我國領導干部財產公示制度構建的基礎

李輝?田鵬飛

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“領導干部財產公示制度構建依據及對策研究”（13BZZ047）

〔作者簡介〕李輝，中共黑龍江省委黨校政治學教研部教授，黑龍江 哈爾濱 150080；

田鵬飛，蘭西縣政法委書記，博士，黑龍江 蘭西 151500。

〔摘要〕領導干部財產公示制度的理論和實踐探索在中國已經進行了27年的時間。這也正是中國政治、經濟、文化大變革、大調整的時期。隨著中國國際地位的提升，無論是國際社會還是本國民眾對建設法治國家、廉潔自律政府、誠信友愛社會都提出了更高的要求。為更好履行國際義務和推進廉政建設步伐，我們在法理上、廉政文化建設上、頂層設計上付出了艱苦的努力，為我國領導干部財產公示制度構建提供了有力的支撐。

〔關鍵詞〕領導干部財產公示制度；廉政文化；核心價值；反腐倡廉

〔中圖分類號〕D630.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0045-05

一、社會主義法治建設長足發(fā)展的法理基礎 （一）憲法基礎

《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！钡谌龡l規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！雹購纳鲜鰞蓚€條款我們清晰地認識到，人民代表大會制度作為我國人民當家作主的主要制度形式，充分體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的原則。究其實質就是人民將自己的憲法權力進行了讓渡，讓渡給了各級人民代表大會，由各級人民代表大會代表人民行使管理國家和社會事務的各種權力。由于在各級人民代表大會中，我國的政黨、民主黨派、工農階級、知識分子，不分地區(qū)、民族、種族和宗教信仰都有自己的代表，這就使人民代表大會制度具有廣泛的人民基礎和代表性，保證了國家權力始終掌握在人民手中。人民有權知道這些人民的公仆一切與其行使公共權力有關的所有個人事項，其中包括個人及家庭財產狀況。

（二）單行法基礎

1.《中華人民共和國公務員法》及其配套法規(guī)

2006年1月起正式施行《中華人民共和國公務員法》是中國建國50多年來第一部有關干部人事管理的綜合性法律，也是極具中國特色的一部明確強調黨管干部的法律。該法第十二條明確要求公務員應當履行模范遵守憲法和法律；遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德；清正廉潔，公道正派等法定義務?！?〕作為《中華人民共和國公務員法》重要配套法規(guī)之一的《行政機關公務員處分條例》第二十三條規(guī)定：“有貪污、索賄、受賄、行賄、介紹賄賂、挪用公款、利用職務之便為自己或者他人謀取私利、巨額財產來源不明等違反廉政紀律行為的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。第二十四條規(guī)定：“違反財經紀律，揮霍浪費國家資財?shù)?，給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分?！薄?〕該條例是我國第一部全面、系統(tǒng)、規(guī)范、徹底的有關懲戒公務員的專門性行政法規(guī)。對嚴肅行政機關紀律，規(guī)范行政機關人員行為，促進行政機關勤政廉政有建設性作用。上述所及內容既與憲法的條款保持了一致也同黨章第34條第五款規(guī)定的有關黨員要正確行使人民賦予的權力，清正廉潔，勤政為民，反對任何濫用職權、謀求私利的不正之風等規(guī)定相輔相成。由于絕大多數(shù)領導干部既是中國共產黨黨員又是公務員，他們的這種雙重身份就意味著他們必須承擔更多的責任和義務，也就是權力和義務必須達到某種制衡?！吨腥A人民共和國公務員法》雖然未能就科學劃分權力邊界以及個人財產透明做出明確規(guī)定，但是其對公務員廉潔從政的基本要求足以使我們日后完善相關制度有法可依。

2.《中華人民共和國政府信息公開條例》

2008年5月起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條要求行政機關對涉及公民、法人或者其他組織切身利益的需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息應當主動公開。第十四條特別強調涉及個人隱私的政府信息如果不公開可能對公共利益造成重大影響的可以予以公開。這項內容也是大家爭議較多的領導干部財產公示制度是否侵犯了他們的隱私權問題。我們知道無論是公眾的知情權還是領帶干部的隱私權都是法律上的人的固有的獨立的權利，任何實行依法治國和實施法治政府的國家都會對這兩項權利同時進行法律的保護。問題在于因主體身份不同導致隱私權保護的范圍也會有所不同。我們的領導干部因其身份的雙重性，既是管理者又是被管理者，既是國家權力的直接行使者，又有作為普通人的利益訴求，所以我們保護的只能是領導干部作為普通人的隱私權，因其行使公共權力產生的隱私權就不再是法律所保護的隱私了，因為它已經成為國家政治的一部分。這個結論在《民法通則》、《物權法》等多部法律中也得到了體現(xiàn)。

3.《中華人民共和國刑法修正案（七）》

2009年2月刑法修正案七由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，修正后的第三百九十五條就是日后引起普遍關注和學界爭論的有關“巨額財產來源不明罪”的問題。該條款內容為：“國家工作人員的財產、支出明顯超過合法收入，差額巨大的，可以責令該國家工作人員說明來源，不能說明來源的，差額部分以非法所得論，處五年以下有期徒刑或者拘役；差額特別巨大的，處五年以上十年以下有期徒刑。財產的差額部分予以追繳。國家工作人員在境外的存款，應當依照國家規(guī)定申報。數(shù)額較大、隱瞞不報的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。”〔3〕尤其在《財產申報法》和《反腐敗法》尚未出臺的背景之下，對有效遏制職務犯罪和對今后相關立法工作開展正面引導都是至關重要的一環(huán)。以上這些法律條款的剛性要求都義正言辭地說明，當領導干部的隱私權與公眾知情權發(fā)生沖突時，前者必須讓位于后者，保護個人隱私權不受侵犯不能成為反對領導干部財產公示的理由。當領導干部褻瀆了人民的法定權利不正當行使其手中公權之時，法律必將嚴懲不貸。

（三）法治思維和法治方式反腐基礎

2002年開始在各地方探索推行的 “領導干部重大事項報告制度”，中共中央紀律檢查委員會于2013年上半年開始著手擬定包括“財產信息”在內的重大事項報告全國抽查實施方案。以廣東、上海等地作為試點，抽查的覆蓋比例約為15%～20%，主要方式是隨機抽查和內容核查。這種方式既保證了代表性又能很好地回應社會各界對揭發(fā)檢舉材料回饋的要求。中紀委書記王岐山在2013年2月25日十八屆中央紀委二次全會的報告中強調：“加強對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員的管理和監(jiān)督。認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度，并開展抽查核實工作”。試點城市廣州市領導干部申報的事項包括個人收入、房產、汽車、投資、婚姻變化、配偶及子女就業(yè)等，抽查核實比例為15%。中共中央組織部于2013年12月印發(fā)《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》，要求從2013年起開展領導干部個人有關事項報告抽查核實工作。主要是對領導干部申報材料的真實性和完整性進行核實，采取按一定比例隨機抽查的方式。同時，對擬提拔和擬列入后備干部人選對象和其他需要核查的對象進行重點核查。2013年5月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》及《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外公布；7月中旬開始，中央紀委委托15個?。▍^(qū)、市）紀委和派駐紀檢組開展了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》立法后評估工作；11月，《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》發(fā)布實施；12月，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》……一系列黨內法規(guī)的頒布實施、修訂完善，使制度的籠子越織越密，反腐敗進一步走向規(guī)范化、制度化。

二、廉政文化建設基礎

（一）我國廉政文化建設資源充分

我們要建設物質文明和精神文明齊頭并進的社會主義事業(yè)，這就要求我們要培育有理想、有道德、守紀律、樹新風的社會主義新人。我們要一以貫之地堅持社會主義先進文化的前進方向，以改革創(chuàng)新精神推動社會主義文化大發(fā)展、大繁榮，提高國家文化軟實力在國際競爭中的優(yōu)勢。《周禮》有言，要對官員考核六廉，即：廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨，也就是說對一個官員考核其善良、能干、敬業(yè)、公正、守法、明辨是非等基本德性時，都是以“廉”為前提條件。我們今天所討論的廉政文化，“是人們關于廉潔從政的思想、信仰、知識、行為規(guī)范和與之相適應的生活方式和社會評價，從根本上反映著一個階級、一個政黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政目的和執(zhí)政方式，是廉潔從政行為在文化和觀念上的客觀反映?！薄?〕我們要營造良好的廉潔從政的文化氛圍，要讓各級領導干部樹立堅定的共產主義理想和信念。這就要求我國各階層從業(yè)人員同樣要恪守職業(yè)道德、貫徹職業(yè)文化的基本準則，形成全社會以廉為榮的道德操守標準。廉政文化建設體現(xiàn)了廣大人民群眾追求公平正義、誠信友愛的心理文化要求。

1938年10月，毛澤東同志在《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中曾強調，共產黨員在政府工作中，應該是廉潔的典范，貪污腐化，風頭主義等是最可鄙的。鄧小平同志在1979年3月30日的《堅持四項基本原則》、1979年11月2日的《高級干部要帶頭發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)》、1989年9月16日的《我們有信心把中國的事情做得更好》等多篇文章中無一例外地強調，必須將廉政文化建設放在突出的位置。強調干部和共產黨員要把廉政建設作為大事來抓，要在改革開放的整個過程中反腐敗，要把端正黨風和加強廉政建設作為一件大事，做到廉潔奉公，勤政為民。〔5〕習近平同志在2013年4月19日中共中央政治局第五次集體學習時強調：“面對復雜多變的國際形勢和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須堅持黨要管黨、從嚴治黨，積極借鑒我國歷史上優(yōu)秀廉政文化，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心?！薄?〕這些國家領導人在不同歷史時期對廉政文化建設進行的卓有成效的闡述，為我們今天構建領導干部財產公示制度提供了充分的思想文化理論基礎。

我國的社會主義核心價值體系，以理論層面為統(tǒng)領，兼顧理想、精神、道德等不同領域，相輔相成、相互促進，組成一個完整的興國之魂。隨著十八屆三中全會中國政治體制改革的深入，政治權力的構建與制約越來越需要道德的規(guī)范與制約，社會民眾對公共權力使用者的道德要求也越來越高。倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，黨的十八大從國家、社會和公民三個層面概括了社會主義核心價值觀的價值目標、價值取向和價值準則。從社會成員的分層來看，領導干部是社會道德活動的主導者、示范者、引領者；從社會道德的層次來看，領導干部的為官之德是引領社會方向的主導性道德。領導干部在社會關系體系中處于優(yōu)勢主體地位，手中掌握著憲法和法律授予的管理國家和社會公共事務的權力。他們既是群體利益的代表者和維護者，又是群體意志的體現(xiàn)者和協(xié)調者，也是群體活動的組織者和教育者，還是群體關系的設計者和執(zhí)行者；官德建設的成功與否，會對社會道德建設中其他環(huán)節(jié)產生強烈的示范作用。因此，只有加強領導干部的官德建設，才會重塑社會公眾對領導干部道德和誠信的廣泛認同感。

（二）廉政文化建設已經入腦入心

“全國廉政教育示范基地”命名工作持續(xù)展開。挖掘、整理各類愛國主義教育基地、革命紀念地、歷史名勝中蘊含的廉政資源工作已經進行了6年多的時間。第一批全國廉政教育基地命名工作由中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部于2008年7月正式啟動。首批命名的包括了50個主題鮮明、知名度高、具有全國和世界影響力的廉政教育基地。這些基地中有中共一大會址、井岡山革命博物館、延安革命紀念館、韶山毛澤東同志紀念館、鄧小平故里、周恩來鄧穎超紀念館、八路軍西安辦事處紀念館、西柏坡紀念館、孔繁森同志紀念館等，涵蓋了我黨在不同的歷史時期所弘揚的為人民服務、一身正氣、兩袖清風、求真務實、鞠躬盡瘁的宗旨性主題思想。特別是作為高級領導干部培訓重要教育基地的井岡山和延安，以其恢宏的歷史史料、洗滌心靈的講解、生動感人的情景再現(xiàn)使所有的學員對中國共產黨的艱難奮斗歷程有了更全面的了解和把握，使愛崗敬業(yè)、勤政廉潔、淡泊名利、無私奉獻精神真正成為其行動指南和工作標尺，成為領導干部的自覺行為。

（三）廉政文化建設總體布局基本形成

《關于加強廉政文化建設的意見》標志著我國的廉政文化建設發(fā)展進入新的階段。2010年3月，中央紀委、中央宣傳部、監(jiān)察部、文化部、廣電總局、新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)《關于加強廉政文化建設的意見》，意見分為五部分十四個具體問題，以深入貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會精神為指針，以扎實推進以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設為內容，以營造以廉為榮、以貪為恥的良好風尚，促進領導干部廉潔從政為目標，全面闡釋了我國今后廉政文化建設的總體部署，為廉潔價值理念的弘揚和培育指明了方向。

三、頂層設計基礎

中共十六屆三中、四中全會提出了關于建立健全懲治和預防腐敗體系的重大戰(zhàn)略決策。根據中共中央2005年《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的規(guī)定，懲治和預防腐敗體系的內容就是“教育、制度、監(jiān)督并重，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針。到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架，再經過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監(jiān)控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系?！薄?〕《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》實施以后，各地紛紛付諸實踐，在對一把手監(jiān)督方面、建立健全基層民主方面、制度加科技反腐方面、探索行政程序立法方面取得了豐碩的成果，為我們科學有效實施第二個五年規(guī)劃奠定了理論和實踐基礎。《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》指出要嚴肅查辦領導干部貪污賄賂、權錢交易、腐化墮落、失職瀆職等五類腐敗案件，規(guī)劃再次彰顯了“老虎蒼蠅一起打”的決心和勇氣，“把權力關進制度的籠子里”的頂層設計思想。黨的十八屆三中全會決定在“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”部分正式提出“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”，加之隨后中紀委網站的刊文和社科院2013法治藍皮書的預判，領導干部財產公示制度的推進已經做到了有章可循。

四、國際合作基礎

《聯(lián)合國反腐敗公約》于2005年12月14日正式生效，中國于2003年簽署并于2005年由全國人大審議通過?！堵?lián)合國反腐敗公約》由序言、8章，71項條款構成，內容包括總則，預防措施，定罪、制裁、救濟及執(zhí)法，國際合作，資產的追回，技術援助和信息交流，實施機制以及最后條款、公約規(guī)定“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，制訂和執(zhí)行或者堅持有效而協(xié)調的反腐敗政策，這些政策應當促進社會參與，并體現(xiàn)法治、妥善管理公共事務和公共財產、廉正、透明度和問責制的原則?！薄?〕在審查公職人員賬戶方面，公約要求各締約國需根據本國法律采取必要的措施，對正在或者曾經擔任重要公職的個人及其家庭成員和與其關系密切的人或者這些人的代理人開立或者保持的賬戶進行強制性審查。針對公約以上之規(guī)定，中國協(xié)同其他簽署公約的主權國家進行了卓有成效的合作。截止目前，中國政府已經簽署或參加的反腐國際性公約、多邊國際公約和刑事司法互助條約以及雙邊引渡條約已經超過100項。就涉腐人員的引渡和遣返、資產返還、雙邊司法協(xié)助、反洗錢和反賄賂方面與國際社會進行了廣泛深入的合作。在2012年國際反貪局聯(lián)合會第四屆研討會上，中國承諾愿與國際社會一道加強資產追回合作， 堅決拒絕為腐敗犯罪分子提供避風港。

為回應公約之規(guī)定，中國于2006 年由中共中央辦公廳發(fā)布《黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，所涉及的主要包括本人、配偶、共同生活的子女相關財產報告內容?！拔覈莻€發(fā)展中國家，又是一個新興經濟體，無論在市場條件、金融體系方面都有待完善。”〔9〕為回應公約有關監(jiān)測和跟蹤現(xiàn)金和流通票據跨境轉移的要求，《中華人民共和國刑法修正案（六）》于2006年6月通過并公布，修正案通過列舉的方式規(guī)定了包括提供資金賬戶、協(xié)助將財產轉換形式、以其他方法掩飾隱瞞犯罪所得及其收益來源和性質的等五種洗錢情形。由于貪污罪是收益比較大的犯罪，將貪污犯罪規(guī)定為洗錢犯罪的上游犯罪，對于打擊腐敗及時制止資金外流非常重要。這些修訂后的內容基本符合公約的要求，同時也符合國際貨幣基金組織的要求，便于同其他國家展開該領域的合作。同年《中華人民共和國反洗錢法》頒布實施。該法明確將貪污賄賂犯罪所得列入反洗錢對象之一，同時承諾建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，以便更好地履行反洗錢的國際義務。從以上中國履行公約的努力上我們不難看出，建立中國特色的領導干部財產公示制度，不僅是我國在社會主義初級階段要解決的本國反腐倡廉建設問題，也是中國必須要履行的國際義務。只有忠實、全面、負責地履行國際公約的義務，我們才能以一個更加負責任的大國形象在國際舞臺發(fā)揮更大的積極的作用，也為世界反腐斗爭做出應有的貢獻。

總之，中國的領導干部財產公示制度無論從廉政文化建設上、法理上、國際合作上都已經準備了相當長的時間。在尋求制度突破和實踐完善的過程中，我們不斷地總結經驗教訓，積極汲取世界其他國家成功的經驗，取其精華、去其糟粕，既為中國的反腐倡廉奠定堅實的基礎，也為世界的廉政建設注入了中國的元素和探索成果。

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〔9〕杜愛萍.加快推進我國創(chuàng)業(yè)經濟發(fā)展對策思考〔J〕.行政論壇，2011，（6）.

【責任編輯：陳學明】