司法監(jiān)督：監(jiān)督模式釀轉(zhuǎn)型

馮甦春+王志華

“突出三項(xiàng)監(jiān)督亮點(diǎn)”，“打好監(jiān)督領(lǐng)域組合拳”，“逐步推進(jìn)制度化監(jiān)督”……2013年12月全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法工作座談會(huì)上，浙江省人大內(nèi)司委就司法監(jiān)督工作作主題發(fā)言時(shí)的幾個(gè)“關(guān)鍵詞”，受到與會(huì)者的廣泛關(guān)注?！瓣P(guān)鍵詞”的背后，是對(duì)這幾年來(lái)，省人大內(nèi)司委結(jié)合本省實(shí)際，大膽創(chuàng)新，積極探索獨(dú)具特色司法監(jiān)督之路的生動(dòng)概括。

時(shí)間回溯到2008年。監(jiān)督法實(shí)施已進(jìn)入第二個(gè)年頭，如何在法定框架內(nèi)，既嚴(yán)格依照法定方式，又不斷加大監(jiān)督力度，尋找一條既不拘泥個(gè)案，又能擺脫監(jiān)督實(shí)效性不足等為人詬病的司法監(jiān)督新路，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的轉(zhuǎn)型優(yōu)化，亟待破題。

以監(jiān)督促監(jiān)督，監(jiān)督形式的悄然轉(zhuǎn)型

2008年3月，浙江省人大常委會(huì)聽(tīng)取審議了全省檢察工作情況的報(bào)告。這本是一次列入年度計(jì)劃的常規(guī)性審議，但在審議中，常委會(huì)組成人員不約而同地發(fā)現(xiàn)了一個(gè)共性問(wèn)題，即檢察機(jī)關(guān)“辦案強(qiáng)、監(jiān)督弱”的現(xiàn)象普遍存在。

一方面，作為具體訴訟活動(dòng)的監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督略顯“薄弱”，需借力推進(jìn)；另一方面，人大司法監(jiān)督離開(kāi)具體案件與訴訟，實(shí)效性存在“軟肋”，需借助有效平臺(tái)，二者之間有現(xiàn)實(shí)的“雙向需求”。作為其他監(jiān)督方式的樞紐，人大監(jiān)督可以嘗試借助加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督這個(gè)平臺(tái)，讓人大監(jiān)督觸角延伸到具體訴訟與個(gè)案，“雙向需求”對(duì)接的難題，或許就能迎刃而解。

圍繞這一思路，一系列監(jiān)督工作緊鑼密鼓地跟進(jìn)。省人大常委會(huì)先后在2009年、2010年連續(xù)兩年聽(tīng)取審議省檢察院關(guān)于偵查監(jiān)督、刑事訴訟監(jiān)督情況的報(bào)告，并組織內(nèi)務(wù)司法專業(yè)代表小組赴省喬司監(jiān)獄、杭州市看守所以及蕭山國(guó)際機(jī)場(chǎng)二期工程實(shí)地視察，全面唱響了推進(jìn)監(jiān)督工作的大前奏。

2010年7月，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，廣泛論證，并18易其稿，省人大常委會(huì)正式審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），首次以行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的形式，監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)。10個(gè)條文，精辟實(shí)用，內(nèi)容涵蓋法律監(jiān)督工作各個(gè)層面。

“制度的生命在于執(zhí)行”。從2011年開(kāi)始，省人大常委會(huì)采取“遞進(jìn)式”方式，連續(xù)兩年圍繞《決定》的貫徹執(zhí)行開(kāi)展跟蹤監(jiān)督：2011年，專項(xiàng)審議省公檢法司四機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《決定》情況并分別提出審議意見(jiàn)；2012年就審議意見(jiàn)的落實(shí)再開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，并組織常委會(huì)全體組成人員對(duì)公檢法司四家落實(shí)審議意見(jiàn)情況分別進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。對(duì)同一事項(xiàng)，持續(xù)監(jiān)督，連續(xù)發(fā)力，力度和效果前所未有。

省人大常委會(huì)副主任厲志海在主任會(huì)議成員重點(diǎn)調(diào)研課題《人大視角下加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作思考》中曾精辟地總結(jié)道：“人大監(jiān)督支持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)相互監(jiān)督制約、促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以此構(gòu)建起一種雙層、立體的監(jiān)督模式，達(dá)到加強(qiáng)整個(gè)監(jiān)督工作體系的目的”。這是對(duì)省人大常委會(huì)通過(guò)借助檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督平臺(tái)，“以監(jiān)督促監(jiān)督”，優(yōu)化轉(zhuǎn)型監(jiān)督方式的生動(dòng)概括。

聚焦規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督工作，思路再次升華

2013年1月，省十二屆人大內(nèi)司委產(chǎn)生后，對(duì)如何落實(shí)黨的十八大精神，進(jìn)一步推進(jìn)、完善司法監(jiān)督，進(jìn)行了認(rèn)真研究。2013年，是修改后的刑事訴訟法實(shí)施的第一年，這部被譽(yù)為“小憲法”的法律，修訂條文達(dá)111條，對(duì)司法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制影響重大。圍繞“健全司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約”這個(gè)重點(diǎn)，以“程序”作為切入點(diǎn)，突出“規(guī)范與公正”問(wèn)題，督促司法機(jī)關(guān)健全完善訴訟程序及相互監(jiān)督制約機(jī)制，推動(dòng)困擾司法領(lǐng)域中緊迫性、普遍性、全局性問(wèn)題的解決，將是一個(gè)具有開(kāi)拓意義的選題。

隨后，一個(gè)新的監(jiān)督思路躍然紙上：以司法權(quán)力運(yùn)行“規(guī)范性”為監(jiān)督抓手，2013年，首先對(duì)司法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施修改后刑事訴訟法開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，側(cè)重從程序規(guī)范角度開(kāi)展監(jiān)督；2014年，對(duì)司法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、公正司法工作情況開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，側(cè)重從規(guī)范執(zhí)法行為角度開(kāi)展監(jiān)督。今后幾年，再考慮陸續(xù)圍繞司法機(jī)關(guān)工作人員、監(jiān)督制約機(jī)制等不同角度跟進(jìn)專項(xiàng)監(jiān)督。

省人大內(nèi)司委主任委員宋光寶把這種監(jiān)督形象地比作抓住了“牛鼻子”。司法權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性涵蓋面較廣，涉及程序、隊(duì)伍以及機(jī)制制度等方方面面，與公正司法休戚相關(guān)，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。

圍繞省人大常委會(huì)確定的監(jiān)督重點(diǎn)，各司法機(jī)關(guān)在接受審議時(shí)均交出了一份令人滿意的答卷：針對(duì)修改后刑訴法證據(jù)制度的落實(shí)問(wèn)題，省公檢法三部門就死刑案件證據(jù)收集審查等問(wèn)題明確了程序性規(guī)定，省法院與省檢察院、省檢察院與省公安廳分別擬定了訊問(wèn)全程錄音錄像的相關(guān)規(guī)定。針對(duì)律師會(huì)見(jiàn)難問(wèn)題，當(dāng)年全省有85個(gè)看守所設(shè)置完成律師會(huì)見(jiàn)室487個(gè)，同比增幅達(dá)36%，省公檢法司四家聯(lián)合出臺(tái)了關(guān)于刑事訴訟中充分保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的若干規(guī)定，全面推進(jìn)解決律師執(zhí)業(yè)中的“三難”（會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難）問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，抓住司法權(quán)力運(yùn)行“規(guī)范性”這個(gè)“牛鼻子”，產(chǎn)生了一系列顯而易見(jiàn)的蝴蝶效應(yīng)。

持續(xù)關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，守護(hù)公正呵護(hù)民生

2013年以來(lái)，浙江先后發(fā)現(xiàn)并糾正了“兩張叔侄強(qiáng)奸案”和“蕭山陳建陽(yáng)等5人搶劫殺人案”兩起錯(cuò)案，一時(shí)成為輿論風(fēng)暴的中心?！皩?duì)社會(huì)高度關(guān)注案件，人大要通過(guò)合適的方式加以監(jiān)督”。為此，省人大內(nèi)司委“應(yīng)時(shí)而動(dòng)”，及時(shí)介入并監(jiān)督兩案的查糾及整改，及時(shí)聽(tīng)取了省公、檢、法機(jī)關(guān)情況匯報(bào)，旁聽(tīng)了再審案件庭審，查閱了相關(guān)資料，在此基礎(chǔ)上，向常委會(huì)主任會(huì)議作了專門報(bào)告，提出了整改規(guī)范的意見(jiàn)。幾個(gè)月后，又就司法機(jī)關(guān)的整改情況再次聽(tīng)取了專題匯報(bào)。

司法監(jiān)督不直接處理具體個(gè)案，但不能以此束縛人大對(duì)一些重大案件事項(xiàng)的監(jiān)督作為。

幾年來(lái)，省人大常委會(huì)圍繞“制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題、影響司法公正的突出問(wèn)題、人民群眾反映強(qiáng)烈的民生問(wèn)題、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題”四大問(wèn)題，不斷完善監(jiān)督舉措，使監(jiān)督步伐與時(shí)代發(fā)展緊密相依，與民生企盼有機(jī)融合。

2011年9月，省人大常委會(huì)在對(duì)司法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《決定》提出的審議意見(jiàn)中，專門提出檢察機(jī)關(guān)要將法律監(jiān)督工作主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，突出抓好保障民生、民權(quán)、民利的法律監(jiān)督。

隨著犯罪嫌疑人陸某、鄭某的被捕，震驚全省的江山市1萬(wàn)余斤病死豬肉案終于塵埃落定，這也是全省檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)省人大常委會(huì)《決定》要求，積極部署開(kāi)展民生專項(xiàng)監(jiān)督的戰(zhàn)果之一。僅2013年，全省就依法批捕制售有毒有害食品藥品犯罪495人，批捕非法排放污水等破壞環(huán)境資源犯罪259人，揪出了一大批充當(dāng)制假售假企業(yè)“保護(hù)傘”的公職人員。對(duì)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)的及時(shí)、持續(xù)回應(yīng)，使得人大司法監(jiān)督更“接地氣”，也實(shí)現(xiàn)了“實(shí)效性+時(shí)效性”的雙向統(tǒng)一。

探尋監(jiān)督方式聚合效應(yīng)

司法監(jiān)督工作是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)性工程。如何在監(jiān)督法的“版圖”中，用好、用足法律賦予人大的各項(xiàng)職權(quán)，發(fā)揮最大效應(yīng)，體現(xiàn)監(jiān)督作為，是省人大常委會(huì)一直以來(lái)探索和思考的問(wèn)題。

2010年2月，省法院起草的《關(guān)于完善全省綜合治理執(zhí)行難工作體系建設(shè)的意見(jiàn)》由省綜治委正式印發(fā)執(zhí)行。意見(jiàn)下發(fā)后當(dāng)年，包含23個(gè)環(huán)節(jié)、54項(xiàng)措施的解決執(zhí)行難工作措施之網(wǎng)基本建設(shè)完成，法院執(zhí)行工作取得了突破性進(jìn)展，這也是省法院貫徹落實(shí)省人大常委會(huì)作出的《關(guān)于加強(qiáng)全省法院民事執(zhí)行工作的決定》的主要成效。此前的2009年，省人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議省法院民事執(zhí)行工作情況報(bào)告時(shí)發(fā)現(xiàn)，造成“執(zhí)行難”系事出多因，不乏一些機(jī)制性問(wèn)題，僅靠法院一家解決明顯“力不從心”，亟待整合力量，督促解決。當(dāng)年遂決定以重大事項(xiàng)決定權(quán)形式，就造成“執(zhí)行難”的重大、普遍性問(wèn)題，作出普遍性規(guī)定。

這種嘗試，在后續(xù)兩年逐步得以“推廣成型”。在分別聽(tīng)取審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告基礎(chǔ)上，2010年7月，省人大常委會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》；2011年9月，作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》，就專項(xiàng)監(jiān)督基礎(chǔ)上，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行了積極探索。

在省人大內(nèi)司委的年度工作報(bào)告中，這種經(jīng)驗(yàn)被精辟地總結(jié)為“監(jiān)督司法與重大事項(xiàng)決定權(quán)的有機(jī)結(jié)合”，一方面，通過(guò)監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；另一方面，通過(guò)作出決議決定，產(chǎn)生普遍約束力，督促相關(guān)部門形成合力，增強(qiáng)監(jiān)督普遍性和規(guī)范性，形成“雙向推動(dòng)”。同樣，也巧妙地解決了專項(xiàng)監(jiān)督力度有限、被監(jiān)督部門落實(shí)整改時(shí)“單打獨(dú)斗”，效果不佳等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

限于人大監(jiān)督工作階段性強(qiáng)的限制，司法監(jiān)督主題一般每年更迭，導(dǎo)致諸多監(jiān)督內(nèi)容只能“淺嘗輒止”，對(duì)司法活動(dòng)中一些長(zhǎng)期性、深層次問(wèn)題，往往難以觸及。而開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，圍繞同一主題，連續(xù)監(jiān)督，一抓到底，持續(xù)推動(dòng)問(wèn)題的解決，或許就是破解監(jiān)督“短期效應(yīng)”的一個(gè)關(guān)鍵。

為此，省人大常委會(huì)以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督為主線，在初次監(jiān)督的基礎(chǔ)上，連續(xù)4年，持續(xù)開(kāi)展跟蹤監(jiān)督。2010年提請(qǐng)省人大常委會(huì)作出《決定》后，2011年即采取“1+3”的模式，聽(tīng)取和審議了省人民檢察院關(guān)于貫徹《決定》情況的專項(xiàng)報(bào)告，審議了省高級(jí)人民法院和省公安廳、省司法廳的書面報(bào)告，并出具了審議意見(jiàn)； 2012年，又采取“1+4”的模式，對(duì)前一年度審議意見(jiàn)的落實(shí)情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督，常委會(huì)聽(tīng)取和審議了內(nèi)司委關(guān)于跟蹤監(jiān)督情況的報(bào)告，省公、檢、法、司四機(jī)關(guān)也向常委會(huì)提交了書面整改落實(shí)情況報(bào)告，之后，常委會(huì)對(duì)四機(jī)關(guān)落實(shí)上一年度審議意見(jiàn)的情況進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。

2010年以來(lái)，省人大常委會(huì)相繼聽(tīng)取和審議了省法院關(guān)于行政審判、知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判工作情況專項(xiàng)報(bào)告。同時(shí)送到常委會(huì)組成人員手中一并審議的，還有另外一份有分量的材料，即省政府及相關(guān)部門實(shí)施行政復(fù)議法和行政訴訟法情況以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)情況的書面報(bào)告。司法工作與行政執(zhí)法工作合并審議，體系更加完整，思路更加清晰，內(nèi)容更加翔實(shí)，得到了與會(huì)人員的一致肯定。

創(chuàng)新，監(jiān)督形式的完美蛻變

省十一屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議上安排了一項(xiàng)特殊議程，即對(duì)省公檢法司貫徹落實(shí)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督審議意見(jiàn)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。這種直觀化監(jiān)督方式在司法監(jiān)督工作中的首次“亮相”，對(duì)新時(shí)期司法監(jiān)督方式的探索創(chuàng)新具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

類似的剛性監(jiān)督方式還陸續(xù)“登場(chǎng)”。2014年9月，在省人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議全省司法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、公正司法工作情況的報(bào)告時(shí)，還開(kāi)展新的探索——專題詢問(wèn)。常委會(huì)組成人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)等方式，將社會(huì)關(guān)注的司法熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題盡數(shù)拋出，以“現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)+追問(wèn)”的形式，讓司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人一一“接招”，查擺問(wèn)題，督促整改。

2014年6月24日，省人大內(nèi)司委組織在臨海市的9位省人大代表，集中赴省屬臨海監(jiān)獄開(kāi)展視察。視察組冒雨實(shí)地查看了監(jiān)獄會(huì)見(jiàn)樓、指揮中心、罪犯監(jiān)舍等場(chǎng)所，聽(tīng)取了關(guān)于規(guī)范執(zhí)法公正司法工作情況的匯報(bào)。在隨即召開(kāi)的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，代表們就監(jiān)獄工作思路、硬件設(shè)施、隊(duì)伍建設(shè)等方面提出了諸多建設(shè)性意見(jiàn)。

開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)取匯報(bào)，這本是人大監(jiān)督慣用的調(diào)研方式。但在司法監(jiān)督領(lǐng)域，這些傳統(tǒng)調(diào)研手段卻略顯“底氣不足”：方式單一，內(nèi)容形式化，不利于了解司法工作真實(shí)情況。如何研判司法活動(dòng)特點(diǎn)、規(guī)律，改進(jìn)、完善調(diào)研具體形式，促進(jìn)監(jiān)督效果最優(yōu)、最大化，一直是省人大常委會(huì)積極探索的目標(biāo)。

在對(duì)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督審議意見(jiàn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督時(shí)，內(nèi)司委組成人員一改以往的“集中聽(tīng)匯報(bào)”，而是“背靠背”地單獨(dú)、逐一聽(tīng)取省公、檢、法、司四機(jī)關(guān)的情況匯報(bào)，全面掌握真實(shí)情況。在就全省貫徹執(zhí)行修改后刑事訴訟法情況開(kāi)展調(diào)研時(shí)，也不再“坐堂”聽(tīng)匯報(bào)看材料，而是主動(dòng)上門聽(tīng)意見(jiàn)，“面對(duì)面”地溝通反饋，直接督促整改完善。

從“背靠背”、“面對(duì)面”到“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”，一些特色調(diào)研形式的展現(xiàn)，使司法監(jiān)督的調(diào)研過(guò)程更加務(wù)實(shí)，更接地氣。

2013年8月，為促進(jìn)公正司法、規(guī)范執(zhí)法，省人大內(nèi)司委向省人大代表逐一發(fā)函，征集對(duì)全省司法機(jī)關(guān)及其工作人員公正廉潔執(zhí)法情況的意見(jiàn)，共歸納整理意見(jiàn)建議70余條。面向全體省人大代表書面征求全省司法工作的意見(jiàn)，這是一種“嘗鮮”式的舉措。

發(fā)揮好代表作用，一直是司法監(jiān)督工作的“著力點(diǎn)”之一。除組織代表視察、旁聽(tīng)庭審等常規(guī)做法外，省人大內(nèi)司委還堅(jiān)持對(duì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的代表，實(shí)行“走訪制”，由領(lǐng)導(dǎo)直接到相關(guān)市縣，接待當(dāng)?shù)氐氖∪舜蟠?，?dāng)面傾聽(tīng)代表意見(jiàn)和建議；對(duì)提出司法方面建議議案的代表，實(shí)行“定期回訪”，結(jié)合辦理進(jìn)度，聽(tīng)取意見(jiàn)反映，并適時(shí)邀請(qǐng)其參與相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)，真正使司法監(jiān)督“看得到代表身影，聽(tīng)得見(jiàn)代表聲音”。

“讓司法監(jiān)督更多地體現(xiàn)群眾的訴求”，也被作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，潛移默化地融合到各項(xiàng)工作中。2011年3月，省人大內(nèi)司委圍繞法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判專項(xiàng)審議組織了一場(chǎng)特殊的座談會(huì)，參會(huì)人員全部為律師、案件當(dāng)事人代表等司法工作相對(duì)方。2013年6月，又圍繞司法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)修改后刑事訴訟法情況，召開(kāi)了律師代表專場(chǎng)座談會(huì)。座談會(huì)均直接瞄準(zhǔn)“問(wèn)題與不足”，與會(huì)人員有感而發(fā)，言辭激烈，給后續(xù)督導(dǎo)整改工作注入了大量新鮮內(nèi)容。 攝影 蔡榮章