軟法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用

摘 要：隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，軟法的作用越來(lái)越受到人們的重視，我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中的軟法形式越來(lái)越豐富。目前最主要的形式有七種：一是公法的基本原則；二是已經(jīng)形成和正在形成的憲法和行政法慣例；三是執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)；四是憲法、法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款；五是已經(jīng)形成和正在形成的公民社會(huì)規(guī)則；六是司法判例；七是行政執(zhí)法基準(zhǔn)。這些形式的軟法對(duì)于規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的行使，推進(jìn)依法治國(guó)；規(guī)范執(zhí)政黨的行為，推進(jìn)依法執(zhí)政；規(guī)范政府行政行為，特別是行政裁量行為，推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)；規(guī)范公民社會(huì)行為，推進(jìn)參與民主和協(xié)商民主以及平衡改革、發(fā)展、創(chuàng)新與法治的關(guān)系，保障富強(qiáng)中國(guó)、民主中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一均有著特殊重要的意義和作用。

關(guān)鍵詞：軟法；國(guó)家治理；國(guó)家治理現(xiàn)代化

作者簡(jiǎn)介：姜明安，男，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，從事行政法學(xué)研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2014）05-0079-11

中共十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。在保障和促進(jìn)這一總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，軟法（Soft Law）的地位和作用越來(lái)越重要，必須引起法學(xué)界足夠的重視，加大對(duì)這一重要國(guó)家治理工具和治理手段的研究力度。本文將對(duì)軟法在國(guó)家治理領(lǐng)域中的主要形式、作用以及改進(jìn)完善軟法，使之能夠在國(guó)家治理現(xiàn)代化中進(jìn)一步發(fā)揮作用等方面進(jìn)行探討。

一、目前我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中軟法的主要形式

法有硬法和軟法之分，硬法和軟法均是國(guó)家治理的重要工具。1過(guò)去一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)期，人們只重視硬法而輕視軟法。只是到20世紀(jì)中葉以后，隨著國(guó)際法的發(fā)展，特別是歐盟法的演進(jìn)，軟法的作用才越來(lái)越被人們認(rèn)識(shí)。軟法不僅適用于調(diào)整國(guó)際關(guān)系和區(qū)域關(guān)系，而且更適用于調(diào)整國(guó)家內(nèi)部的各種新型社會(huì)關(guān)系；不僅適用于調(diào)整私法關(guān)系，而且也適用于調(diào)整公法關(guān)系。1在我國(guó)，對(duì)軟法的認(rèn)識(shí)、研究和實(shí)踐則更是晚近的事。直至21世紀(jì)初，學(xué)界才有比較系統(tǒng)的軟法專(zhuān)著、專(zhuān)論出版。2軟法建設(shè)和實(shí)踐也才開(kāi)始比較自覺(jué)地提上法治建設(shè)的日程，各種軟法形式才開(kāi)始得到發(fā)展。目前我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中軟法的主要形式有七個(gè)方面：

其一，公法的基本原則。

法律的基本原則是法律條文的靈魂。法律條文通常是以硬法形式表現(xiàn)，而法律基本原則則一般以軟法，且在很多情況下以不成文法的形式出現(xiàn)。法律的基本原則包括公法基本原則和私法基本原則。前者如依法行政原則、人權(quán)保障原則、信賴(lài)保護(hù)原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則，后者如契約自由原則，民事活動(dòng)平等、自愿、等價(jià)、有償原則。法律的有些基本原則兼有公法和私法的雙重性質(zhì)，同時(shí)適用于公法和私法領(lǐng)域，如公平原則與誠(chéng)信原則等。

公私法的基本原則有的相互之間有著密切聯(lián)系。例如作為公法基本原則的信賴(lài)保護(hù)原則與主要作為私法基本原則（同時(shí)也適用于公法領(lǐng)域）的誠(chéng)信原則，都要求行為主體“禁反言”（estoppel），行事不能出爾反爾，反復(fù)無(wú)常。但是二者也有區(qū)別：誠(chéng)信原則更強(qiáng)調(diào)行為者主觀善意，其不能有故意誤導(dǎo)他人、欺騙他人而使自己從中獲利的不良意圖；信賴(lài)保護(hù)原則卻不強(qiáng)調(diào)行為人的主觀目的，其更注重行為人的行為結(jié)果對(duì)他人的影響。行為人一旦對(duì)他人做出某種行為，使他人對(duì)這種行為產(chǎn)生信賴(lài)，并根據(jù)這種信賴(lài)做出了其他行為。行為人就不能隨意撤銷(xiāo)或改變其已做出的行為，損害他人的信賴(lài)?yán)?。如果行為人因?yàn)槟撤N原因（無(wú)論是惡意還是善意）撤銷(xiāo)或改變自己做出的行為導(dǎo)致他人利益的損害，其應(yīng)當(dāng)對(duì)他人因此造成的損失予以補(bǔ)償。

現(xiàn)代國(guó)家治理必須遵循作為軟法的各項(xiàng)基本原則，無(wú)論這些基本原則是否有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。下面試舉兩例：

例一： 浙江某市政府在20世紀(jì)90年代為改造該市交通等基礎(chǔ)設(shè)施，到外地招商引資，承諾外商來(lái)本地修建收費(fèi)公路，可免除其營(yíng)業(yè)稅和所得稅，并保障其能獲得20%的投資回報(bào)率，如其達(dá)不到20%的投資回報(bào)率，政府將通過(guò)給外商出讓土地予以補(bǔ)償。數(shù)年后，政府因其免稅承諾違法而撤銷(xiāo)承諾，外商所修公路因之后高速公路的修建而收費(fèi)日益減少，遠(yuǎn)達(dá)不到20%的投資回報(bào)率。在這種情況下，外商要求該市政府對(duì)其損失予以補(bǔ)償，該市政府予以拒絕。很顯然，外商要求補(bǔ)償沒(méi)有任何硬法的根據(jù)，免稅承諾更是違反硬法的規(guī)定而不可能兌現(xiàn)。但是，根據(jù)軟法的信賴(lài)保護(hù)原則和誠(chéng)信原則，該市政府無(wú)疑應(yīng)給予外商適當(dāng)?shù)膿p失補(bǔ)償（盡管不一定是全額補(bǔ)償）。否則，政府的公信力將喪失殆盡。

例二：四川省某縣政府在20世紀(jì)90年代初與企業(yè)簽訂保稅合同，約定企業(yè)每年向稅務(wù)機(jī)關(guān)交納一定數(shù)額稅款。企業(yè)經(jīng)營(yíng)得好，利潤(rùn)再大，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再增加其稅額；企業(yè)經(jīng)營(yíng)不好，無(wú)利潤(rùn)甚至虧損，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不減少其稅額，企業(yè)砸鍋賣(mài)鐵也要將合同約定的稅額交上。數(shù)年后，政府聲稱(chēng)合同違反稅法無(wú)效，對(duì)那些經(jīng)營(yíng)得好，利潤(rùn)遠(yuǎn)超預(yù)期，從而所交稅款遠(yuǎn)未達(dá)到法定應(yīng)納稅額的企業(yè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅要求其補(bǔ)交少交的稅款，而且認(rèn)定其“偷稅”，對(duì)其予以罰款（罰款有多達(dá)幾千萬(wàn)元的），甚至追究其法定代表人的刑事責(zé)任。對(duì)這種處理，如果僅根據(jù)硬法，也許不存在大的問(wèn)題，但是如果我們考慮軟法的信賴(lài)保護(hù)原則和誠(chéng)信原則，政府的處理就很不適當(dāng)。相應(yīng)保稅合同雖然違法，但這是政府行為導(dǎo)致的違法，應(yīng)該首先由政府承擔(dān)違法責(zé)任。企業(yè)雖然也應(yīng)依法補(bǔ)交少繳納的稅款，但其行為并不構(gòu)成“偷稅”，其因?qū)φ刨?lài)而遭受的損失政府應(yīng)對(duì)之予以補(bǔ)償。

其二，已經(jīng)形成和正在形成的憲法慣例。

在國(guó)外，特別是不成文憲法國(guó)家，憲法慣例（constitutional conventions，或稱(chēng)政治慣例）是重要的憲法淵源之一。周葉中教授指出：“國(guó)家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過(guò)程中所遵循的種種慣例可能會(huì)成為憲法規(guī)范的來(lái)源，這在不成文憲法國(guó)家尤其明顯。例如，英國(guó)國(guó)會(huì)所通行的一些慣例實(shí)際上已經(jīng)具有了憲法效力，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。即便在實(shí)行成文憲法的國(guó)家，各種政治慣例也有可能影響憲法的解釋和修改，并在很大程度上改變一個(gè)國(guó)家的憲政體制。例如，美國(guó)總統(tǒng)任期不能超過(guò)兩屆的規(guī)定，就與由華盛頓和杰弗遜等人開(kāi)創(chuàng)的政治慣例關(guān)系密切?！盵1]（P108）

我國(guó)是成文憲法國(guó)家，但是由于正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，憲法和法律需要適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷發(fā)展變化而有相應(yīng)的發(fā)展變化。然而一個(gè)國(guó)家的憲法和法律，特別是憲法，不可能頻繁修改。這樣，具有軟法性質(zhì)的憲法慣例就不斷生長(zhǎng)、發(fā)展起來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮出越來(lái)越廣泛和越來(lái)越重要的作用。

下面我們?cè)嚺e近十年來(lái)我國(guó)已經(jīng)形成和正在形成的若干憲法慣例。

例一：黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人任職不超過(guò)兩屆的慣例。我國(guó)憲法僅規(guī)定了國(guó)家主席、副主席，國(guó)務(wù)院總理、副總理，國(guó)務(wù)委員，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)等連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆，而沒(méi)有規(guī)定中央軍委主席、副主席連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆，中國(guó)共產(chǎn)黨黨章也沒(méi)有規(guī)定總書(shū)記連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。但是，由于國(guó)家主席和中央軍委主席均由中國(guó)共產(chǎn)黨總書(shū)記兼任的慣例，再加上中共十八大黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體換屆時(shí)，胡錦濤同志主動(dòng)放棄再留任中央軍委主席職務(wù)的行動(dòng)，從而就形成了總書(shū)記和中央軍委主席、副主席連續(xù)任職也不得超過(guò)兩屆的憲法慣例。1

例二：執(zhí)政黨內(nèi)部在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人換屆時(shí)就候選人產(chǎn)生方式和人選最終確定協(xié)商的慣例。在黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)人以后，執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人換屆如何產(chǎn)生候選人和確定候選人人選已經(jīng)開(kāi)始形成漸趨成熟的制度（包括參加協(xié)商的在職領(lǐng)導(dǎo)干部和退休老干部的范圍，協(xié)商和集中多數(shù)人意見(jiàn)的程序、方式等）。這種慣例的不斷完善、定型對(duì)于保障黨和國(guó)家的穩(wěn)定具有特別重要的意義。2

例三：執(zhí)政黨中央政治局常委會(huì)委員兼任各主要國(guó)家機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院、人大、軍隊(duì)）和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人的慣例。例如由執(zhí)政黨的總書(shū)記兼任國(guó)家主席和中央軍委主席。黨的中央政治局常委會(huì)委員兼任國(guó)務(wù)院總理、人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、政協(xié)主席。這種體制顯然有利于憲法規(guī)定的民主集中制原則的實(shí)現(xiàn)，有利于國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另外，執(zhí)政黨省級(jí)負(fù)責(zé)人一般兼任省級(jí)人大常委會(huì)主任也初步形成慣例，這種體制一方面有利于加強(qiáng)黨對(duì)地方人大的領(lǐng)導(dǎo)和提高地方人大的權(quán)威性，另一方面也有利于加強(qiáng)地方人大對(duì)地方“一把手”的監(jiān)督。因?yàn)榈胤近h的負(fù)責(zé)人不進(jìn)入人大，就不可能接受地方人大的監(jiān)督，而其進(jìn)入人大擔(dān)任人大常委會(huì)主任后，人大就可以監(jiān)督和罷免他。如果他的人大常委會(huì)主任的職務(wù)被人大罷免，其黨內(nèi)職務(wù)自然就難以維持和繼續(xù)了。

例四：執(zhí)政黨與參政黨就國(guó)家重大決策協(xié)商的慣例。自20世紀(jì)末以來(lái)，執(zhí)政黨在召開(kāi)黨的全國(guó)代表大會(huì)或中央全會(huì)就國(guó)家重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事項(xiàng)或重大人事變動(dòng)作出決策前，都要邀請(qǐng)參政黨領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行協(xié)商，認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)、建議。這一做法現(xiàn)在已經(jīng)基本形成慣例。這種慣例一方面可提升黨就國(guó)家重大決策程序的民主性和科學(xué)性，防止決策的失誤，另一方面可促進(jìn)協(xié)商民主制度的完善和發(fā)展。

例五：重要立法在人大審議過(guò)程中經(jīng)由公民全民討論的慣例。最早展開(kāi)全民討論的法律草案是20世紀(jì)50年代制定的《婚姻法》和“五四憲法”，但當(dāng)時(shí)并未形成憲法慣例。改革開(kāi)放以后，法律草案經(jīng)全民討論的逐步增多，如1989年七屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《行政訴訟法》、2007年十屆人大五次會(huì)議通過(guò)的《物權(quán)法》、2011年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》等等。進(jìn)入21世紀(jì)以后，這一做法已基本形成慣例，凡涉及人民群眾重大利益的立法，在人大審議過(guò)程中幾乎都展開(kāi)全民討論，人民群眾在全民討論中提出的合理意見(jiàn)、建議，許多都被立法機(jī)關(guān)采納，為正式通過(guò)的立法所吸收。

例六：人大常委會(huì)對(duì)政府和政府部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，政協(xié)定期就專(zhuān)門(mén)問(wèn)題組織政治、政策協(xié)商的慣例（如全國(guó)政協(xié)實(shí)施的“雙周協(xié)商會(huì)”制）。憲法和人大代表法雖然規(guī)定了人大的質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)制度，但是由于各種原因，一直沒(méi)有很好和有效地運(yùn)作起來(lái)。近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)和許多地方人大常委會(huì)逐步創(chuàng)立和形成的對(duì)政府和政府部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的慣例，補(bǔ)充了硬法實(shí)施的不足。當(dāng)然，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不能代替質(zhì)詢(xún)。人大質(zhì)詢(xún)制度仍應(yīng)推進(jìn)其實(shí)際運(yùn)作。至于政協(xié)的定期專(zhuān)題協(xié)商，則完全沒(méi)有硬法的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)為是近年來(lái)實(shí)踐創(chuàng)立的憲法慣例。

其三，執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)是目前我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中重要的軟法形式。經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》于2013年5月公開(kāi)發(fā)布。這對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和建設(shè)法治中國(guó)，具有重要意義。

有人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)姓“法”提出質(zhì)疑，筆者曾在《人民日?qǐng)?bào)》上撰文加以解釋。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的硬法，但它屬于規(guī)范國(guó)家治理行為的重要軟法形式。1因?yàn)橹袊?guó)不同于西方國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨及其黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理中有著特殊重要的地位和作用。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)；其次，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)是依法（包括硬法和軟法）進(jìn)行的，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。黨依法執(zhí)政，首先是依照國(guó)家的憲法和法律，除此之外，還必須依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)體系、黨的執(zhí)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨的執(zhí)政方式與黨的組織、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)監(jiān)督、責(zé)任機(jī)制等，是國(guó)家法律、法規(guī)所無(wú)法調(diào)整的。

黨自己制定《條例》、《規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范，正是法治原則的體現(xiàn)。法治有普適性的原則和要求，也有各國(guó)基于國(guó)情的特殊性的原則和要求。普適性原則要求對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。而法治的中國(guó)特色要求，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政、依規(guī)治黨。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的職責(zé)，但其本身又不是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，故不僅應(yīng)通過(guò)國(guó)家法律，也應(yīng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范其權(quán)力。2

學(xué)界有人不認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)，主要是對(duì)中國(guó)國(guó)情沒(méi)有深入的認(rèn)識(shí)和理解。中國(guó)共產(chǎn)黨既然是執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。那么它怎么執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，是由其領(lǐng)導(dǎo)人隨意發(fā)布朝令夕改的“最高指示”、指令，由其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)發(fā)布不斷變化的政策性文件進(jìn)行執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，還是由其各有權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)準(zhǔn)立法程序制定具有規(guī)范性和相對(duì)穩(wěn)定性的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)？顯然后者優(yōu)于前者。作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)治黨治國(guó)的優(yōu)勢(shì)顯然大于指示、指令和文件。

其四，憲法、法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款。

憲法典中的宣示性、倡導(dǎo)性條款同樣也屬于目前我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中的軟法形式。例如，我國(guó)憲法序言確定，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”；憲法第5條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”；憲法第15條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”；憲法第24條規(guī)定，“國(guó)家提倡愛(ài)祖國(guó)、愛(ài)人民、愛(ài)勞動(dòng)、愛(ài)科學(xué)，愛(ài)社會(huì)主義的公德”；等等。憲法的這些條款顯然不具有硬法的國(guó)家強(qiáng)制拘束力，但它們對(duì)于推進(jìn)國(guó)家的良政善治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的總目標(biāo)無(wú)疑是不可缺少和具有重要意義的。

除了憲法以外，法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款也屬于軟法的重要形式。我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域中的軟法大量存在于各種法律中。許多法律中均有很多不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的宣示性、倡導(dǎo)性條款。例如，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第3條和第4條規(guī)定，“（各級(jí)人大）代表必須模范地遵守憲法和法律……；代表應(yīng)當(dāng)……努力為人民服務(wù)”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》序言指出，“實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則”；《人民法院組織法》第3條規(guī)定，“人民法院用它的全部活動(dòng)教育公民忠于社會(huì)主義祖國(guó)，自覺(jué)地遵守憲法和法律”。另外，2013年全國(guó)人大常委會(huì)新修訂的《老年人權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開(kāi)居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)候老年人。這一“?；丶铱纯础钡臈l款可以認(rèn)為是較典型的軟法條款。

其五，已經(jīng)形成和正在形成的公民社會(huì)規(guī)則。

公民社會(huì)規(guī)則，或稱(chēng)“社會(huì)法”1，同樣構(gòu)成國(guó)家治理領(lǐng)域中軟法的重要組成部分。作為與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)的“社會(huì)法”，是指由公民社會(huì)及其社會(huì)公權(quán)力主體，如社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、社會(huì)自治組織等制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系和相應(yīng)社會(huì)公權(quán)力運(yùn)作所涉及的外部關(guān)系，規(guī)范社會(huì)公權(quán)力組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)、內(nèi)部成員行為以及相應(yīng)社會(huì)公權(quán)力運(yùn)作及外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)。

考察歷史，“社會(huì)法”先于“國(guó)家法”的存在而存在。國(guó)家并不與人類(lèi)社會(huì)同在，在階級(jí)社會(huì)之前和之后，并不存在國(guó)家。但是，在不存在國(guó)家的社會(huì)中，人類(lèi)的行為不能沒(méi)有規(guī)則，人們之間的社會(huì)關(guān)系不能沒(méi)有法調(diào)整。只是這種規(guī)則不是由國(guó)家制定或認(rèn)可，這種法不是由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。這種規(guī)則之所以與國(guó)家法、硬法一樣也稱(chēng)“法”，是因?yàn)樗哂蟹ǖ囊话闾卣鳎河梢欢ǖ娜祟?lèi)共同體通過(guò)一定的程序制定或認(rèn)可；反映共同體全體成員或多數(shù)成員的意志和利益；規(guī)范共同體成員的行為；調(diào)整共同體內(nèi)部和外部的各種關(guān)系；通過(guò)一定的激勵(lì)和制約、制裁措施保障其實(shí)施。

作為軟法的社會(huì)法不僅存在于人類(lèi)長(zhǎng)久的沒(méi)有國(guó)家存在的歷史時(shí)期，而且也存在于有國(guó)家存在，即國(guó)家社會(huì)并存的人類(lèi)社會(huì)歷史階段。國(guó)家不是哪一天突然產(chǎn)生的，也不是哪一天突然消亡的，其產(chǎn)生和消亡都是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程。在國(guó)家形成的初期，社會(huì)因素的比重大于國(guó)家，人們的行為受制于社會(huì)必然甚于受制于國(guó)家。之后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的演進(jìn)，國(guó)家越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)越來(lái)越萎縮，以至于到后來(lái)國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔藢?duì)人類(lèi)共同體各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面的控制權(quán)。這時(shí)，在人類(lèi)共同體的生活中，國(guó)家因素大大超過(guò)社會(huì)因素，人們的行為雖然不能說(shuō)完全受制于國(guó)家，但無(wú)疑主要或已根本上受制于國(guó)家。然而，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到今天，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系又開(kāi)始發(fā)生了新的變化，新的轉(zhuǎn)折：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，公民社會(huì)日益成長(zhǎng)，部分國(guó)家公權(quán)力開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移，人們的行為即受制于國(guó)家，同時(shí)也越來(lái)越多地受制于社會(huì)。正是在這樣的歷史條件下，在規(guī)范人們行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法規(guī)則體系中，國(guó)家法和硬法的比重開(kāi)始逐步降低，作為軟法的社會(huì)法的比重開(kāi)始增加。盡管在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)家法和硬法在法體系中的主體地位并不會(huì)改變，相應(yīng)的法規(guī)范更不會(huì)消失。2

目前我國(guó)正處于國(guó)家公權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)型時(shí)期，公民社會(huì)日益成長(zhǎng)。與之相適應(yīng)，作為社會(huì)法的軟法也不斷生長(zhǎng)、發(fā)展，其中包括各種已經(jīng)形成和正在形成的公民社會(huì)規(guī)則或慣例。如公民、NGO、NPO通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)監(jiān)督公權(quán)力的社會(huì)規(guī)則和慣例；公民、NGO、NPO通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、博客揭露腐敗公職人員和腐敗行為的社會(huì)規(guī)則或慣例；公共知識(shí)分子通過(guò)向國(guó)家機(jī)關(guān)提交立法、政策、制度改革、變革建議參與政治的社會(huì)規(guī)則或慣例；社會(huì)自治組織通過(guò)制定章程推進(jìn)和規(guī)范社會(huì)自治行為的社會(huì)規(guī)則或慣例；等等。

其六，司法判例。

司法判例是指法院就典型性案件作出的對(duì)今后本級(jí)和下級(jí)法院審判同類(lèi)案件有法律約束力的或有指導(dǎo)意義的判決。在英美法系國(guó)家，判例稱(chēng)為“判例法”，對(duì)今后本級(jí)和下級(jí)法院審判同類(lèi)案件有法律約束力，相當(dāng)于硬法；在大陸法系國(guó)家，判例僅對(duì)今后本級(jí)和下級(jí)法院審判同類(lèi)案件有指導(dǎo)意義，屬于軟法范疇。我國(guó)最高人民法院每年發(fā)布若干指導(dǎo)性案例，對(duì)本級(jí)和下級(jí)法院審判同類(lèi)案件起指導(dǎo)作用。判例的直接效力僅及于法院，但對(duì)法院以外的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行國(guó)家治理亦有一定的約束力。例如，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中如不遵守判例確定的規(guī)則，之后在行政訴訟中就可能因法院遵守先例而承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，司法判例在我國(guó)亦屬于規(guī)范國(guó)家治理行為的軟法形式。

其七，行政執(zhí)法基準(zhǔn)。

行政執(zhí)法基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)為正確、公正行使法律、法規(guī)授予的行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法工作人員濫用裁量權(quán)或過(guò)分任意行使裁量權(quán)而導(dǎo)致不公，而就法律、法規(guī)規(guī)定的裁量范圍、幅度予以細(xì)化、具體化所制定的細(xì)化、具體化的條件、標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于作為軟法性質(zhì)的行政執(zhí)法基準(zhǔn)的適用，筆者曾在一篇論文中通過(guò)一個(gè)具體案例說(shuō)明適用規(guī)則1：裁量基準(zhǔn)不是硬法，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，但它作為軟法，也不是沒(méi)有約束力。在一般情況下，它應(yīng)該得到執(zhí)法者的嚴(yán)格遵守，違反即構(gòu)成違法。但在某些特定情況下，執(zhí)法者可以不遵循，而在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)做出行政行為。就本案而言，如違法者違法超速路段具有特別危險(xiǎn)或違法者違法具有某種特別惡劣情節(jié)，交警不遵循裁量基準(zhǔn)而給予相對(duì)人以《道路交通安全法》規(guī)定的罰款最高限處罰是可以的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)時(shí)難以甚至不可能對(duì)所有違法情形均予以考慮。當(dāng)然，執(zhí)法者不遵循裁量基準(zhǔn)必須在法律文書(shū)中詳細(xì)說(shuō)明理由；否則，裁量權(quán)濫用即難以避免。2

二、軟法在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用

在當(dāng)下中國(guó)，軟法在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

（一）規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的行使，推進(jìn)依法治國(guó)

國(guó)家公權(quán)力包括國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和國(guó)家管理內(nèi)政外交事務(wù)的其他權(quán)力。所有這些國(guó)家公權(quán)力的行使，除了應(yīng)受?chē)?guó)家硬法的約束和規(guī)范以外，還必須受軟法的約束和規(guī)范；否則依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)就不能實(shí)現(xiàn)。

這里僅就國(guó)家立法權(quán)的行使而言，硬法只能確定立法的主體、各立法主體的一般權(quán)限劃分，以及立法的一般程序。至于立法權(quán)限的具體劃分，立法程序的具體規(guī)則，均需要通過(guò)軟法確定。例如，《立法法》第8條規(guī)定，屬于“民事基本制度”、“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”之類(lèi)的事項(xiàng)為法律保留事項(xiàng)，只能由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定法律。但是，什么是“基本制度”呢？就只能留待立法慣例等軟法來(lái)確定，或通過(guò)各主體間的討論、協(xié)商等軟法方法來(lái)尋求答案。又如，《立法法》第34條規(guī)定，對(duì)于列入人大常委會(huì)議程的法律案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn)。但是，什么樣的法律草案應(yīng)采取座談會(huì)的形式聽(tīng)取意見(jiàn)，什么樣的法律草案應(yīng)采取論證會(huì)的形式聽(tīng)取意見(jiàn)，什么樣的法律草案應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取意見(jiàn)，什么樣的法律草案應(yīng)采取所有三種形式或其中兩種形式聽(tīng)取意見(jiàn)呢？什么樣的法律草案應(yīng)發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織征求意見(jiàn)，什么樣的法律草案應(yīng)發(fā)送專(zhuān)家征求意見(jiàn)，什么樣的法律草案應(yīng)同時(shí)發(fā)送機(jī)關(guān)、組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn)呢？就只能留待立法慣例等軟法來(lái)確定，或通過(guò)各主體間的討論、協(xié)商等軟法方法來(lái)尋求答案。

（二）規(guī)范執(zhí)政黨的行為，推進(jìn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政

在中國(guó)，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政。怎么實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政？首先當(dāng)然還是靠硬法，通過(guò)硬法保障執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)；其次則是靠軟法，以軟法規(guī)范執(zhí)政黨的組織和各種執(zhí)政行為與活動(dòng)。因?yàn)辄h不是國(guó)家機(jī)關(guān)，不能完全適用國(guó)家硬法。但作為長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨也不是一般的社會(huì)組織，它要直接行使某些重要的國(guó)家公權(quán)力，如黨對(duì)國(guó)家一定重大事項(xiàng)的決策權(quán)、黨管?chē)?guó)家干部權(quán)、黨指揮國(guó)家軍隊(duì)權(quán)等。在這些方面，作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)和其他有關(guān)政策性文件對(duì)規(guī)范黨的組織和行為起著必不可少的作用。其中最重要者有以下三項(xiàng)：

其一，規(guī)范執(zhí)政黨的組織、選舉、干部選拔任命，促進(jìn)執(zhí)政黨黨務(wù)公開(kāi)與黨內(nèi)民主。目前，這方面的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)不少，但仍然存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是有些法規(guī)，如有關(guān)黨內(nèi)選舉和干部選拔任命的法規(guī)，民主性和科學(xué)性不夠，需要把體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念和原則的參與民主與協(xié)商民主的內(nèi)容注入進(jìn)去；二是有關(guān)黨務(wù)公開(kāi)與黨內(nèi)民主的黨內(nèi)法規(guī)目前還很不健全完善，需要抓緊制定和完善這方面的黨內(nèi)法規(guī)。

其二，規(guī)范執(zhí)政黨與人大、政府、法院、檢察院的關(guān)系，保證執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與各國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的統(tǒng)一。 現(xiàn)代國(guó)家治理的中國(guó)特色在于既堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，又保證各國(guó)家機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。要做到這一點(diǎn)，就必須正確處理執(zhí)政黨與人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。對(duì)此，軟法可以和應(yīng)該在其中發(fā)揮重要的作用：一方面執(zhí)政黨可以通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)與政策規(guī)范來(lái)約束自己的行為，防止自己以黨代政，不適當(dāng)干預(yù)或包辦應(yīng)該由國(guó)家機(jī)關(guān)處理的事務(wù)；另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)可以通過(guò)不斷探索和創(chuàng)新，形成和積累依法獨(dú)立行使職權(quán)與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)二者辯證統(tǒng)一的做法和慣例，以規(guī)范其行為。

其三，規(guī)范執(zhí)政黨與參政黨及社會(huì)組織、團(tuán)體的關(guān)系，保障三者的相互合作、相互監(jiān)督和制約。中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)家治理不僅要求正確處理執(zhí)政黨與人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，而且要求正確處理執(zhí)政黨與參政黨及社會(huì)組織、團(tuán)體的關(guān)系。在這方面，近十年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)形成和發(fā)展了許多好的做法和軟法慣例，下一步需要做的是認(rèn)真加以提煉總結(jié)，使之進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

（三）規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)

軟法對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的另一重要作用就是規(guī)范行政行為，特別是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政裁量行為，推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。正是這一作為典型軟法形式之一的《綱要》對(duì)政府各種行政行為——抽象行政行為和具體行政行為——均確定了基本要求和行為準(zhǔn)則，明確設(shè)定了我國(guó)建設(shè)法治政府的主要目標(biāo)，從而在我國(guó)開(kāi)啟了全面建設(shè)法治政府的進(jìn)程。1

關(guān)于軟法規(guī)范政府行政裁量行為的作用，筆者曾經(jīng)在《湖南社會(huì)科學(xué)》上發(fā)表過(guò)專(zhuān)論，認(rèn)為這種作用主要表現(xiàn)在六個(gè)方面，即通過(guò)軟法的六種形式——正當(dāng)法律程序、立法目的、法的基本原則、行政慣例、行政政策和行政執(zhí)法基準(zhǔn)——對(duì)行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制，防止裁量權(quán)的濫用和保障行政法治的實(shí)現(xiàn)。1至于法律對(duì)政府羈束行政行為的規(guī)制，則主要是硬法的作用范圍，當(dāng)然軟法在其中也可以發(fā)揮適當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>

（四）規(guī)范公民社會(huì)行為，推進(jìn)參與民主、協(xié)商民主

現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建立和完善在很大程度上有賴(lài)于公民社會(huì)的培植。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)國(guó)家與公民的關(guān)系以及公權(quán)力的配置大不同于傳統(tǒng)社會(huì)。在傳統(tǒng)社會(huì)，公權(quán)力集中于國(guó)家，國(guó)家通過(guò)各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)治理民眾。而在現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化，公民社會(huì)2迅速成長(zhǎng)，部分國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，社會(huì)在自身發(fā)展過(guò)程中也生長(zhǎng)出許多自治性的社會(huì)公權(quán)力。所以，現(xiàn)代國(guó)家治理不能僅專(zhuān)注于國(guó)家和國(guó)家公權(quán)力，還必須特別關(guān)注和推進(jìn)參與民主和協(xié)商民主，規(guī)范公民社會(huì)和社會(huì)公權(quán)力行為，以此全方位推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。在這方面，軟法主要通過(guò)以下四個(gè)途徑發(fā)揮作用：

其一，通過(guò)NGO、NPO等社會(huì)組織、團(tuán)體和事業(yè)組織的章程規(guī)范其自治行為，促進(jìn)其參與國(guó)家和社會(huì)公共治理。NGO、NPO等社會(huì)組織、團(tuán)體和事業(yè)組織的章程（如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、注協(xié)的章程、大學(xué)章程等）屬于軟法的范疇。它們是公民社會(huì)的“憲法”，其對(duì)于規(guī)范社會(huì)組織、團(tuán)體的自治行為，促進(jìn)其參與國(guó)家和社會(huì)公共治理有極為重要的作用。但是，目前我國(guó)這方面的軟法還很不完善，迫切需要加強(qiáng)，國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)NGO、NPO等社會(huì)組織、團(tuán)體和事業(yè)組織健全其章程，推進(jìn)其行為法治化。

其二，通過(guò)社會(huì)組織、團(tuán)體的聯(lián)合公約、協(xié)議，推進(jìn)公民社會(huì)的共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。 社團(tuán)組織的公約、協(xié)議既可以是特定社團(tuán)組織的成員簽訂的，也可以是不同社團(tuán)組織之間相互簽訂的。社團(tuán)組織通過(guò)這些公約、協(xié)議，約定為達(dá)到某種公共目標(biāo)而共同采取一定行動(dòng)。凡參與簽約的組織、個(gè)人均應(yīng)自覺(jué)受這些公約、協(xié)議條款的約束，從而達(dá)到公民社會(huì)自我治理的目的。

其三，通過(guò)社會(huì)組織、團(tuán)體與國(guó)家機(jī)關(guān)的互動(dòng)，形成互動(dòng)規(guī)則，促進(jìn)公共政策和國(guó)家、社會(huì)公共治理措施的公共討論、辯論和協(xié)商的常態(tài)化。公民社會(huì)的治理既通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)的管理行為和社團(tuán)組織的自治行為實(shí)現(xiàn)，也通過(guò)社團(tuán)組織與國(guó)家機(jī)關(guān)的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)。在社團(tuán)組織與國(guó)家機(jī)關(guān)互動(dòng)的過(guò)程中，會(huì)形成各種成文或不成文的軟法規(guī)則。正是這些規(guī)范雙方互動(dòng)的軟法規(guī)則，不斷促使公共政策和國(guó)家、社會(huì)公共治理措施的公共討論、辯論和協(xié)商的常態(tài)化。

其四，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)行為，提高網(wǎng)民素質(zhì)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)對(duì)民主、憲政的推動(dòng)作用。網(wǎng)絡(luò)虛擬世界構(gòu)成現(xiàn)代公民社會(huì)的重要空間。網(wǎng)絡(luò)虛擬世界既是現(xiàn)實(shí)世界的反映和延續(xù)，但也有很多區(qū)別于現(xiàn)實(shí)世界的不同特點(diǎn)。它既受?chē)?guó)家硬法的調(diào)整和規(guī)范，更受網(wǎng)絡(luò)虛擬世界自身運(yùn)作過(guò)程中不斷產(chǎn)生和形成的軟法的調(diào)整和規(guī)范?；ヂ?lián)網(wǎng)網(wǎng)民之間、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商之間、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民與互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商之間在其互動(dòng)過(guò)程中不斷形成規(guī)則、達(dá)成協(xié)議，自覺(jué)規(guī)范、約束自己的行為，不僅有利于消除網(wǎng)絡(luò)上的欺詐、名譽(yù)侵權(quán)、軟暴力等負(fù)面消極行為，而且有利于提高網(wǎng)民素質(zhì)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)對(duì)民主、憲政的積極推動(dòng)作用。

（五）平衡改革、發(fā)展、創(chuàng)新與法治的關(guān)系，保障富強(qiáng)中國(guó)、民主中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

軟法對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的另一重要作用就是平衡改革、發(fā)展、創(chuàng)新與法治的關(guān)系，保障富強(qiáng)中國(guó)、民主中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這一作用主要通過(guò)三個(gè)方面的途徑實(shí)現(xiàn)：

其一，軟法通過(guò)其靈活性，平衡改革與法治的關(guān)系，既推進(jìn)改革，又防止改革脫離法治的約束。改革與法治的關(guān)系在一般情形下是統(tǒng)一的：法治推動(dòng)和保障改革的實(shí)現(xiàn)，改革促進(jìn)法治的發(fā)展和完善。但是在某些情況下，改革與法治也可能發(fā)生矛盾和沖突。例如，改革者急功近利，或從個(gè)人私利出發(fā)，拋開(kāi)法治、違反法治亂改革、濫改革，或者法律、法規(guī)因各種原因滯后，不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)格依硬法的具體條文辦事，改革即無(wú)法進(jìn)行下去。在這兩種情況下，軟法通過(guò)其靈活性既可對(duì)急功近利的改革者形成約束，防止他們的急躁冒進(jìn)和濫權(quán)行為，又可彌補(bǔ)硬法的滯后與不足，為改革提供適當(dāng)?shù)姆筛鶕?jù)，保障和促進(jìn)改革。

其二，軟法通過(guò)其自治性，平衡發(fā)展與法治的關(guān)系，既促進(jìn)發(fā)展，又保障發(fā)展以人為本，制約官員的政績(jī)沖動(dòng)。要解決中國(guó)的各種問(wèn)題，必須講發(fā)展，必須促進(jìn)發(fā)展，把發(fā)展放在非常重要的位置。小平同志說(shuō)：“發(fā)展才是硬道理?！盵2]（P377）但是發(fā)展必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)持以人為本，而“不能單純以GDP論英雄”[3]。為了制約官員，特別是地方官員的政績(jī)沖動(dòng)，發(fā)展社會(huì)自治組織，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，以軟法的自治性平衡發(fā)展與法治的關(guān)系，保障經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展是非常必要的。

其三，軟法通過(guò)其相對(duì)保守性，平衡創(chuàng)新與法治的關(guān)系，既激勵(lì)創(chuàng)新，又防止創(chuàng)新脫離現(xiàn)實(shí)條件，導(dǎo)致異化。創(chuàng)新是改革和發(fā)展的條件和途徑，但是創(chuàng)新必須從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，不能異想天開(kāi)。同時(shí)，創(chuàng)新必須受法治的約束，不能隨心所欲。否則，創(chuàng)新將導(dǎo)致異化，不僅不能推進(jìn)真正的改革和發(fā)展，反而可能干擾或破壞改革和發(fā)展，侵犯或損害人民群眾的合法權(quán)益。對(duì)此，軟法可通過(guò)其相對(duì)保守性，平衡創(chuàng)新與法治的關(guān)系。

此外，軟法可通過(guò)對(duì)硬法的保障和適當(dāng)補(bǔ)充、修正、對(duì)硬法僵硬性的緩和，在平衡改革、發(fā)展、創(chuàng)新與法治的所有三個(gè)關(guān)系方面，改進(jìn)國(guó)家治理，促進(jìn)善政良治，保障富強(qiáng)中國(guó)、民主中國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、完善和改進(jìn)軟法，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

如前所述，軟法對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的和不可替代的作用。但是，這種作用不是能夠完全自發(fā)地產(chǎn)生和發(fā)揮的。要充分有效地發(fā)揮軟法對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用，我們有必要改進(jìn)和完善軟法，使之進(jìn)一步正當(dāng)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。

（一）對(duì)現(xiàn)有軟法進(jìn)行清理，用現(xiàn)代法治理念對(duì)其體系、內(nèi)容逐步改造、重構(gòu)，使之適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求

軟法由于形成途徑和制定主體的多元性、形成和制定程序的不確定和不規(guī)范性，加之缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督審查機(jī)制，因此其內(nèi)容可能良莠不齊：有的合法、合理、正當(dāng)、具有正能量，這是軟法的主流，但也有某些軟法不合法、不合理、不正當(dāng)、具有負(fù)能量。因此，我們?yōu)槌浞钟行У匕l(fā)揮軟法的積極作用，就必須對(duì)現(xiàn)有軟法進(jìn)行清理，用現(xiàn)代法治理念對(duì)其體系、內(nèi)容逐步改造、重構(gòu)，使之適用國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。

軟法較之硬法最大的優(yōu)勢(shì)是一定社會(huì)共同體成員對(duì)相應(yīng)軟法的形成或制定的廣泛和直接參與。軟法如果失去這一優(yōu)勢(shì)，軟法的積極功能和作用就會(huì)大打折扣，甚至可能淪為相應(yīng)組織、單位負(fù)責(zé)人專(zhuān)制、獨(dú)裁和侵犯共同體成員合法權(quán)益的工具。因此，軟法的形成和制定一定要遵循正當(dāng)法律程序，保障社會(huì)共同體成員的廣泛和直接參與。所謂社會(huì)共同體成員對(duì)軟法形成或制定的“廣泛和直接參與”，是相對(duì)硬法規(guī)制對(duì)象對(duì)硬法立法的參與而言的。二者相比較，前者通常是全體參與，后者則通常是代表參與；前者參與的方式通常是通過(guò)直接協(xié)商達(dá)成協(xié)議，后者參與的方式則通常是通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)；前者參與的結(jié)果通常是以全體一致的形式通過(guò)，后者參與的結(jié)果則通常是以少數(shù)服從多數(shù)的形式通過(guò)。為了保證軟法的民主性和規(guī)范化，對(duì)于軟法形成或制定的基本程序應(yīng)通過(guò)硬法加以確定，使之具有一定“剛”性。

軟法的正當(dāng)化和規(guī)范化要求不斷對(duì)現(xiàn)有軟法規(guī)則進(jìn)行清理。所有共同體都要定期對(duì)現(xiàn)有軟法進(jìn)行清理，廢除其非法之法（與硬法相抵觸之法1）、過(guò)時(shí)之法，同時(shí)要不斷健全、完善相應(yīng)共同體良性運(yùn)作所需之法，使其運(yùn)作規(guī)范化、法制化。例如，高等學(xué)校每年都要制定那么多規(guī)范學(xué)生和教師行為的規(guī)則，校方應(yīng)定期對(duì)各種規(guī)則進(jìn)行清理，修改不合時(shí)宜的規(guī)定，廢除過(guò)時(shí)的規(guī)定。各個(gè)共同體只有對(duì)自己的軟法不斷立、改、廢，才能使之更好地發(fā)揮作用，否則，讓那些不合時(shí)宜的規(guī)則繼續(xù)存在、無(wú)限期存在，將破壞法制，侵害相對(duì)人的權(quán)益。

（二）對(duì)現(xiàn)有軟法予以完善，根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，進(jìn)一步促進(jìn)、推動(dòng)新的軟法的形成和發(fā)展

我國(guó)目前軟法數(shù)量雖然大大超過(guò)硬法，但是，相對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家治理對(duì)于軟法的需要，卻還有很大的差距和不足。因此，我們有必要根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，不斷完善現(xiàn)有軟法。完善軟法的途徑有二：一是制定。各種社會(huì)共同體，如社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、高等學(xué)校、社區(qū)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及各種NGO、NPO，都應(yīng)制定完善自己的組織活動(dòng)章程、規(guī)則，依章程、規(guī)則運(yùn)作、活動(dòng)。二是形成。軟法不同于硬法，其許多規(guī)則、規(guī)范不是制定而是共同體在運(yùn)作、活動(dòng)過(guò)程中逐步形成、不斷生長(zhǎng)的，如憲法慣例、行政慣例、社會(huì)慣例等都是經(jīng)過(guò)人們長(zhǎng)時(shí)期合作、互動(dòng)和不斷總結(jié)、修正和提煉而成的。因此，要完善軟法，必須注意不斷地進(jìn)行實(shí)踐、探索，培植和形成有助于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的各種慣例和各種不同社會(huì)共同體的不成文行為準(zhǔn)則。

（三）有計(jì)劃、有步驟地整理、編纂憲法慣例、司法判例、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)、行政慣例、社會(huì)組織章程、規(guī)則匯編等，使現(xiàn)有軟法逐步體系化、系統(tǒng)化

我國(guó)現(xiàn)有軟法種類(lèi)龐雜，數(shù)量繁多，但長(zhǎng)期以來(lái)由于缺乏整理、編纂，導(dǎo)致體系凌亂、結(jié)構(gòu)松散、內(nèi)容不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾、相互沖突，嚴(yán)重影響了其應(yīng)有效力的發(fā)揮。為了改變這種狀況，我們應(yīng)對(duì)現(xiàn)有軟法規(guī)范進(jìn)行全面整理、編纂。可以考慮先有計(jì)劃、有步驟地整理、編纂憲法慣例、司法判例、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)、行政慣例、社會(huì)組織章程、規(guī)則匯編等，然后再整理、編纂其他軟法規(guī)范。經(jīng)過(guò)若干年的努力，使我國(guó)整個(gè)軟法規(guī)范逐步體系化、系統(tǒng)化。

（四）進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)軟法的理論研究，探討軟法對(duì)中國(guó)民主、憲政、法治發(fā)展的促進(jìn)作用，以及保障這種作用得以充分和良性發(fā)揮的途徑

軟法是現(xiàn)代社會(huì)廣泛存在的現(xiàn)象，并深刻地影響著我們的生活，影響著我們的國(guó)家治理體系和治理能力，影響著我們的權(quán)利和自由，但是到目前為止，尚沒(méi)有引起我們法學(xué)界足夠的重視，我們很多法學(xué)研究者對(duì)之視而不見(jiàn)，或見(jiàn)而不甚了了：不知道軟法究竟為何物，有什么功能、作用；我們應(yīng)怎樣對(duì)待它；怎樣規(guī)范它。這種狀況對(duì)我們國(guó)家治理現(xiàn)代化是很不利的。為改變這種狀況，我們應(yīng)深入開(kāi)展對(duì)軟法的理論研究，探討各種不同主體形成、制定軟法的權(quán)限、程序；不同主體形成制定的軟法所具有的效力1；國(guó)家和社會(huì)共同體對(duì)軟法進(jìn)行監(jiān)督的方式、途徑2；相應(yīng)軟法違反硬法或違反社會(huì)正義，受到這些規(guī)則侵犯的相對(duì)人獲得救濟(jì)的方式、途徑；軟法在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議、糾紛，處理、解決這些爭(zhēng)議、糾紛的方式、途徑；等等。

總之，軟法對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)好東西。我們?cè)谡归_(kāi)全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，一定要善于運(yùn)用軟法，充分發(fā)揮軟法的作用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 周葉中：《憲法》，北京：高等教育出版社，2011.

[2] 鄧小平：《鄧小平文選》，第3卷，北京：人民出版社，1993.

[3] 習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話(huà)》，載《新京報(bào)》2013年6月30日.

[責(zé)任編輯 李宏弢]