敗空間，是從嚴治黨的應有之義，也是現(xiàn)代治理體系的必然要求。

記：中組部重新定義“裸官”，從國家的宏觀層面出發(fā)，您看到了什么新趨勢？

李：重新定義“裸官”概念，打破了反腐常態(tài)，說明在新一輪反腐風暴中，治理“裸官”現(xiàn)象的關口正不斷前移，中央在“裸官”問題上動真格了，要以實際行動對潛在的貪腐官員采取阻斷后路、釜底抽薪的做法。這給公眾增添了一份對“頂層治裸”的信心，也讓人感受到了中央敢啃這塊硬骨頭的決心和勇氣。目前的清理工作屬于頂層設計層面的“摸底工作”，旨在避免官員的“裸身上位”，切斷官員“因裸而貪”的通道。

下一階段，“裸官”治理將進一步走向法治化，依靠完善的法規(guī)制度加以約束，任何“裸官”在國內(nèi)將再無生存之地。不給“裸官”以升遷機會，意味著國家的命運、社會的穩(wěn)定、民眾的福祉必須交付到“可靠的人”手中?！奥愎佟敝卫碇皇巧罨刹窟x任制度改革的一個突破口，必將釋放出更大“改革紅利”，增強社會信任。

治理“裸官”必須釜底抽薪，從制度層面約束所有“裸官”

記：在我國的政治環(huán)境和官員選拔機制的現(xiàn)實語境下，您認為該如何根治“裸官”現(xiàn)象？

李：首先，要確定政治路線，干部就是決定的因素。當今中國已經(jīng)進入改革的深水區(qū)和攻堅期、各類矛盾的多發(fā)期和敏感期，加強干部隊伍建設，比過去任何時候都顯得更為重要。在反腐形勢日趨嚴峻的背景下，治理“裸官”必須釜底抽薪，從制度層面約束所有“裸官”。在治理“裸官”過程中，主要領導層決不能出現(xiàn)困惑現(xiàn)象，不能因為個別干部的微詞就手軟或退縮，只有對裸官進行“一刀切”，才能從源頭上切斷貪腐路徑，遏制“裸官”現(xiàn)象的蔓延。

從總體上看，中央對“裸官”實行的5類限制還是屬于粗線條的規(guī)定，各級政府和部門有必要結(jié)合工作實際，制定更明確、詳盡的制度規(guī)范，對“裸官”進行公平、公正的處理。特別是要細化現(xiàn)任“裸官”的處理措施，比如調(diào)整職務、責令辭職、免職等內(nèi)容，讓“裸官”治理有章可循。與此同時，要強化立法，把“裸官”治理納入法制框架內(nèi)。世界上許多國家和地區(qū)都明文規(guī)定，公職人員不得擁有外國國籍或外國永久居住權。我國法律對此尚未有明文規(guī)定，在目前條件下，有必要在公務員法等相關法律法規(guī)中明確“裸官”限制規(guī)定。

記：據(jù)公開報道，廣東省目前基本完成“裸官”任職調(diào)整工作，共對866名干部作出了崗位調(diào)整處理，其中市廳級干部9名，處級134名，科級以下723名。此前經(jīng)過全面調(diào)查摸底，廣東共有“裸官”2190名，其中市廳級干部22名，占1%；處級干部301名，占13.7%；科級以下干部1867名,占85.3%。廣東省的做法對于全國來說，其借鑒意義在哪里？

李：“裸官不得提拔”只是對“裸官”的一種警示方式，但對于“裸官”外逃難以起到實質(zhì)性的約束。監(jiān)督“裸官”必須關口前移，從開始“裸”的那一天起，就接受全社會的監(jiān)督。如果“裸”是官員的一種權利，那么必須站到公眾面前“裸”，而不能把“裸”作為隱私，偷偷摸摸地“裸”。為此，要進一步完善官員財產(chǎn)和家庭成員信息申報制度，特別是要加強對官員親屬子女出國移居的審查監(jiān)督，要求官員說明親屬子女出國的費用和資金來源，并與干部年度收入申報情況聯(lián)系起來進行審核。與此同時，應完善相關法律制度，對財產(chǎn)虛報瞞報者進行嚴肅懲處，推動官員政治忠誠度的提高。

記：從制度層面出發(fā)，如何防治裸官，堵上制度的漏洞，您有什么建議？

李：首先，要完善因公出國制度和審查制度。我國官員公費出國的機會非常多，那些沒有出國手續(xù)的貪官就是利用公費出國的機會成功外逃的。因此，針對那些親屬子女有在國外的“裸官”在因公出國之前，相關部門要進行嚴格的審查，重點審查其財產(chǎn)是否轉(zhuǎn)移出境，如果發(fā)現(xiàn)國內(nèi)財產(chǎn)存在轉(zhuǎn)移嫌疑，要立即取消其出國的資格并成立調(diào)查組進行嚴肅審查。加強與銀行部門的合作，實時掌握“裸官”資金流向。組織部門、紀檢監(jiān)察部門應與稅務、銀行等部門加大合作力度，對“裸官”群體采取特殊嚴格的財產(chǎn)監(jiān)管措施，對“裸官”家庭的真實存款數(shù)額和大筆金額實時監(jiān)控。

其次，要建立健全“裸官外逃”責任追究制度。根據(jù)“兩個責任”（黨委負責主體責任，紀委負監(jiān)督責任）要求和“一案雙查”（既要追究當事人責任，又要倒查相關領導責任，包括黨委和紀委責任）機制，一旦發(fā)生“裸官外逃”，要嚴肅問責相關部門主要負責人的主體責任和監(jiān)督責任，并要追究提拔任用“裸官”者的政治責任。

最后，要加強國際合作，與各國在互設案件的調(diào)查取證、緝捕和引渡罪犯、涉案款物追繳返還等領域進行合作，切實履行雙邊司法協(xié)助條約、引渡條約，拓寬司法合作渠道，盡可能將外逃“裸官”遣返回國接受法律懲治。

個人簡介》》

李成言，中國監(jiān)察學會原副會長、北京大學政府管理學院教授、博士生導師、北京大學廉政建設研究中心主任、國家行政學院兼職教授、北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員、北京大學中國改革理論與實踐研究中心主任、國家體育總局體育行風監(jiān)督員、全國高校廉政教育與研究學會名譽會長、中國領導科學研究會常務理事、國務院政府特殊津貼獲得者。主要從事領導科學與藝術、中國現(xiàn)代政黨與政治、廉政建設、中國農(nóng)村發(fā)展與政策等領域的研究與教學活動，并多次獲得北京大學科研與教學優(yōu)秀獎。近幾年來主要學術成果包括：《現(xiàn)代行政領導學》《廉政政策分析》《廉政發(fā)展》《廉政工程：制度、政策與技術》等。

向裸官開刀是整飭吏治的應有之義
——本刊專訪北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授

訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍