超越生產(chǎn)主義:1992年以來(lái)我國(guó)青少年福利政策發(fā)展的邏輯分析

程福財(cái)

（上海社會(huì)科學(xué)院 青少年研究所，上海 200020）

一、引言：生產(chǎn)主義福利體制在中國(guó)的適用性

上世紀(jì)七、八十年代，因?yàn)閮纱问臀C(jī)的影響，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)停滯，新自由主義意識(shí)形態(tài)崛起，福利國(guó)家體制遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另一方面，東亞的日本、韓國(guó)、新加坡、臺(tái)灣和香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，且其社會(huì)福利的模式與西方福利國(guó)家呈現(xiàn)明顯不同。東亞各國(guó)(地區(qū))福利支出占本國(guó)(地區(qū))GDP的比重一直很低。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國(guó)家(地區(qū))的社會(huì)福利支出卻沒(méi)有大幅提高，福利財(cái)政負(fù)擔(dān)并不重。這樣的奇跡，也引起國(guó)際社會(huì)政策研究者的高度關(guān)注。1990年，艾斯平-安德森（Esping-Anderson）出版《福利資本主義的三個(gè)世界》之后，國(guó)際社會(huì)政策研究者開(kāi)始越來(lái)越多地關(guān)注福利體制，其中也出現(xiàn)了日益增多的關(guān)于東亞福利體制的學(xué)術(shù)討論和爭(zhēng)議。①Holliday，I..“Productivist welfare capitalism：social policy in East Asia”.Political Studies，Vol.48，2000，PP.706-723.

東亞國(guó)家福利體制究竟有什么特征？是否存在一種獨(dú)特的東亞福利體制？如果存在，它與西方福利國(guó)家體制的差異在哪里？圍繞這些問(wèn)題，研究者進(jìn)行了大量的分析和思考。1985年，米奇利最先提出東亞很多國(guó)家(地區(qū))都奉行不情愿的福利主義（Reluctant welfarism）的論斷，引起廣泛關(guān)注。在他看來(lái)，亞洲四小龍的經(jīng)濟(jì)雖然快速發(fā)展，但國(guó)家(地區(qū))主導(dǎo)的社會(huì)福利制度并沒(méi)有相應(yīng)建立和實(shí)施。韓國(guó)、新加坡、臺(tái)灣和香港的政策制定者并沒(méi)有像西方國(guó)家的領(lǐng)袖那樣用迅速積累起來(lái)的國(guó)家財(cái)富協(xié)助民眾應(yīng)對(duì)失業(yè)、疾病與無(wú)人照顧等新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。米奇利因此將東亞四小龍定義為不情愿的福利國(guó)家(地區(qū))。①M(fèi)idgley，James.“Industrialization and welfare:The case of the Four Little Tigers”.Social Policy and Administration，Vol.20，No.3，1986，PP.225-238.

對(duì)東亞國(guó)家福利體制，霍利德（Holliday）在2000年提出了生產(chǎn)主義福利體制的解釋框架，主張從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)政策的關(guān)系角度解釋“不情愿的福利國(guó)家”。在他看來(lái)，東亞國(guó)家(地區(qū))的福利確有不情愿成分，但并非完全的不情愿。但凡有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)生產(chǎn)力提高的公共福利與服務(wù)，政府不但愿意投入，其投入程度甚至超過(guò)西方福利國(guó)家。比如，無(wú)論是日本、韓國(guó)、臺(tái)灣還是香港，對(duì)兒童與青少年的教育投入占GDP的比重就一直較高，對(duì)健康福利的投入也較多。之所以如此，蓋因教育與健康直接影響生產(chǎn)效率，影響這些出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)體系的活力。因此，他把東亞國(guó)家的福利歸結(jié)為生產(chǎn)主義福利體制（Productivist welfare regime）：社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，福利政策的制定與實(shí)施以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。對(duì)生產(chǎn)主義福利體制的領(lǐng)導(dǎo)者而言，福利政策是輔助手段而非目標(biāo)，若非為了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)或嚴(yán)重的人道主義需要，個(gè)體或群體的一般福利需求不必納入公共政策議程。②Holliday，I..“Productivist welfare capitalism:social policy in East Asia”.Political Studies，Vol.48，2000，PP.706-723.這個(gè)解釋框架在東亞社會(huì)福利研究領(lǐng)域贏得了廣泛的關(guān)注和支持。例如，我國(guó)國(guó)內(nèi)也有研究印證指出，東亞國(guó)家在福利建設(shè)方面并非完全不作為，而是選擇性作為。東亞國(guó)家對(duì)教育、健康、職業(yè)為基的社會(huì)保險(xiǎn)以及許多資產(chǎn)調(diào)查為基的社會(huì)救助項(xiàng)目中都有較高的投入，相關(guān)福利服務(wù)發(fā)展的制度化水平比西方國(guó)家甚至更高。③鄭功成：《從高增長(zhǎng)低福利到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與國(guó)民福利同步發(fā)展——亞洲國(guó)家福利制度的歷史與未來(lái)》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

從本原上看，福利是與生活緊密相關(guān)的議題。但霍利德們卻將東亞國(guó)家的福利發(fā)展邏輯與生產(chǎn)直接掛起鉤來(lái)。這是一個(gè)令人驚奇又嘆服的理論探索，對(duì)于我們理解東亞乃至全球社會(huì)福利的發(fā)展過(guò)程和脈絡(luò)頗有啟發(fā)意義。對(duì)于身處東方的中國(guó)學(xué)者來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)主義理論無(wú)疑是奪人眼球、發(fā)人深思的?；衾禄趯?duì)日本和東亞四小龍的調(diào)查分析而提出的理論，是否可用來(lái)解釋中國(guó)社會(huì)福利體制的類型及其背后邏輯？市場(chǎng)化改革之后的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力被置于整個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要位置上。在這樣的背景下，我們的社會(huì)福利體制是否也如生產(chǎn)主義體制所說(shuō)的那樣被納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的議程和軌道之中？是否也是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要？

中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差異懸殊，各類福利服務(wù)發(fā)展步伐并不一致，要對(duì)國(guó)家福利體制進(jìn)行概括分析并不容易。本文只是試圖通過(guò)對(duì)青少年福利政策發(fā)展邏輯的分析，來(lái)探討其是否遵循生產(chǎn)主義福利體制的邏輯，進(jìn)而為讀者理解整個(gè)國(guó)家的福利體制提供參考證據(jù)。一國(guó)政府對(duì)青少年福利的關(guān)注程度和關(guān)注方式，是辨識(shí)這個(gè)國(guó)家里的國(guó)家與家庭在福利政策中的關(guān)系模式的敏感指標(biāo)，也是討論社會(huì)福利體制類型的依據(jù)之一。鑒于兒童與青少年自身不成熟并因此依賴于成人社會(huì)的保護(hù)，國(guó)家的力量通過(guò)公共政策確保兒童與青少年健康成長(zhǎng)逐漸成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)?，F(xiàn)代國(guó)家，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在20世紀(jì)相繼發(fā)展了具有自身特點(diǎn)的一系列兒童與青少年福利服務(wù)。不管是左派陣營(yíng)還是右派陣營(yíng)，都突出了國(guó)家在養(yǎng)育處境困難兒童與青少年過(guò)程中的責(zé)任。所不同的只是自由主義的實(shí)踐者主張剩余式福利，保守主義則倡導(dǎo)普惠型福利。如，斯堪的納維亞國(guó)家的兒童福利制度高度發(fā)達(dá)、完全普惠及所有兒童的幾乎所有需要，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由主義的美國(guó)更多的只是關(guān)注貧困兒童、被忽視和虐待的兒童，對(duì)兒童教育與醫(yī)療的投入相對(duì)較少。

基于上述認(rèn)識(shí)，本研究試圖通過(guò)分析我國(guó)青少年福利政策發(fā)展變化的邏輯，為讀者理解中國(guó)整體社會(huì)福利體制特征提供證據(jù)。本文所謂的青少年，專指尚在學(xué)校讀書(shū)或賦閑在家而未參加工作的年輕人。對(duì)于青少年福利政策的發(fā)展演變，本研究聚焦在1992年以來(lái)的情況。選擇1992年為起點(diǎn)，是因?yàn)猷囆∑皆谶@一年南巡講話，并成功開(kāi)啟了一輪全新的不斷深入的市場(chǎng)化改革。此后，整個(gè)國(guó)家的發(fā)展開(kāi)始不遺余力地貫徹落實(shí)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的國(guó)家戰(zhàn)略。在持續(xù)二十余年實(shí)踐以經(jīng)濟(jì)為中心的戰(zhàn)略過(guò)程中，我國(guó)青少年福利政策發(fā)展是否始終依循著生產(chǎn)主義的理論路徑前進(jìn)？這是我們?cè)噲D回答的問(wèn)題

二、青少年福利公民權(quán)屬性的張揚(yáng)

公民權(quán)福利概念，起源于馬歇爾關(guān)于公民社會(huì)權(quán)的論述：每一個(gè)公民，不分家庭背景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，都有權(quán)利享受到必要的教育與生活保障等福利權(quán)利。①馬歇爾：《公民身份與社會(huì)階級(jí)》，江蘇人民出版社2008年版。這個(gè)論述，構(gòu)成西方福利國(guó)家建立的理論基石。不過(guò)，和東亞的日本、韓國(guó)等國(guó)一樣，中國(guó)政府在福利體制中的角色相對(duì)比較邊緣。1949年后，承擔(dān)照顧、養(yǎng)育兒童與青少年的責(zé)任主體，主要是家庭，政府大多只是發(fā)揮規(guī)范和督導(dǎo)的作用。1992年更深層次的市場(chǎng)化改革之后，政府在青少年福利政策方面的作用開(kāi)始發(fā)生變化。除了如奉行生產(chǎn)主義福利體制的日本、韓國(guó)等地方一樣繼續(xù)強(qiáng)調(diào)青少年教育之外，我國(guó)政府對(duì)青少年的健康保障與生活照顧關(guān)注的制度化水平出現(xiàn)不斷提升的趨向。相關(guān)福利服務(wù)雖沒(méi)有形成完整的體系，但從其服務(wù)的目標(biāo)對(duì)象看，它們的發(fā)展已呈現(xiàn)出一種明顯的趨勢(shì)，即從身份福利、特權(quán)福利、生產(chǎn)主義福利向基于公民權(quán)福利的發(fā)展。

（一）青少年教育福利重心下移

教育是青少年福利的最重要內(nèi)容之一。新中國(guó)建立之后，我國(guó)教育體制一度帶有明顯的精英教育色彩，更多的教育資源被用以選拔培養(yǎng)精英人才。也因此，出現(xiàn)了高等教育免費(fèi)，義務(wù)教育收費(fèi)的倒置狀況。建國(guó)后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，義務(wù)教育一直要收取學(xué)費(fèi)、書(shū)本費(fèi)和各種雜費(fèi)，而通過(guò)選拔性考試進(jìn)入高等學(xué)校就讀的青年大學(xué)生不但不需要繳納任何費(fèi)用，還可以享受公費(fèi)醫(yī)療、各種形式的獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金等免費(fèi)附帶福利。在這種教育福利政策框架下，培養(yǎng)能夠促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的精英的目的躍然紙上，教育政策出現(xiàn)公平屬性弱、生產(chǎn)性投資性強(qiáng)的特點(diǎn)。

上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，免費(fèi)的高等教育逐漸被削減，義務(wù)教育階段的收費(fèi)、尤其是亂收費(fèi)問(wèn)題遭到越來(lái)越多的批評(píng)并逐步得到改善，青少年教育福利重心逐漸下移并往公平的道路上邁進(jìn)。高等教育從90年代中期開(kāi)始引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，大學(xué)生需要自己支付學(xué)費(fèi)的比例逐漸提高（詳見(jiàn)表1）；越來(lái)越多的高等學(xué)校學(xué)生的免費(fèi)公費(fèi)醫(yī)療被取消；大學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)工作，不再由國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分，青年學(xué)生需要進(jìn)入到勞動(dòng)力市場(chǎng)中自主擇業(yè)。這種改革動(dòng)向也反映在高等教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成的變化上。1999年，財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)所占高等教育經(jīng)費(fèi)總量的比重為62.75%，2007年則下降到44.25%。②張婧等：《我國(guó)普通高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源構(gòu)成的變化與分析》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2012年第5期。高等教育的市場(chǎng)化改革取向，削減了國(guó)家對(duì)大學(xué)生這種精英青少年群體的福利投入。如果說(shuō)免費(fèi)高等教育目的是要盡快培養(yǎng)一大批國(guó)家建設(shè)急需的各類專門人才的話，過(guò)去二十年間，作為國(guó)家公共政策一部分的高等教育投入的生產(chǎn)主義屬性出現(xiàn)了明顯減弱趨向。

另一方面，國(guó)家對(duì)九年義務(wù)教育的重視和投入持續(xù)快速增加，免費(fèi)義務(wù)教育制度在農(nóng)村（2007年）和城市（2008年）先后普及。最近幾年，國(guó)家財(cái)政用于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入持續(xù)快速增加。在農(nóng)村實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育前一年的2006年，財(cái)政性小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)所占小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)總量的比重為82.2%，2012年這一比例則迅速攀升至95.8%。③教育部財(cái)務(wù)司等：《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2013年版；教育部財(cái)務(wù)司等：《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2006》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年版。免費(fèi)義務(wù)教育制度在全國(guó)的實(shí)施，是青少年教育福利政策的一項(xiàng)重要發(fā)展，是促進(jìn)教育公平、提升青少年福利的重要舉措。它在客觀上提升了城鄉(xiāng)兒童與青少年接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)和水平。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1992年之后，我國(guó)小學(xué)學(xué)校教育毛入學(xué)率始終在104%以上（按各地相應(yīng)學(xué)齡計(jì)算），初中和高中的毛入學(xué)率則呈現(xiàn)出持續(xù)快速的上升趨勢(shì)。①中華人民共和國(guó)教育部發(fā)展規(guī)劃司編：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，人民教育出版社2011年。顧及少數(shù)精英青少年的高等教育福利的削減和惠及全體兒童的義務(wù)教育免費(fèi)制度的實(shí)施，凸顯了中國(guó)青少年教育福利的公民權(quán)屬性。在這里，原來(lái)注重培養(yǎng)生產(chǎn)精英的教育政策，轉(zhuǎn)向了保障公民接受基本教育的權(quán)利的政策。

表1 我國(guó)公立高等學(xué)校學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)情況（1998-2008）

（二）青少年健康保障從特權(quán)福利向普惠福利的轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放之后，原有的農(nóng)村合作醫(yī)療制度解體，農(nóng)村青少年的健康保障主要依靠家庭通過(guò)市場(chǎng)的方法解決；在城市，只有城鎮(zhèn)職工孩子患病時(shí)可從其父母所在單位報(bào)銷一半醫(yī)療費(fèi)，無(wú)正式工作市民的子女則和農(nóng)村孩子一樣享受不到國(guó)家醫(yī)療保障。從1992年開(kāi)始，我國(guó)城市公費(fèi)醫(yī)療制度逐漸被社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度替代，原來(lái)由單位具體負(fù)責(zé)的醫(yī)療保障朝社會(huì)化方向發(fā)展。因此，除極少部分繼續(xù)實(shí)施公費(fèi)醫(yī)療制度的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)繼續(xù)為其職工子女的醫(yī)療開(kāi)支報(bào)銷外，其他企業(yè)單位和機(jī)關(guān)事業(yè)單位都不再給其職工子女提供醫(yī)療保障。之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)一般城鄉(xiāng)青少年的醫(yī)療保障主要依靠家庭和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)（如學(xué)平險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)等）。但是，商業(yè)保險(xiǎn)一般只針對(duì)健康青少年，對(duì)于有先天性疾病、遺傳性疾病的青少年來(lái)說(shuō)，商業(yè)保險(xiǎn)一般都有特別的免責(zé)條款。此外，由于商業(yè)保險(xiǎn)的成本高，許多經(jīng)濟(jì)條件不好的家庭都無(wú)力購(gòu)買。因此，在醫(yī)療保障制度改革之后的十幾年時(shí)間里，青少年醫(yī)療保障問(wèn)題深深困擾城鄉(xiāng)家庭，一部分家長(zhǎng)甚至因?yàn)闊o(wú)法支付嬰幼兒的巨額醫(yī)療成本而選擇遺棄兒童。②尚曉援：《中國(guó)弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。

上述境況直到2007年才開(kāi)始發(fā)生變化。這一年，國(guó)家重新開(kāi)始有系統(tǒng)地介入到青少年健康保障事務(wù)：國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求將醫(yī)療保障制度覆蓋到城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生（包括職業(yè)高中、中專、技校學(xué)生）、嬰幼兒可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。參保對(duì)象只要每年繳納一定的費(fèi)用，就可享受該項(xiàng)醫(yī)保。對(duì)屬于低保對(duì)象的或重度殘疾的青少年參保所需的家庭繳費(fèi)部分，政府原則上還有特別補(bǔ)助，部分地區(qū)實(shí)施全免政策。到2010年，這項(xiàng)試點(diǎn)醫(yī)保政策成功推廣到全國(guó)所有城鎮(zhèn)。它和同時(shí)期開(kāi)始推行的新農(nóng)合醫(yī)保制度一起，為青少年醫(yī)療提供了最基本的保障。

政府迅速建立起的覆蓋全體城鄉(xiāng)青少年的醫(yī)療保障制度，是過(guò)去20年來(lái)我國(guó)青少年福利政策的最大成就之一。它凸顯了政府對(duì)于所有青少年基本醫(yī)保權(quán)益的責(zé)任承擔(dān)。這種國(guó)家擔(dān)當(dāng)，當(dāng)然可以理解為政府為促進(jìn)青少年人力資本發(fā)展的戰(zhàn)略投資，可以理解為政府為解除家庭后顧之憂、進(jìn)而“敢于用錢”、促進(jìn)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，但從客觀上看，把沒(méi)有就業(yè)的青少年納入國(guó)家醫(yī)療保障的范疇，實(shí)際上在一定程度上保障了他們的健康保障權(quán)益。

（三）兒童福利的對(duì)象出現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨向

一國(guó)兒童福利的體制類型，取決于該國(guó)范圍內(nèi)家庭和國(guó)家在兒童照顧和養(yǎng)育過(guò)程中的責(zé)任分工。盡管不同的發(fā)達(dá)國(guó)家的兒童福利有不同的模式，但通過(guò)福利政策協(xié)助、替代沒(méi)有足夠能力或意愿的家庭照顧未成年的兒童，是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家確保兒童合法權(quán)益的共同努力，也是各國(guó)社會(huì)福利的重要組成部分。不過(guò)，九十年代中期之前的我國(guó)兒童照顧福利卻始終只及被遺棄的孤兒，全國(guó)受惠人數(shù)不過(guò)十萬(wàn)。1995年，中央在一份關(guān)于社會(huì)綜合治理的文件中提出要在有條件的地方試點(diǎn)建立流浪兒童救助保護(hù)中心，專門救助保護(hù)流浪兒童（中辦、國(guó)辦，1995）。①中辦、國(guó)辦：《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》，1995年9月19日。這個(gè)文件首次將我國(guó)兒童福利的對(duì)象從被遺棄的孤兒擴(kuò)展到流浪兒童，是國(guó)家在協(xié)助家庭養(yǎng)育兒童、提升困境兒童福利的道路上邁出的重要一步。

在孤兒保護(hù)和流浪兒童救助方面，國(guó)家在1992年以后的投入不斷增大，兒童福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量出現(xiàn)快速增長(zhǎng)。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，1992年，我國(guó)民政系統(tǒng)可為兒童提供住宿的床位數(shù)僅有0.8萬(wàn)張，2002年達(dá)到2.3萬(wàn)張，2011年則達(dá)到6.8萬(wàn)張（詳見(jiàn)圖1）。不過(guò)，和我國(guó)總數(shù)高達(dá)70萬(wàn)的孤兒和超過(guò)10萬(wàn)的流浪兒童數(shù)量相比，目前的兒童床位數(shù)依然非常有限。由于國(guó)家興建的兒童福利院數(shù)量少，且絕大部分兒童福利院都分布在地級(jí)以上城市，所以相當(dāng)一部分孤兒（特別是農(nóng)村孤兒）無(wú)法進(jìn)入兒童福利院享受國(guó)家保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)70萬(wàn)孤兒中，只有10%左右的孤兒進(jìn)入到兒童福利院系統(tǒng)得到國(guó)家養(yǎng)育，其他絕大部分孤兒都散居在社會(huì)，得不到國(guó)家保障。②尚曉援：《中國(guó)弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。2010年，為了全面保障所有孤兒的生活，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，明確要求把所有符合孤兒身份的兒童都納入政府保障體系，要求各級(jí)政府全面保障包括散居孤兒在內(nèi)的所有孤兒的基本生活，保障他們?cè)卺t(yī)療康復(fù)、教育、就業(yè)、住房等方面的基本權(quán)益。由此，政府主導(dǎo)的孤兒保障服務(wù)延伸到散居在社會(huì)中的孤兒，兒童照顧福利的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)家在承擔(dān)對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任方面有了更多的擔(dān)當(dāng)。

圖1 全國(guó)民政系統(tǒng)提供住宿的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的兒童床位數(shù)變化情況

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，兒童照顧福利只及孤兒和流浪兒童的傳統(tǒng)遭遇了越來(lái)越多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2012年貴州畢節(jié)五名兒童集體斃命街頭的惡性案件、2013年南京涉毒服刑人員子女餓死家中事件等兒童公共事件的發(fā)生，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)兒童保護(hù)制度的反思，要求國(guó)家制定兒童福利方面更完備可行的法律法規(guī)的呼聲高漲。由此，民政部門宣稱要加快《兒童福利條例》的制定，全面保障所有有需要兒童的基本生活。也是在2013年，民政部發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，開(kāi)始在北京市、河北省等20個(gè)地區(qū)開(kāi)展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，要求各試點(diǎn)地區(qū)“幫助困境未成年人及其家庭解決生活、監(jiān)護(hù)、教育和發(fā)展等問(wèn)題，探索未成年人社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)”，探索將孤兒和流浪兒童之外的事實(shí)孤兒（父母雖然沒(méi)有雙亡或失蹤，但因?yàn)榉?、重病等原因，?shí)際上沒(méi)有能力養(yǎng)育他們）納入兒童福利體系中。這是近20年來(lái)中央有關(guān)部門在兒童福利服務(wù)方面最為大膽的改革，反映了政府在新時(shí)期發(fā)展兒童福利面臨的壓力和積極應(yīng)對(duì)。這些政策與服務(wù)的試點(diǎn)探索實(shí)踐，在一定范圍、一定程度上改善了困境兒童的實(shí)際境遇，并將中國(guó)兒童福利體系穩(wěn)步推向適度普惠型的范式之中。在這里，兒童福利的生產(chǎn)主義色彩被其公民權(quán)屬性的光輝遮蔽。

三、青少年福利主體的變化

青少年福利主體是關(guān)于青少年福利體制討論的重要元素。在生產(chǎn)主義福利體制中，家庭扮演主要的福利提供者角色，國(guó)家的位置主要發(fā)揮在教育和健康福利服務(wù)提供上。從過(guò)去二十年間的發(fā)展看，中國(guó)青少年福利的提供者出現(xiàn)了明顯變化。這不僅體現(xiàn)在如上文所述的國(guó)家主導(dǎo)的福利的不斷強(qiáng)化，也表現(xiàn)在一些家庭在滿足青少年福利需求方面呈現(xiàn)失能的態(tài)勢(shì)上，表現(xiàn)在單位福利逐漸減少的趨勢(shì)上，表現(xiàn)在以非政府組織為代表的社會(huì)力量越來(lái)越多地參與到青少年福利事業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)中。

（一）作為青少年福利主體的家庭的失能態(tài)勢(shì)

孩子的養(yǎng)育，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化規(guī)范中，一直是家庭（家族）的責(zé)任，政府很少介入其中。人們?cè)谠庥隼щy時(shí)一般傾向從非正式的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中尋求支持，而非求助于正式的國(guó)家力量。但1990年代之后，我國(guó)傳統(tǒng)的以家庭為主的育兒模式開(kāi)始出現(xiàn)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，一些家庭難以有效承載撫育兒童的重責(zé)。

家庭在向自家孩子提供福利方面的失能，主要來(lái)自于家庭結(jié)構(gòu)的變化。九十年代之后，中國(guó)城鄉(xiāng)家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定度明顯下降，其規(guī)模也逐漸縮小。在穩(wěn)定度方面，我國(guó)離婚率在過(guò)去十?dāng)?shù)年間持續(xù)攀升，很多兒童因此不再能如傳統(tǒng)社會(huì)里的孩童那樣能夠同時(shí)得到父母的照顧，單親家庭兒童的數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，有些孩子甚至被自己離婚的父母遺棄，成為事實(shí)上的孤兒。在家庭的規(guī)模方面，由于計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期實(shí)施和人們育兒觀念變化的影響，我國(guó)家庭核心化特征顯著。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，全國(guó)城鄉(xiāng)家庭戶均人口僅為3.10人。①國(guó)務(wù)院人口普查辦公室：《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第 1號(hào)）》，2011年。因此，不少得不到父母照顧的兒童，也無(wú)法從其擴(kuò)大家庭與社區(qū)鄰里中獲得必要的照顧，甚至不得不浪跡街頭。

另一方面，過(guò)去二十年間，家庭育兒成本不斷增加，不少年輕的家長(zhǎng)面臨沉重的育兒經(jīng)濟(jì)壓力與照顧負(fù)擔(dān)。我們?cè)?011年對(duì)上海2000名育有12歲以下兒童的常住人口家長(zhǎng)的分層隨機(jī)抽樣調(diào)查表明，2010年，上海家庭養(yǎng)育一個(gè)0-3歲兒童的直接費(fèi)用平均為32719.5元，養(yǎng)育4-6歲孩子的直接費(fèi)用平均31943元，養(yǎng)育7-12歲孩子的直接費(fèi)用31226元。育兒的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)明顯較重。在接受調(diào)研時(shí)，贊成“養(yǎng)育孩子對(duì)父母來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)”的父母比例高達(dá)35%。②程福財(cái)：《上海家庭育兒福利需求調(diào)查報(bào)告》，上海社會(huì)科學(xué)院工作論文，2012。另一方面，伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化、婦女普遍進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，家庭日常照顧兒童的負(fù)擔(dān)日漸沉重。大量加入到勞動(dòng)力市場(chǎng)中的年輕父母要在工作和育兒之間尋找到平衡變得越來(lái)越困難，嬰幼兒的照顧成為許多雙職工家庭面臨的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。③李亞妮：《“工作和家庭的平衡：中國(guó)狀況分析及政策研討會(huì)”綜述》，《婦女研究論叢》2008年第4期。

因?yàn)樯鲜鰞蓚€(gè)原因，過(guò)去十余年來(lái)，中國(guó)社會(huì)形成了一大批無(wú)法得到自己親生父母養(yǎng)育、照顧的事實(shí)孤兒，他們的家庭或者沒(méi)有能力、或者沒(méi)有意愿撫育他們。可見(jiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)部分家庭在向兒童提供必需的福利時(shí)出現(xiàn)了明顯的障礙和困難，不少孩童已經(jīng)無(wú)法從家庭獲得必要的養(yǎng)育。因此，民眾對(duì)兒童社會(huì)福利的發(fā)展寄予厚望。這是迫使政府超越生產(chǎn)主義福利體制發(fā)展青少年公民權(quán)福利的重要力量。

（二）企社分離與單位青少年福利的消亡

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)城市社會(huì)，人們的生產(chǎn)和生活依托單位體制展開(kāi)。那個(gè)時(shí)期，國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位是提供青少年福利的重要主體，它們和提供教育與衛(wèi)生福利的政府一起，為青少年提供福利保障。例如，大多數(shù)企業(yè)除了要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外，更要為企業(yè)職工及其子女等家屬提供各種福利服務(wù)。很多企業(yè)都開(kāi)辦托兒所、幼兒園、中小學(xué)、技校、醫(yī)院等帶有福利性質(zhì)的生活服務(wù)設(shè)施。有統(tǒng)計(jì)表明，1997年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)中從事非生產(chǎn)性工作（提供單位福利者）的職工達(dá)2000萬(wàn)人之高，占當(dāng)時(shí)全國(guó)國(guó)有單位職工總數(shù)的五分之一；擁有的后勤資產(chǎn)高達(dá)一萬(wàn)億元，占企業(yè)總資產(chǎn)的三至四成。①辛小柏：《建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須解決“企業(yè)辦社會(huì)”》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》1997年第2期。這些機(jī)構(gòu)和資源的運(yùn)作，基本不考慮企業(yè)的生產(chǎn)效率，只為職工的生活和福利著想。這是那時(shí)候的職工工資盡管比較低，但是大多不愁孩子的教育與醫(yī)療問(wèn)題的根本原因。

但企業(yè)辦社會(huì)的單位體制，在上世紀(jì)九十年代初就開(kāi)始遭遇了嚴(yán)厲的批評(píng)。②周永生：《對(duì)企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象的再認(rèn)識(shí)》，《城市問(wèn)題》1994年第2期。批評(píng)者的基本觀點(diǎn)是生產(chǎn)主義的：企業(yè)辦社會(huì)混淆了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)逐利屬性與福利屬性，給企業(yè)加上了沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)，不利于其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，不利于生產(chǎn)效率的提高。基于此，在上世紀(jì)末本世紀(jì)初的幾年里，國(guó)家開(kāi)始大力改革企業(yè)辦社會(huì)的做法，極力將原有由單位向職工及其家庭提供的各項(xiàng)福利服務(wù)剝離開(kāi)來(lái)，單位福利開(kāi)始逐漸衰弱。2003年，國(guó)家有關(guān)部門明令各地要在三年之內(nèi)徹底解決企業(yè)辦社會(huì)的問(wèn)題。③王梓：《3年時(shí)間解決企業(yè)辦社會(huì)難題》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年8月28日。到2012年，全國(guó)大部分企事業(yè)單位辦社會(huì)的情況基本被消除，只剩下極少部分國(guó)有企業(yè)還有一些歷史遺留問(wèn)題。

總體上看，從1990年代開(kāi)始，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，單位辦社會(huì)的職能不斷削弱，作為青少年福利供給主體的單位越來(lái)越少。由此，城市青少年能夠從父母單位獲得的照顧福利、教育福利與衛(wèi)生福利也越來(lái)越少。在這個(gè)階段，大部分城市青少年及其家庭面臨著與農(nóng)村青少年及其家庭同樣的問(wèn)題，孩子的成長(zhǎng)幾乎都由家庭自己負(fù)責(zé)。在解除單位體制方面，政府毫不隱晦其經(jīng)濟(jì)目的：解除作為生產(chǎn)或事業(yè)運(yùn)營(yíng)主體的“單位”的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)，提高其生產(chǎn)效率。這毋庸置疑是生產(chǎn)主義至上的邏輯。

（三）民間青少年福利服務(wù)快速發(fā)展

九十年代最初的幾年，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的分配中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的位置。獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)力量發(fā)展的空間相對(duì)有限。但伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始不斷增多，國(guó)家一元獨(dú)導(dǎo)的社會(huì)治理體系在滿足民眾需求方面顯現(xiàn)了明顯的不足。④張萃萍：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織存在的問(wèn)題及對(duì)策思考》，《求實(shí)》2010年第3期。直到1990年代末期，政府對(duì)社會(huì)力量在福利服務(wù)供給方面的作用才有了明顯的積極認(rèn)可。2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，明確提出要“廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，加快社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展”。文件對(duì)兒童福利的社會(huì)化發(fā)展提出了明確的意見(jiàn)：“兒童福利機(jī)構(gòu)在今后一段時(shí)期仍以政府管理為主，也可吸納社會(huì)資金合辦，同時(shí)通過(guò)收養(yǎng)、寄養(yǎng)、助養(yǎng)和接受捐贈(zèng)等多種形式，走社會(huì)化發(fā)展的路子?！边@個(gè)文件的制定和實(shí)施，為社會(huì)力量參與青少年福利服務(wù)的興辦提供了政治空間和政策支持，促進(jìn)了民間公益力量參與青少年福利事業(yè)發(fā)展。

近十年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策支持、促進(jìn)和規(guī)范包括民間青少年福利服務(wù)在內(nèi)的所有社會(huì)化福利服務(wù)的發(fā)展。主要的政策包括：（1）改善公益服務(wù)民間組織的管理辦法，允許公益慈善類社會(huì)組織直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這就為提供包括青少年福利服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)服務(wù)的民間組織的發(fā)展提供了政策的可能。（2）政府直接向民間組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，支持民間組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理。上海浦東新區(qū)在國(guó)內(nèi)率先將政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用納入本級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，開(kāi)啟了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的制度化發(fā)展之路。此后，各地方政府相繼效仿。中央財(cái)政從2011年財(cái)政年度開(kāi)始每年安排2億元用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。在2011年的資助中，用于支持和兒童與青少年福利服務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)費(fèi)占相對(duì)多數(shù)（相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表2）。（3）制定促進(jìn)公益組織發(fā)展的企業(yè)公益捐贈(zèng)免稅辦法，明確規(guī)定企業(yè)公益捐贈(zèng)免稅的額度從3%大幅度提高到12%。

表2 中央財(cái)政2011年支持社會(huì)組織參與青少年社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目情況

在上述政策的激勵(lì)下，過(guò)去十年間，國(guó)際、國(guó)內(nèi)非政府力量在青少年福利服務(wù)方面做出了大量的努力，為我國(guó)兒童與青少年的發(fā)展、特別是困境青少年的發(fā)展提供了新的力量保障。根據(jù)對(duì)2010年我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)使用情況的統(tǒng)計(jì)分析，該年我國(guó)教育領(lǐng)域吸收的慈善捐贈(zèng)總量達(dá)225億元，占社會(huì)捐贈(zèng)總額的21.85%。①孟志強(qiáng)等：《中國(guó)慈善捐助報(bào)告（2011）》，中國(guó)社會(huì)出版社2012年版。希望工程、幫困助學(xué)、大病救助、特殊兒童保護(hù)、免費(fèi)午餐工程等一大批民間青少年福利項(xiàng)目的實(shí)施，直接提升了受益青少年的福利水平，推動(dòng)了社會(huì)大眾對(duì)青少年問(wèn)題的關(guān)注，甚至直接推動(dòng)了政府相關(guān)政策的發(fā)展。民間青少年公益力量與國(guó)家力量實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。

四、結(jié)論與討論

青少年福利政策的變化，說(shuō)到底是國(guó)家、家庭、市場(chǎng)與社會(huì)在促進(jìn)青少年生存與發(fā)展過(guò)程中關(guān)系模式的變化。改革開(kāi)放之前，我國(guó)青少年福利的供給責(zé)任，主要由政府、青少年父母的工作單位或農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。改革開(kāi)放之后的第一個(gè)十年里，這種狀況開(kāi)始發(fā)生改變，政府作為福利供給者的角色在淡化，家庭的角色吃重。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體，以致農(nóng)村青少年所能獲得的社會(huì)福利顯著縮減，青少年及其家庭被迫通過(guò)自己的努力，從市場(chǎng)中尋找滿足自己需求的資源。但城市青少年依然能夠從蔭庇他們父母的單位體制中獲得包括醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育、托育服務(wù)與文化娛樂(lè)等服務(wù)。不過(guò)，九十年代之后，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革大幕的掀起，單位體制解體，城市青年少年的福利體系也發(fā)生了明顯變化。

加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革不斷深入，社會(huì)問(wèn)題也不斷涌現(xiàn)，新出現(xiàn)了廣泛的青少年福利需求，給政府行政帶來(lái)巨大壓力。為因應(yīng)新的形勢(shì)，政府開(kāi)始嘗試制定新的福利政策去回應(yīng)青少年的需要。如前所述，2008年開(kāi)始，全國(guó)城鄉(xiāng)普遍實(shí)施了免費(fèi)義務(wù)教育，推動(dòng)了我國(guó)青少年教育福利朝公平方向踏步邁進(jìn)。2007年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)建立涵蓋青少年在內(nèi)的城市居民醫(yī)保制度，同時(shí)在農(nóng)村開(kāi)始建立新型合作醫(yī)療制度。到2012年，這兩項(xiàng)制度的覆蓋率都超過(guò)95%。盡管其保障水平較低（新農(nóng)合的保障水平尤其低），但青少年社會(huì)醫(yī)療保障制度的建立，是國(guó)家對(duì)青少年健康的積極保障，它在一定程度上減輕了家庭育兒的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)的只照顧城市孤殘兒童的孤兒保障制度得到進(jìn)一步發(fā)展，包括散居孤兒、困境兒童在內(nèi)的弱勢(shì)兒童逐漸被納入到國(guó)家保障范圍之列。顯然，國(guó)家在青少年福利服務(wù)方面，正在承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。這種責(zé)任的承擔(dān)，既是配套推進(jìn)企社分離改革和單位體制改革、提高各類單位生產(chǎn)效率的需要①周小川等：《社會(huì)保障：經(jīng)濟(jì)分析》，載徐滇慶等主編《中國(guó)社會(huì)保障體制改革：’98中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際研討會(huì)論文選》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版；宋曉梧等：《中國(guó)社會(huì)保障體制改革：主要進(jìn)展、嚴(yán)峻形勢(shì)與政策建議》，載宋曉梧等主筆《中國(guó)社會(huì)保障體制改革與發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版。，也是政府在財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)、社會(huì)矛盾不斷增多、輿論壓力不斷加大的社會(huì)背景中積極提升青少年福利的重要努力。就前者而言，它是生產(chǎn)主義的；就后者而言，它卻是對(duì)公民社會(huì)權(quán)利本身的關(guān)注。實(shí)際上，這20年青少年福利發(fā)展有顯著的公民權(quán)福利體制的邏輯，簡(jiǎn)單地將過(guò)去20年來(lái)形成的青少年福利模式概括為霍利德所謂的生產(chǎn)主義體制并不恰當(dāng)。青少年教育福利重心的下移、兒童照顧福利對(duì)象的漸次擴(kuò)大等發(fā)展趨勢(shì)，都凸顯了國(guó)家對(duì)于青少年作為社會(huì)正常成員的公民福祉的關(guān)注和投入。這種投入的目標(biāo)是青少年福利本身，而非外在的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。它并不是以經(jīng)濟(jì)效率為唯一目標(biāo)，也不只是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。這里，我們看到了一個(gè)在發(fā)展青少年福利方面的“積極的國(guó)家”。

需要注意的是，迄今為止，國(guó)家提供的青少年福利的種類和水平都相對(duì)有限。目前，九年義務(wù)制教育之外的學(xué)前教育及之后的高中階段教育的成本，家庭負(fù)擔(dān)依然沉重；在兒童照顧福利方面，國(guó)家至今尚未出臺(tái)系統(tǒng)、可操作的政策措施去協(xié)助家庭照顧0-3歲兒童；國(guó)家對(duì)于事實(shí)無(wú)人撫育兒童、困境兒童的生存境況雖說(shuō)要高度關(guān)注，卻迄今未建立起系統(tǒng)化的制度化的福利體系；青少年健康保障福利的水平明顯偏低，且地區(qū)差異顯著。國(guó)家青少年福利水平的這種種滯后，或許正是其在福利發(fā)展方面的不情愿的反映，或許正是生產(chǎn)主義體制運(yùn)作的自然表現(xiàn)。我們看到，即使家庭在青少年福利供給方面的功能已經(jīng)明顯弱化，國(guó)家仍然希望家庭能夠一如既往地?fù)?dān)當(dāng)起養(yǎng)育孩童的責(zé)任。它反復(fù)告誡人們，父母和家庭對(duì)孩子、對(duì)育兒的責(zé)任意識(shí)與行動(dòng)才是促進(jìn)兒童與青少年健康成長(zhǎng)最有效的路徑。更有趣的是，在我們這樣一個(gè)不十分關(guān)注隱私保護(hù)的社會(huì)，我國(guó)社會(huì)卻一直將育兒看作是私人領(lǐng)域的文化和社會(huì)傳統(tǒng)，認(rèn)為國(guó)家公器不該介入家庭內(nèi)部，認(rèn)為公共政策不宜介入和干預(yù)家庭育兒過(guò)程。更有人擔(dān)心國(guó)家對(duì)于兒童撫育事務(wù)的介入，可能會(huì)變相鼓勵(lì)家長(zhǎng)故意遺棄兒童的不負(fù)責(zé)行為，可能會(huì)破壞家庭內(nèi)部的互惠主義和損害慈幼的傳統(tǒng)家庭美德。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府在青少年福利投入方面的不情愿具有一定的文化合法性。②White，G.&Goodman，R..Welfare orientalism and the search for East Asian welfare model.In Goodman，R.，White，G.&Kwon，H.（eds.），The East Asian Welfare Model.London:Routledge，1998，PP.1-22.儒家社會(huì)文化傳統(tǒng)對(duì)于家庭、家族、鄰里社區(qū)在福利供給方面作用的強(qiáng)調(diào)，正好成為了生產(chǎn)主義體制自我強(qiáng)化的文化理由。而國(guó)家充分利用這種文化，并簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的“非干預(yù)的親家庭政策”的做法③Millar，J.（2003）.Social policy and family policy.In P.Alcock，A.Erskine，&M.May（Eds.）.The student’s companion to social policy.Malden，MA：Blackwell，2003，PP.35-58.，將國(guó)家在福利投入方面的“自我限縮”展現(xiàn)得淋漓盡致。

國(guó)家在發(fā)展青少年福利方面的自我限縮，還有另一套常見(jiàn)的理由：擔(dān)心青少年社會(huì)福利的不斷發(fā)展，會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，擔(dān)心重蹈福利國(guó)家危機(jī)的老路。這是另一個(gè)非常有趣的畫(huà)面，青少年福利遠(yuǎn)未充分發(fā)展的中國(guó)和背負(fù)福利國(guó)家重?fù)?dān)的國(guó)家同聲警惕福利國(guó)家的危機(jī)。我們?cè)诟疚雌鸩桨l(fā)展兒童福利、協(xié)助家庭撫育兒童時(shí)，政府就一再?gòu)?qiáng)調(diào)父母和家庭的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的社會(huì)化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)國(guó)家福利的危險(xiǎn)。所有這些，或許都是生產(chǎn)主義自我合理化的借口。從這個(gè)角度上看，我國(guó)社會(huì)福利體制既有對(duì)生產(chǎn)主義體制的超越，也有對(duì)生產(chǎn)主義的堅(jiān)持。