公務員投訴規(guī)范的設立與完善

摘要：通過行為規(guī)范的形式優(yōu)化公務員治理結構、增強公務員服務屬性，是當前行政法治環(huán)境下改善公務員執(zhí)法狀況的重要環(huán)節(jié)，也是內部行政法的關鍵問題之一。在公務員行為規(guī)范體系中，投訴規(guī)范是指由相對人對公務員的違法或不當行為進行投訴，并由公務員所在機關進行處理的一種責任機制。投訴規(guī)范開啟了由相對人發(fā)起追究公務員責任的民主路徑，在公務員文明執(zhí)法的樹立、行政風氣的改善以及違規(guī)責任的追究等方面具有重要意義。而在現行立法與實踐狀況的基礎上，對投訴途徑、程序和實效性等事項進行綜合分析并提出相關建議，則能對其條款設置的進一步完善提供參考。

關鍵詞：公務員；投訴規(guī)范；投訴途徑；投訴程序；投訴實效

中圖分類號：DF31文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.04.07

2014年3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上所做的政府工作報告中指出，各級政府應當“加強公務員隊伍建設，全面提高公務員素質”，要求公務員“以人民利益至上，廉潔奉公，勤勉盡責，真正當好人民公仆”?？梢姡瑑?yōu)化公務員治理結構、增強公務員服務屬性，是當前行政體制改革的重要環(huán)節(jié)。而設立、完善并切實執(zhí)行以公務員行為規(guī)范體系為代表的、距離公務員更近、規(guī)定更為細致的內部規(guī)章制度，是推動公務員管理法治化進程的必要步驟。一般而言，公務員行為規(guī)范是指由行政主體制定并實施的、僅對該行政主體所屬公務員及其下級機關所屬公務員發(fā)生效力，通過道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范公務員職務行為和非職務行為的規(guī)范性文件。公務員行為規(guī)范體系主要由倫理規(guī)范、業(yè)務規(guī)范、獎懲規(guī)范、考核規(guī)范和投訴規(guī)范五部分構成，其中投訴規(guī)范是指當公務員在執(zhí)法過程中實施了違法或不當行為，由相對人進行投訴并由公務員所在機關進行處理的一種責任機制。由于投訴規(guī)范在公務員責任追究的過程中居于重要地位，并且開啟了面向相對人的民主監(jiān)督機制，因此，本文將在考察投訴規(guī)范立法與實踐狀況的基礎上，對其投訴途徑、程序和實效性等事項進行綜合分析并提出相關建議。

一、投訴規(guī)范設置的成因與現狀（一）設置投訴規(guī)范的實踐合理性

一般而言，公務員責任的觸發(fā)機制可以分為內部和外部兩種：內部觸發(fā)機制是指由公務員所在機關的同級領導、上級機關或人事部門等主動追究公務員的違法違紀責任；外部觸發(fā)機制則是指由行政機關外部的相對人通過向公務員所在機關進行投訴、舉報等方式來開啟責任追究程序。盡管從結果上說，公務員最終是否承擔責任、承擔何種責任都是由行政機關內部所決定，但二者的區(qū)別在于“由誰發(fā)起”：外部觸發(fā)機制是由相對人發(fā)起，內部觸發(fā)機制則是由所在機關發(fā)起；由外部發(fā)起追責程序意味著相對人認為公務員侵犯了其合法權益，而由內部發(fā)起追責程序在很多時候則意味著公務員違反了內部規(guī)范而非實施了侵權行為。此處還需注意的是，行政復議和行政訴訟也是由相對人發(fā)起的，但由于（1）行政訴訟的被告和行政復議的被申請人都是行政機關而非公務員個人，（2）受理行政訴訟和行政復議的分別是人民法院和復議機關，而非公務員所在機關，因此我們將之歸入“行政機關責任”內，而不當做“公務員責任”中的“外部觸發(fā)機制”。

我們認為，外部觸發(fā)機制乃至于投訴規(guī)范的設置有著充分的實踐合理性，這是因為：（1）除所在機關外，受公務員行為的優(yōu)良與否所直接影響到的就是行政活動中的相對人。不管公務員違反禮儀規(guī)范、社會公德，還是在服務中態(tài)度惡劣、蓄意刁難，都會對相對人造成不良影響，并降低政府在其心中的形象。（2）由相對人行使投訴權，從而決定公務員所應承擔的責任，其實是將公務員行為的監(jiān)督權交由相對人行使，這就使得“公務員→相對人”這種由公務員單方決定相對人利益的狀況，轉化為“公務員←→相對人”這種公務員和相對人都能決定對方利益的圖式，從而能夠有效減少公務員依據行政權對相對人恣意而為的現象——相對人的投訴權是其對抗公務員行政權的有效工具。（3）賦予相對人投訴權也是行政民主的一種體現，這等于是把相對人的意見納入到行政效果的評價中，把相對人意見當做是否追究公務員責任的主要因素之一，即在內部行政中納入了外部相對人的參與。

西南政法大學學報劉福元：公務員投訴規(guī)范的設立與完善——相對人發(fā)起追究公務員責任的路徑探析（二）現行投訴規(guī)范的立法狀況

托馬斯教授指出，“公共管理機構是否處理、解決這些投訴？公共管理機構的回應是否迅速，態(tài)度是否禮貌、和善？……型塑了公民對政府的整體看法?！盵1]而對于投訴的處理、解決和回應都要求設立與之對應的法律規(guī)范。我國目前的投訴規(guī)范共有兩種立法形式：一是在行為規(guī)范中進行規(guī)定，二是制定單行的投訴規(guī)范進行規(guī)定，而這兩種立法形式所起到的實際作用是基本相同的，或者說，不論是通過行為規(guī)范還是單行規(guī)范來規(guī)定投訴事項都是可行的。對于前者而言，居于“總則”地位的“行為規(guī)范”，至今仍未全面覆蓋到公務員責任追究的外部觸發(fā)機制，或者說，對于相對人投訴的規(guī)定尚不夠完整。我們考察了已經生效實施的25部公務員行為規(guī)范這25部行為規(guī)范分別是：《國家公務員行為規(guī)范》[2002]、《山東省國家公務員行為規(guī)范》[1998]、《北京市國家公務員行為規(guī)范》[2003]、《廣州市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》[2003]、《南京市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》[2003]、《哈爾濱市國家公務員行為規(guī)范》[1998]、《青島市國家公務員行為規(guī)范（試行）》[1996]、《蘇州市公務員行為準則和道德規(guī)范》[2007]、《杭州市公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》[2008]、《榆樹市公務員行政行為規(guī)范》[2009]、《寶雞市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2003]、《鶴山市國家公務員公共服務行為規(guī)范試行辦法》[2004]、《黃山市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2005]、《焦作市公務員道德行為規(guī)范》[2007]、《萊蕪市國家公務員行為規(guī)范（試行）》[2009]、《廊坊市國家公務員行為規(guī)范》[2003]、《仁懷市公務員行為規(guī)范》[2007]、《濮陽市公務員從政行為規(guī)范》[2008]、《丹江口市國家機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2004]、《平頂山市公務員行為規(guī)范》[2008]、《金州區(qū)各級行政機關公務員行為規(guī)范（試行）》[1996]、《廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)國家行政機關及其公務員工作人員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》[2007]、《交通部公務員行為規(guī)范》[2006]、《景德鎮(zhèn)市衛(wèi)生局機關公務員行為規(guī)范》[2009]、《潛江市市直機關國家公務員公共服務行為規(guī)范（試行）》[2004]。，其中共有9部規(guī)定了投訴事項，占文件總數的36%：

機構市長熱線、區(qū)長熱線和市基層評議機關辦公室等第十一條 受理投訴的機關或者部門必須在接到當事人投訴后5個工作日內調查核實，并將處理結果書面告知投訴人和有關公務員或者政府工作部門。第九條 （二）1.受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，本人本年度考核不能評為優(yōu)秀；2.受到有效投訴或被檢查發(fā)現二次的，本人本年度考核不能評為稱職；3.受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次的，本人本年度考核評為不稱職，予以輪崗或降職；4.輪崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現三次以上的，予以辭退。南京市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定[2003]監(jiān)察機構、市效能投訴中心第九條 受理投訴的機構應當在接到投訴后5個工作日內調查核實，并將處理結果書面告知投訴人，必要時應向市效能投訴中心匯報。復雜事件無法在5個工作日內調查處理完畢的，應向投訴人及上級機關報告工作進度，并在一個月內調查處理完畢。第十六條 本規(guī)定所稱“有效投訴”，是指投訴內容客觀準確，經調查核實的確存有第六條所列行為，以及有其他違反政紀的行為的投訴。第十二條 （一）受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，本人年度考核不能評為優(yōu)秀；（二）受到有效投訴或被檢查發(fā)現兩次的，本人年度考核不能評為稱職以上等次；（三）受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次的，本人年度考核評為不稱職，予以換崗或降職；（四）換崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現三次以上的，予以辭退。杭州市公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定[2008]公務員所在機關、效能監(jiān)察投訴中心第十一條 對于服務對象提出的投訴，受理機關應在十個工作日內調查核實，并將調查處理情況告知投訴人、被投訴人及其相關部門。復雜事件無法在十個工作日內調查核實完畢的，應告知投訴人并向其通報工作進度，經部門領導批準可以適當延期，但延長的期限不得超過二十個工作日。第十條 投訴應符合下列要求：（一）明確的投訴對象；（二）投訴內容客觀真實，屬于本規(guī)定的受理范圍，并提供相關證據資料；（三）提供投訴人的單位、姓名、職務、通訊地址、郵政編碼或其他聯系方式，如電話、傳真、電子郵箱等。第十二條 （一）年度內經督查發(fā)現或被有效投訴二次的，年度考核確定為基本稱職等次；（二）年度內經督查發(fā)現或被有效投訴三次以上的，年度考核確定為不稱職等次；（三）在公共服務中吃、拿、卡、要，態(tài)度惡劣，作風蠻橫，在群眾中造成不良影響的，年度考核確定為不稱職等次。潛江市市直機關國家公務員公共服務行為規(guī)范（試行）[2004]市人事局和公務員所在部門電話、信函、電子郵件、面談等形式第六條 （三）受理投訴的機關，對有關投訴能夠即時調查處理的，必須即時調查處理。不能即時處理的，必須在接到當事人投訴后5個工作日內調查核實，并將處理結果書面告知投訴人、有關公務員和部門。 第七條 （二）1.受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，實行通報批評，本人當年度績效考核不能評為優(yōu)秀；2.受到有效投訴或被檢查發(fā)現二次的，實行通報批評，下達《行政告誡通知書》，行政告誡期限為三個月，提前或按時解除告誡的，當年度可評定為稱職等次；3.受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次的，本人當年度績效考核評為不稱職，實行通報批評，安排離崗學習一個月，離崗學習期間只發(fā)基本工資。廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)國家行政機關及其公務員工作人員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定[2007]監(jiān)察

機構電話

投訴二、服務對象對公務員、工作人員提出投訴，由被投訴公務員、工作人員對其行為負舉證責任。投訴人自己提供合法證據的，應以鼓勵和采用。公務員、工作人員有以下行為之一，可認定為有效投訴：一、不按照法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關規(guī)定辦理行政審批事項。二、不按照所在政府工作部門公開辦事事項的條件、程序、時限等為群眾提供服務。三、不按照規(guī)范的服務用語和服務禮儀接待來訪群眾，接聽咨詢電話。…… 四、受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，本人本年度考核不能評為優(yōu)秀；受到有效投訴或被檢查發(fā)現二次的，本人本年度考核不能評為稱職；受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次的，本人本年度考核評為不稱職，予以輪崗或降職；輪崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現三次以上的，予以辭退。 寶雞市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定[2003]公務員所在機關、市投訴中心、市監(jiān)察局、市人事局第十一條 建立嚴格的投訴登記制度?！谑l 受理投訴的國家行政機關必須在接到當事人投訴后5個工作日內調查核實，并將處理結果書面告知投訴人和有關國家公務員。第九條 同時具備下列條件的，可以認定為有效投訴：（一）投訴人反映的事實客觀存在；（二）被投訴的國家公務員的行為影響了本行政機關形象或損害了投訴人的合法權益；（三）被投訴的國家公務員的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和有關政策規(guī)定；……第八條 （二）國家公務員被有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，本人本年度考核不能確定為優(yōu)秀等次；被有效投訴或檢查發(fā)現二次的，本年度考核不能確定為稱職等次；被有效投訴或被檢查發(fā)現三次以上的，本人本年度考核確定為不稱職等次，調離本崗位。（三）國家公務員被有效投訴或被檢查發(fā)現的行為，情節(jié)嚴重或造成重大影響的，依法予以辭退或給予行政處分。鶴山市國家公務員公共服務行為規(guī)范試行辦法[2004]部門或市國家公務員行為規(guī)范監(jiān)督管理辦公室第十條 （一）被有效投訴一次的，責任人本年度考核不能評為優(yōu)秀；（二）被有效投訴二次的，責任人本年度考核不能評為稱職；（三）被有效投訴三次的，責任人予以輪崗。丹江口市國家機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定[2004]公務員所在機關、監(jiān)察機構第十二條 受理投訴的部門、機構應當在接到投訴的7個工作日內調查核實，對不屬于本行政機關處理的投訴，應當在7個工作日內將其轉交給有關部門調查核實。對投訴的調查處理，一般應在1個月內完成，并將處理結果告知投訴人。

第十三條 服務對象和其他人員對各級國家機關或公務員提出投訴，由被投訴的各級行政機關或公務員對其行政行為負舉證責任。投訴人提供證據合法的，應予采用。第十六條 （二）……公務員有以下行為之一的，……即可認定為有效投訴：（1）在辦理行政審批事項時，對于符合條件的不予審批或沒有按規(guī)定時限予以審批；（2）不按照規(guī)定一次性告知群眾所需辦理事項的依據、時限、程序及所需材料和不予辦理理由；（3）不按規(guī)定程序、時限為群眾提供服務；（4）不按照規(guī)定程序執(zhí)行公務；（5）不按照規(guī)范的工作用語及工作禮儀執(zhí)行公務；（6）不按照規(guī)范的服務用語及服務禮儀接待來訪群眾；（7）不答復群眾反映的問題。第二十五條 （一）受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次的，本人當年年度考核不能評為優(yōu)秀等次；（二）受到有效投訴或被檢查發(fā)現兩次的，本人當年年度考核不能評為稱職等次；（三）受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次的，本人當年年度考核評為不稱職，予以換崗或降職；（四）換崗或降職后一年內又受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次以上的，予以辭退。黃山市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定[2005]市行政效能投訴受理中心電話投訴第九條 受理投訴的機構應當在接到投訴后5個工作日內調查核實，并將處理結果書面告知投訴人。復雜事件無法在 5 個工作日內調查處理完畢的，應向投訴人及上級機關報告工作進度，并在一個月內調查處理完畢。第十五條 本規(guī)定所稱“有效投訴”，是指投訴內容客觀準確，經調查核實的確存有第四條所列行為，以及有其他違法違紀行為的投訴。第六條 （一）情節(jié)較輕、影響較小的，受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次，予以誡勉談話，責令做出書面檢查，本人年度考核評為稱職；受到有效投訴或被檢查發(fā)現兩次，給予通報批評，責令向管理相對人賠禮道歉，本人年度考核評為基本稱職，不發(fā)年終獎金；受到有效投訴或被檢查發(fā)現三次，本人年度考核評為不稱職，降低一個職務層次任職；降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現的，予以辭退。（二）情節(jié)較重，影響較大的，受到有效投訴或被檢查發(fā)現一次，責令做出書面檢查，給予通報批評，調離工作崗位或待崗培訓。待崗期為1-3個月，待崗期間只發(fā)基本工資，待崗期滿經考核合格后，重新安排工作。本人年度考核評為不稱職，降低一個職務層次任職。構成違紀的，給予行政處分。受到有效投訴或被檢查發(fā)現兩次的，予以辭退。除上述之外，大部分地方的行為規(guī)范并未規(guī)定投訴程序，或者規(guī)定僅由行政機關的相關部門發(fā)起對公務員責任的追究，如《萊蕪市國家公務員行為規(guī)范（試行）》僅在第55條規(guī)定：“本行為規(guī)范由各級行政機關具體組織實施，各級人事、監(jiān)察部門負責監(jiān)督執(zhí)行。”我們認為，雖然由所在機關負責發(fā)起對公務員責任的追究確實更能體現行為規(guī)范的“內部性”，但在此基礎上拓寬觸發(fā)渠道，賦予相對人投訴權是使行政活動更加民主、行政監(jiān)督更為開放的措施相比單純地由所在機關進行監(jiān)督，賦予相對人投訴權更能增加行為規(guī)范的執(zhí)行效力，也能使公務員在投訴權的壓力下更好地服務于相對人、更多地滿足相對人的需求，從而達到服務公眾這一公務員行為規(guī)范的根本目的。

二、投訴公務員的途徑分析：網上投訴和實地投訴投訴途徑設置的合理與否決定了侵權行為發(fā)生后，相對人能否方便、快捷地將投訴意見轉達給受理機關?？梢哉f，投訴途徑在公務員投訴機制中占據著時間上的首要性——處理過程和責任結果再細致，如果相對人的投訴得不到受理，這一機制的實際效力也會令人擔憂。按照上表中各地方行為規(guī)范的規(guī)定，投訴途徑主要包括電話、信函、電子郵件、面談等形式；在具體實踐中，北京市設置了“電話投訴、來信、來訪、網上投訴和上級批辦5個受理投訴渠道；與市人大、市政協相關部門建立投訴卡轉交、約談等工作機制；主動與信訪部門、非緊急救助熱線、政風行風熱線、城市管理廣播電臺等部門以及派駐監(jiān)察機構聯系，建立了工作協作和信息交流機制”[2]；“佛山市行政投訴電子監(jiān)察系統(tǒng)統(tǒng)一了全市行政投訴受理窗口、處理平臺以及監(jiān)督系統(tǒng)，市民可以通過撥打12345行政服務投訴熱線，或者登錄市政府投訴中心的網站，以及通過來信來訪進行投訴”[3]，等等。鑒于互聯網在現代社會生活中的影響日益深化，以及部分地方政府網上投訴平臺的搭建，本文將投訴途徑劃分為網上投訴和實地投訴兩種，前者是指相對人通過互聯網媒介進行的投訴，后者則是指相對人在互聯網之外，通過電話、信函、廣播、電視、來訪等傳統(tǒng)途徑進行的投訴。

通過對上述投訴系統(tǒng)的考察，我們發(fā)現：

（1）相對人通過網上投訴系統(tǒng)進行投訴時，專門投訴公務員個人的比例并不高。我們梳理了三個省會城市2012年9月10日的單日投訴案件，其中投訴公務員的比例如下表所示：表3：2012-09-10三市投訴案件列表武漢福州烏魯木齊1.光谷公交票價過高

2.社區(qū)干部低保亂用為[√]

3.遲到的化驗

4.個別公交車司機確實有點問題

5.亂扣費

6.關于三角路石油宿舍違章建房的投訴

7.垃圾無處丟，文明創(chuàng)建從何談

8.毀綠事件怎么沒有人管

9.青山區(qū)119小區(qū)有居民進行鋼構切割作業(yè)

10.武昌區(qū)鼓架坡用電居民

11.天順園長風路整天人為擁堵，望解決

12.要求依法拆除并重新選址！

13.違法建設多次投訴都沒有拆除1.投訴倉山區(qū)執(zhí)法局不做為，至今未能阻止違法搭建廟宇！

2.倉山區(qū)金輝萊茵城附近經常到晚上11點30開始空氣惡臭

3.閩侯南通，瓜山鄉(xiāng)江星村建陵園，違法占村民用地，不按國家規(guī)定賠償

4.福清的士，坑你沒商量！價格司機定？

5.相關部門何時能夠確認見義勇為！

6.違章搶建

7.憑什么多收5角錢？[√]

8.河下小區(qū)烤鴨店擾民

9.長樂一中周末只有一個下午放。

10.長樂一中周末補課問題

11.渣土車噪音

12.為何坐39路公交車需等那么久！請公交部門給予答復

13.原厝路路面坑洼，遇水即澇，什么時候整治？

14.鳳湖新城煙草老大的工地夜晚瘋狂施工

15.320路 閩A Y8905 9月10日 21：30經過華僑中學不停車不開門，讓乘客下一站再下，揚言要投訴就投訴！1.請問烏市教育局 新生入學能不能不要隨意刁難家長

2.地下室物品被泡，誰來解決我們的損失

3.十七戶片區(qū)電壓不穩(wěn)

4.關于天然城市花園房屋面積縮水、質量差、不賠付違約金等事宜

5.家屬樓內辦音樂班擾民

6.關于天然城市花園房屋面積縮水、質量差、不賠付違約金等事宜

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11.喬遷住戶常常半夜放鞭炮

12.修建田字路使小區(qū)路燈損壞影響治安交通問題

13.呼吁關注民生

14.東站路與城北主干道的紅綠燈什么時候能好

15.沙區(qū)執(zhí)法局紅廟子中隊回避問題，嚴重失職！瀆職！[√]

16.投訴江蘇東路國稅局家屬院工地夜間施工擾民！

17.讓人想起來就不舒服該日投訴案件13起，投訴公務員占7%。該日投訴案件773起，本表選取后15件，投訴公務員占6.7%。該日投訴案件17起，投訴公務員占11.8%?？梢钥闯?，在部分城市的投訴系統(tǒng)中，投訴公務員的案件數量幾乎可以忽略不計。實際上，很多投訴案件都不是由行政機關及其公務員的違法或不當行為引起的，如手機扣費、垃圾收集、中學補課等都是普通的公共問題，而表3中“17.讓人想起來就不舒服”這一案件的被投訴人其實是某企業(yè)的保安。盡管部分投訴系統(tǒng)在頁面上標明了“投訴”的具體所指，如表2中成都市標明“本投訴頁面只接

①其中，貴陽（http：//www.gygov.gov.cn/col/col10946/index.html）、南昌（http：//www.nc.gov.cn/wsbsdt/jdts/）等市的投訴頁面只是將各個部門的網上咨詢地址或信箱放置在一起，而不是由該網集中統(tǒng)一受理；杭州市的“96666效能投訴信箱”（http：//www.hangzhou.gov.cn/main/96666/index1.shtml）只具有單向的在線寫信功能；昆明市的投訴網頁（http：//bbs.clzg.cn/forum.php？mod=forumdisplay&fid=227&filter=typeid&typeid=258）實際上是“彩龍社區(qū)”的論壇，投訴內容并非由行政機關處理，而是由網友自由留言、回復。這些情況我們均未計入網上投訴平臺的行列。表2及上述網站最后訪問日期均為2014-05-24。收群眾對房管局系統(tǒng)工作人員違紀違規(guī)、拖延辦事及工作作風方面的投訴”，南京市的投訴受理范圍包括“不依法和按規(guī)章制度辦事，執(zhí)法不公、辦事不公，不作為、亂作為，應該幫助群眾解決問題而不幫助解決，吃拿卡要，損害群眾合法權益”等，但事實上大部分相對人都難以分清“投訴”的準確含義，而是將其簡單地理解成對“政府的”某些事項或者“認為應該由政府管理的”某些事項不滿，將其表達出來就成了“投訴”。這就使得本為監(jiān)督行政機關及其公務員違法或不當行為而設計的投訴系統(tǒng)，實際上受理更多地被用于指向行政機關監(jiān)管對象的違法或不當行為。

（2）在網上投訴系統(tǒng)的設置中，“投訴公務員”的獨立性往往有所欠缺。一方面，部分城市（如福州）的系統(tǒng)并未為“投訴”設立單獨的頁面，而是將其與“咨詢”、“舉報”、“建議”、“感謝”等合并在一起，待相對人填寫完成后，再由管理人員分類整理并轉交給有關部門。這類設計的優(yōu)點在于：第一，可以節(jié)省系統(tǒng)資源；第二，如上文所述，很多相對人其實分不清“舉報”、“投訴”和“建議”之間的區(qū)別，將其合并在一起反而可能會為管理人員的整理和轉交提供便利。其缺點則在于，行政機關及其公務員的違法或不當行為有可能被“淹沒”在各種互不相關的“咨詢”或“感謝”中，而得不到主管機關的重視。另一方面，大多數城市即便為“投訴”設計了單獨的頁面，也沒有將“投訴公務員”獨立出來，而是與投訴行政機關或其監(jiān)管對象共用同一頁面。其原因可能是系統(tǒng)設計者認為投訴公務員的案件較少，沒有必要為其單獨設計。這就使得，投訴公務員的案件其實是零星分散在整個投訴系統(tǒng)中的，我們認為這不利于對此類案件的整理、調查和責任追究。

（3）在表2“實名投訴”項目中，我們認為匿名投訴的設計更能保護相對人隱私并降低投訴風險（相對人自愿實名的除外）。然而在這17個城市中較為明確地表示無需實名投訴者僅占29.4%，其余城市皆須在投訴的同時填寫投訴人姓名，但填寫姓名時又分兩種情況：一是需要在系統(tǒng)中注冊，注冊的同時需要填寫身份證號（如上海市），而具備“姓名”和“身份證號”這兩個條件即可由行政機關確定投訴人的真實身份，此為真正意義上的“實名投訴”；二是在填寫姓名時無需填寫身份證號（如南京市），這時相對人未必要填寫真實姓名，如“張女士”、“江寧人”這樣的“來信人”在案件信息中頻頻出現，此為部分意義上的“實名投訴”。我們認為，在投訴中賦予相對人是否實名的選擇權顯然有助于其打消顧慮、放心投訴。

（4）在表2“投訴內容及答復是否公開”欄目中，有17.6%的城市一律不予公開，即除投訴人之外的社會公眾無法在系統(tǒng)中查閱投訴的內容和處理結果；而有11.8%的城市是部分公開，即由管理者選擇部分投訴案件進行刊登以便公眾查閱。我們認為，網上投訴系統(tǒng)同樣具有公眾監(jiān)督平臺的作用，行政機關及其公務員的違法或不當行為理應向社會公開。當涉及到商業(yè)秘密和個人隱私時，我們認為下述設計是比較合理的，即在投訴人填寫投訴信息時，為其提供“是否公開”的選擇項（如鄭州市），也就是將投訴信息的公開權賦予相對人，這也體現了對相對人的尊重。

（5）在網上投訴平臺的利用率方面，我們發(fā)現各地方差別較大，不宜一概而論。在表3所考察的單日投訴案件（2012-09-10）中，武漢市和烏魯木齊市為13和17起，福州市則達到773起，相差近60倍；此外，該日合肥市接到網上投訴案件9起，西安市8起，哈爾濱市、長春市、沈陽市均為0起?？梢姡蛦稳胀对V情況來看，大多數城市維持在一個較低的水平（0-20起），而如福州市這樣投訴案件高發(fā)的情況比較少見。我們認為，網上投訴渠道的利用率取決于如下幾個因素：第一，該地區(qū)社會公眾的維權意識、公共意識是否充分——整體而言，我國南方地區(qū)比北方地區(qū)公民的訴求意識更高。第二，該地區(qū)的網絡硬件設施是否完備，相對人上網是否便利。第三，其他投訴途徑（如信件、電話、短信、面談等）是否健全——如果其他投訴途徑比網上投訴更為便利、有效，相對人就不會首先選擇網上投訴。第四，網上投訴系統(tǒng)的設計是否合理、管理是否完善。如果投訴頁面過于隱蔽、操作過于繁瑣，相對人就會望而卻步；如果網上投訴長期無人管理、不予刊登、得不到回復或者不能解決問題，相對人就會另尋其他投訴途徑。第五，相對人是否更愿意選擇信訪、行政復議和行政訴訟等其他途徑解決糾紛。根據筆者的調研數據，我國北方某市（JC市）2012年第2季度共收到行政復議案件455件（被申請人為市政府及其工作部門），而該季度網上投訴系統(tǒng)所受理的投訴案件則為94件，不足復議案件的1/4，可見該市市民更愿意將行政復議作為首要救濟途徑；而且，該市該季度投訴和復議案件的總和，仍然比不上作為南方城市的福州市單日受理投訴案件的數量。最后，雖然網上投訴案件的數量可能與當地的行政和法治狀況有關，但我們并不認為二者之間存在比例關系——一個地方投訴案件多一方面可能意味著公眾的滿意度不足，另一方面反而可能意味著該地方的行政風氣更為開明。

（6）對于網上投訴的受理情況，盡管各地方的具體方式有所差別，但整體狀況較好。比如，福州市的投訴系統(tǒng)頁面會顯示案件辦理進度，如“已批轉”、“正在辦理”、“處理完畢”等，“處理完畢”的案件會直接在頁面中給出具體答復。而有些城市（如南京）是只在網上公開已經辦理完成的案件，并在頁面中給出答復；未辦理完畢或不予受理的案件不在頁面上顯示。我們認為，公開顯示案件內容和辦理進度的做法更具合理性，否則相對人不知道其投訴是否受理、是否辦理，便可能對投訴系統(tǒng)產生懷疑，發(fā)出“為何沒有答復”這樣的疑問。

（二）實地投訴的現狀考察

與網上投訴相比，實地投訴（即線下投訴）更具多元性。我們主要就以下幾個方面進行了考察：

（1）對于實地投訴的辦理或主管部門，根據表1的顯示，普遍是由監(jiān)察或人事部門來負責。但值得注意的是，很多地方都設立了專門機構進行處理，大多以“行政投訴中心”、“機關效能投訴中心”等方式命名。比如，第一，北京市2004年設立行政投訴中心，至2010年6月，全市共有行政投訴工作網絡點1157個，專職行政投訴工作人員87人，兼職工作人員1961人，形成了市行政投訴中心、區(qū)（縣）行政投訴中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政投訴工作網絡點三級網絡體系[2]。第二，部分行政投訴中心（如吉林市、山東?。┦窃O立在行政監(jiān)察機構內部，而部分行政投訴中心（如大連市、營口市、江西省）則是由市區(qū)政府直屬。第三，對于投訴的案件，很多行政投訴中心主要是負責受理，之后轉交有關機關辦理；但緊急或重大的案件則自行辦理或督辦。比如，《大連市行政投訴處理暫行辦法》第2條第2款規(guī)定：大連市人民政府行政投訴中心“組織對重大、有影響及突發(fā)行政違法違規(guī)事件的調查并提出處理意見；組織協調區(qū)市縣政府、市政府各部門及直屬機構行政投訴工作，對其行政投訴工作進行檢查、指導和監(jiān)督”?！督魇⌒姓对V中心管理暫行辦法》第17條規(guī)定：“行政投訴中心受理投訴后，及時確定辦理方式，辦理方式可采取自辦或轉辦。對直接受理對象或管轄范圍內確有必要直接辦理的重要投訴件，可采取自辦方式直接進行調查。其它的投訴件可采取轉辦的方式進行辦理?！?

（2）在實地投訴的多種方式中，多數投訴中心沒有進行限制，而是由相對人自行選擇，如《北京市行政投訴工作辦法（試行）》第10條規(guī)定：“受理投訴的主要方式：來電、來訪、來信、網上投訴和領導批辦、上級交辦?！薄都质行姓芡对V處理辦法（試行）》第八條規(guī)定：“投訴人可以采取來人、來電、來信、傳真、網絡等形式進行投訴，也可以書面委托他人代為投訴。”但也有投訴中心對個別投訴方式進行了限制，如《大連市行政投訴處理暫行辦法》第4條規(guī)定：“投訴人可以通過電話、信函和電子郵件方式進行投訴，投訴中心不接受群眾來訪。”而來人、來訪等屬于真正意義上的“上門投訴”，接待這種投訴顯然需要投訴中心支付更多的人力與物力成本，并且其比較容易與“信訪”途徑相混同，這可能是部分投訴中心不接待上門投訴的原因。而對于各種投訴方式所占的比重，我們考察了合肥市2012年9月11-13日三天所答復的共80起投訴案件，其中通過市長信箱投訴者共1件，占1.25%，通過電話投訴者共50件，占62.5%，其余皆為網上投訴。可見，和網上投訴相比，實地投訴特別是電話投訴至少在某些地方仍然是投訴的主要渠道——雖然我們認為網上投訴能夠在案件提交、分類審查以及結果查詢方面為相對人提供更多的便利，但是相比之下，傳統(tǒng)的電話平臺顯然比互聯網更為普及，能夠更為容易和便利地為相對人所利用。但與此同時，電話投訴平臺需要設置專人在工作時間不間斷地接聽電話，而網上投訴平臺則可以由管理人員“集中統(tǒng)一處理”，這就意味著電話投訴比網上投訴成本更高。當然，在各地方普遍設立了行政投訴中心的情況下，由工作人員同時負責處理電話、網絡等各個渠道的投訴也是可以實現的。

（3）在投訴的受理上，大部分行政投訴中心都將投訴公務員個人的案件納入了受案范圍，但又沒有局限于此，而是同時受理投訴行政機關的案件。比如《吉林市行政效能投訴處理辦法（試行）》第五條規(guī)定：“市行政效能投訴中心履行以下職責：（一）受理投訴人對被投訴人有關行政效能問題的投訴；（二）受理投訴人對被投訴人違反服務承諾行為的投訴；（三）調查處理被投訴人不履行或不正確履行職責的行為；……”《大連市行政投訴處理暫行辦法》第五條規(guī)定：“投訴中心受理投訴的范圍：（一）行政機關不履行法定職責，違反國家法律、法規(guī)、方針、政策和黨委、政府決定、命令，或者盲目決策，造成重大失誤的投訴。（二）行政機關不正確履行法定職責，不認真落實內部管理制度，工作職責不清，相互扯皮、推諉，辦事效率低下，以及政府工作人員利用職權不作為，亂作為，給行政管理相對人造成延誤或損失的投訴?！倍渡綎|省行政投訴辦法》則更加細化，其在第7至13條分別規(guī)定了行政機關及其公務員在實施行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查和行政復議過程中的可投訴情形（共33種），遍及幾乎所有的強制性行政行為類型，這是本文考察范圍內列舉投訴事項最為詳細的規(guī)范性文件。

三、投訴公務員的程序分析：受理、辦理和救濟在上文對于實地投訴的考察中，我們發(fā)現，凡是設立了行政投訴中心的地區(qū)，基本都制定了相應的單行投訴規(guī)范，我們將對其中規(guī)定的投訴程序進行簡要分析。表4：單行投訴規(guī)范中的投訴規(guī)定規(guī)范性文件辦理方式辦理時限救濟途徑責任追究投訴限制北京市行政投訴工作辦法（試行）[2007]第十四條 （一）……對投訴件進行調查，由兩人以上組成調查組。調查組應制作調查筆錄，調取相關證據，形成調查報告，作出調查結論?！痰谑鍡l第十八條 ……對投訴失實的，應在一定范圍內澄清事實，消除對被投訴單位（個人）造成的不良影響；……吉林市行政效能投訴處理辦法（試行）[2009]√第十七條第二十條 被投訴人有本辦法第七條所列行為之一的，由被投訴人員職務任免機關或紀檢監(jiān)察機關視情節(jié)輕重，依照有關規(guī)定進行問責或給予相應紀律處分。

第二十一條 行政效能投訴處理結果，應當作為各級機關或單位效能評估和工作人員年度考核、獎懲的重要依據。大連市行政投訴處理暫行辦法[2007]√第九條第十條 投訴人對承辦單位處理結果不滿意的，可以向投訴中心反映。投訴中心應對反映的問題進行調查。對原投訴處理機關處理得當的，告知投訴人；對確屬處理不當的，應責成原投訴處理機關重新處理或形成處理意見報市政府。第十五條 投訴人應如實反映情況，投訴內容應具體、明確，應具實名及聯系方式。投訴人故意偽造證據誣陷他人造成嚴重后果的，投訴中心應按照有關法規(guī)移交有關執(zhí)法部門進行查處。營口市行政效能投訴工作暫行辦法[2004]√第七條、第十六條第二十二條 （一）受到有效投訴1次，對被投訴人作出批評教育、向投訴人賠禮道歉、書面檢討、限期整改的處理。本人本年度考核不能評為優(yōu)秀。（二）受到有效投訴2次，對被投訴人作出批評教育、向投訴人賠禮道歉、書面檢討、限期整改的處理。本人本年度考核不能評為稱職。（三）受到有效投訴3次，予以轉崗或降職；轉崗或降職后再次受到有效投訴，予以辭退。……哈爾濱市行政執(zhí)法投訴辦法[2003]第十六條 法制部門或者法制機構辦理行政執(zhí)法投訴案件時，應當責成兩名以上工作人員調查取證，詢問投訴人。必要時可以向有關行政執(zhí)法機關調閱案卷，詢問經辦行政執(zhí)法人員，了解案情?！痰谑鍡l第二十二條 投訴人以行政執(zhí)法投訴為名，干擾或者阻撓行政執(zhí)法單位依法履行公務的，由公安機關依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。山東省行政投訴辦法[2011]第十八條 ……調查應當由2人以上進行，并出示有效證件。……調查中應當聽取被投訴人的陳述和申辯。

第十九條 行政投訴工作機構調查結束后，應當形成調查報告。經查證，事實與投訴人的投訴不相符合的，應當及時告知投訴人和被投訴人。一方或者雙方有異議的，應當補充調查。

第二十條 調查報告和處理決定應當抄送被投訴人任免機關，同時將處理決定送達被投訴人，并將處理結果告知投訴人。√第十七條、第二十二條第二十六條 行政機關工作人員有本辦法第七條至第十三條規(guī)定行為，經查證屬實的，由負責調查的行政投訴工作機構決定或者建議其任免機關按照規(guī)定權限和程序給予批評教育、通報批評、行政告誡等處理；情節(jié)嚴重的，向被投訴工作人員任免機關提出離崗培訓、調離崗位等處理建議；需要追究紀律責任的，向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處理建議。第二十九條 投訴人捏造事實、惡意投訴，或者干擾和影響正常工作秩序，違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安機關依法給予處罰。湖南省行政效能投訴處理辦法[2011]√第十六條第二十條 ……如投訴人對處理結果不服，并有新的證據和理由的，可以自收到反饋意見之日起30日內，請求原辦理機構的上一級投訴處理機構復查。收到復查請求的投訴處理機構應當自收到復查請求之日起30日內做出復查意見，并反饋投訴人。第二十一條 被投訴人有下列行為之一的，……給予直接負責的主管人員及其他直接責任人員批評教育、誡勉談話等處理，或建議其行政主管機關給予通報批評、調整崗位等處理；構成違紀的，建議其職務任免機關或者監(jiān)察機關按照干部管理權限和相關程序給予紀律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。江西省行政投訴中心管理暫行辦法[2010]第十八條 對投訴件的調查，應當由二人以上組成調查組。調查組應制作調查筆錄，形成調查報告。調查結論，由行政投訴中心提出，經本級紀檢監(jiān)察機關或所屬部門紀檢監(jiān)察機構批準后，按程序辦理。重要投訴件的調查結論，應當報本級人民政府?！痰谑艞l第二十二條 投訴人對行政效能投訴處理不服的，可以在收到處理結果后30日內向原投訴處理的行政投訴機構申訴，原投訴處理的行政投訴機構應當自收到申訴之日起30日內作出復查決定。對復查決定仍不滿意的，可以在收到復查決定后30日內向上一級直至省人民政府行政投訴中心申請復核，收到復核申請的投訴機構應當自收到復核申請之日起60日內作出復核決定。省人民政府行政投訴中心作出的行政效能投訴處理決定，為行政效能投訴處理的最終決定。第二十條 ……被投訴人行政過錯已損害投訴人合法權益的，責令被投訴人按規(guī)定予以糾正、補救。（一）投訴公務員的受理程序

通過表1和表4中的文件可以看出：由于在投訴過程中，相對人所需要完成的僅僅是將投訴意見通過其所選擇的途徑送交行政機關，之后就是等待答復，因此，所謂“投訴程序”一般都是在行政機關內部發(fā)生的。在處理結果得出之前，對相對人影響最直接的是表1的“投訴認定”項目，這決定了相對人的投訴是否有效并且是否能夠得到受理。實際上，表1中多數文件規(guī)定的有效投訴認定條款，其作用等同于表4所列文件的“受案范圍”條款，而這類條款在表4所列8個文件中均有規(guī)定，可見，在單行的投訴規(guī)范中對于相對人可以投訴哪些事項、不能投訴哪些事項一般都有著比較詳細的說明。而在表1的9個文件中，共有3個沒有對投訴認定作出規(guī)定，占文件總數的1/3，而且，與單行投訴規(guī)范所普遍采用的列舉式不同，有些行為規(guī)范采用的是形式認定標準（如《杭州市公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》），即需要有明確的被投訴人、投訴內容和理由等，而非投訴事項是否符合受案范圍；還有些行為規(guī)范采用的是實質標準（如《南京市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》、《黃山市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》等），即只有在調查核實后確認了被投訴人的違法不當行為時，才能認定為有效投訴。我們認為，這種實質性的認定標準可以應用在被投訴公務員的考核或追責環(huán)節(jié)中，或者應用在被投訴行政機關的效能評價環(huán)節(jié)中，但不能應用在相對人投訴的受理環(huán)節(jié)——不管經調查核實后被投訴人是否有違法不當行為，都不應影響投訴的受理（但有證據表明惡意投訴的除外），否則就會出現倒果為因的時間矛盾和邏輯矛盾。此外，我們仍然建議在行為規(guī)范中詳細列舉相對人可以對公務員的哪些行為進行投訴。因為，很多地方的行為規(guī)范中道德性條款較多，相對人很難對公務員沒有做到“節(jié)儉樸素”、“團結群眾”這樣的行為進行投訴，而像《丹江口市國家機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》列舉出“不按照規(guī)范的服務用語及服務禮儀接待來訪群眾”（第16條第2款第6項）這樣的投訴事項，則能為相對人投訴提供更為明確的依據，使其投訴過程更加順暢。

（二）投訴公務員的辦理程序

在投訴案件的辦理期限上，表1中有8個文件進行了規(guī)定，占文件總數的88.9%，而表4中則是全部文件都進行了規(guī)定，可見對于這一頗具程序重要性的時限問題，絕大部分地方都有著明確的規(guī)定，區(qū)別只在于詳細程度不同。在上述文件中，規(guī)定最為詳細的是《大連市行政投訴處理暫行辦法》，其不僅規(guī)定了受理時限、辦結時限和延長時限，而且對于一般問題、復雜問題和疑難問題的時限進行了區(qū)分，同時又對自辦、轉辦、交辦等的不同時限進行了單獨規(guī)定。《大連市行政投訴處理暫行辦法》第七條規(guī)定：“投訴中心對已受理的事項，分下列情況處理：（一）投訴中心在接到投訴人投訴后要做好登記，在2個工作日內做出是否受理的決定；對不予受理的，應當向投訴人說明理由?！ㄈπ柁D交有關行政機關處理的投訴，投訴中心應轉交有關承辦單位處理。承辦單位應在投訴件送達后，一般問題3個工作日、復雜問題7個工作日、疑難問題15個工作日內辦結。對涉及面廣、情況特別復雜的投訴，在規(guī)定時限內確實無法辦結的，辦結時間最長不超過60個工作日，并告知投訴人?！蔽覀冋J為，為了保障相對人的投訴權，特別是為了確保其后續(xù)救濟途徑（如行政復議、行政訴訟等）不受延誤，明確并詳細地規(guī)定投訴案件的辦理時限是必要的。

在投訴案件的辦理步驟上，表1和表4中的幾乎全部文件都對自辦、轉辦、交辦、督辦等內部分工和處理方式進行了規(guī)定；在此基礎上，我們認為還應增加細節(jié)方面的規(guī)定，即能夠突顯“程序性正當程序”的事項，比如調查組的人數、證據收集、調查筆錄、調查報告、當事人陳述申辯、處理結果的送達或告知以及投訴的登記備案等，而表4中只有4個文件對該類事項進行了規(guī)定，占總數的1/2。我們認為，在投訴規(guī)范或行為規(guī)范中應當對投訴程序給予更為細致的規(guī)定，如《丹江口市國家機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》辟專章用十五個條文對投訴程序進行了規(guī)定，包括投訴主體、處理機構、調查期限、舉證責任、認定條件、告知權利等一系列相關事項。因為，投訴公務員不僅是行政機關內部的評價或追責機制，同時也是相對人的重要救濟平臺之一，唯有保證案件辦理程序的公平和公正，才能更好地化解糾紛，并使相對人權益得以伸張。

（三）投訴公務員的救濟程序

投訴公務員的救濟程序主要包括兩方面問題：一是相對人對于投訴的處理結果不服，通過投訴系統(tǒng)內部或外部其他渠道進一步投訴/申訴的可能性；二是行政機關將投訴結果告知相對人的同時是否告知其他救濟途徑。在表4中只有3個文件規(guī)定了相關內容，占總數的37.5%。具體而言，（1）這3個文件中的投訴救濟都是在原有的投訴系統(tǒng)內部進行的，并未涉及到其他救濟渠道。（2）在投訴系統(tǒng)內部進行的救濟，也分為正式的復查和非正式的“處理”。比如，《大連市行政投訴處理暫行辦法》第十條的規(guī)定就屬于非正式的處理，投訴人對處理結果不滿意，可以向投訴中心“反映”，而非申訴或申請復核；盡管其規(guī)定“對確屬處理不當的，應責成原投訴處理機關重新處理或形成處理意見報市政府”，但投訴人作出“反映”的時限以及后續(xù)重新處理的時限均未規(guī)定。相反，《湖南省行政效能投訴處理辦法》和《江西省行政投訴中心管理暫行辦法》的規(guī)定則屬于正式的復查程序，如后者的第22條不僅規(guī)定了投訴人對處理結果不服時提起申訴的時限、對象，投訴處理機關作出復查決定的時限，而且規(guī)定了投訴人對復查結果不服還可以向上級機關申請復核，對于復核的時限以及做出最終復核決定的行政層級也進行了規(guī)定，形成了相對人“投訴——復查——復核”的三步救濟鏈條，這是本文考察范圍內對此規(guī)定最為詳細的條文。（3）在告知投訴人救濟途徑，特別是投訴系統(tǒng)外部的其他救濟途徑方面，表4中沒有任何文件做出規(guī)定。我們認為，如果行政機關及其公務員的行政行為侵犯了相對人的合法權益，那么投訴是相對人可供選擇的救濟途徑之一，或者是應該首先考慮的途徑，銜接在其后的還有行政復議和行政訴訟。在“投訴-復議-訴訟”的鏈條中，一方面，在投訴系統(tǒng)內部規(guī)定二次處理程序（如復查、復核等）是必要的，這有助于投訴處理機關認真審查或對待相對人的投訴，防止投訴程序流于形式，從而將糾紛解決于成本較低、耗時較少的投訴系統(tǒng)內部——與行政復議的“上級做主”、行政訴訟的“對簿公堂”相比，把糾紛化解于本級機關內部是最能降低或消弭官民矛盾的方式；另一方面，在行政系統(tǒng)內部無法解決糾紛的情況下，投訴的二次處理還要考慮與行政復議和行政訴訟的銜接問題，也就是說，投訴的申請、受理和辦理時間應該盡量縮短，至少不應等于或超過行政復議和行政訴訟的提起時限，否則，一旦投訴的處理結果不能解決糾紛，相對人也就同時失去了提起行政復議和訴訟的機會，失去了通過其他途徑提起救濟的可能性。因此我們認為，將投訴系統(tǒng)限定為二次處理（類似于兩審終審）為宜，而總時間應以不超過60天（行政復議申請期限）為宜。

四、投訴公務員的實效分析：責任設置與處理結果投訴公務員的實效問題指的是，當公務員實施違法或不當行為后，相對人投訴是否會為其帶來不利影響——投訴系統(tǒng)設置得再完善、程序再詳細，如果公務員不會因相對人的投訴而使自身利益受損，那么投訴系統(tǒng)也會淪為沒有實質意義的形象工程。因此，是否具有實效是評價投訴系統(tǒng)優(yōu)良與否的最為重要的標準之一。

（一）被投訴公務員的責任設置

表1和表4中均有對于被投訴公務員責任承擔方式的規(guī)定：表1中全部文件都有此類條款，表4中則有62.5%的文件進行了規(guī)定。我們認為，對于被投訴公務員的法律責任，應當在行為規(guī)范或投訴規(guī)范中予以詳細規(guī)定，即便是援用其他文件，也應當以條文的形式加以明確，否則，如果被投訴公務員的責任處于不詳或模糊狀態(tài)，責任追究就難以落到實處。具體而言：（1）在上述文件中，除了涉嫌犯罪的應當移交司法機關處理之外，其余的責任承擔方式——不管是行政處分、紀律處分、考核、獎懲、轉崗、降職、辭退等，都屬于內部責任類型。我們認為，投訴公務員本身就是行政機關的內部程序，因此通過內部責任進行追究是較為合理的。（2）上述文件中的幾乎所有相關條文都將有效投訴與公務員的考核等次進行了關聯，其中大部分文件都比較注重有效投訴的次數，比如營口市、丹江口市、南京市、廣州市等都設置了類似的對應關系：

投訴次數考核等次1次稱職、基本稱職、不稱職2次基本稱職、不稱職3次不稱職（轉崗或降職）4次辭退我們認為，公務員被有效投訴的次數固然能夠反映出其執(zhí)法的具體表現，但還應加入對案件輕重程度（或者說違法或不當行為以及侵權的程度）的考慮——如果某公務員在同一時間被數次投訴同一輕微違法事件，之后即遭受降職或辭退的后果，或許會顯得過于嚴厲。當然，投訴案件的輕重程度是難以量化和主觀判斷的事項，需要主管部門進行裁量或細化規(guī)則。比如，表1中《杭州市公務員公共服務行為規(guī)范試行規(guī)定》所列舉的“在公共服務中吃、拿、卡、要，態(tài)度惡劣，作風蠻橫，在群眾中造成不良影響的”就屬于投訴案件輕重程度的判定；而《黃山市國家行政機關及其公務員公共服務行為規(guī)范暫行規(guī)定》則在第6條更為詳細地將投訴案件的輕重程度與投訴次數分別進行了對應，盡管該條在程度判定上還較為籠統(tǒng)，但至少對投訴的數量和質量進行了全面考慮，更有助于被投訴公務員的公平處理。

（二）投訴案件的處理結果

通過上文的考察，我們發(fā)現，若要讓違法不當的公務員承擔責任，相對人的投訴必須是“有效”投訴，也就是說，投訴必須經投訴處理機關調查、核實后，確認公務員實施了違法或不當行為，這一投訴才有效，才能據此對公務員追究責任；換句話說，相對人的投訴是否有效，取決于投訴處理機關的調查核實結果。由此引發(fā)的問題在于，投訴處理機關是否能夠公平公正地處理相對人投訴。鑒于各地方較為普遍的30天辦理期限，我們對部分城市2012年8月13-17日網上受理且已回復或辦結的投訴案件進行了考察（考察日期為2012-09-22）。

上表對于投訴行政機關或公務員案件的處理結果進行了考察，并做出了“有利”、“不利”和“居中”的區(qū)分。其中“有利”接近于相對人“勝訴”，其訴求被肯定，公務員的違法或不當行為被追究；“不利”則是相反的情形；而“居中”指的是，當相對人投訴行政機關及其公務員不作為、反映執(zhí)法過程中的某些不足或漏洞時，處理結果是承諾進行改進；或是相對人在不清楚具體法律規(guī)范的情況下認為行政機關及其公務員的行為違法，處理結果是對該行為進行了詳細的法律解釋。如在表6烏魯木齊市“新民路街道紅山路社區(qū)維穩(wěn)工作漏洞，亟待改善”的投訴中，水磨溝區(qū)政府作出了如下答復：“針對您反映的新民路街道紅山路社區(qū)維穩(wěn)工作漏洞、亟待改善的問題，我區(qū)領導高度重視，立即安排工作人員處理此問題：（一）新民路街道組織各社區(qū)負責人召開維穩(wěn)工作專項會議，要求夜間巡邏隊加大轄區(qū)重點區(qū)域巡查力度以及加強整個轄區(qū)的巡查速度、密度，嚴格按照接警后2分鐘到達事故地點的要求，不斷加大轄區(qū)沿街路面巡邏防控力度和巡邏隊員的警惕性。同時要求各小區(qū)門衛(wèi)加強保安管理，加大值班力度，發(fā)現異常情況及時上報。（二）要求區(qū)委政法委、區(qū)公安分局等部門加大對社區(qū)巡控的督促檢查力度。確保轄區(qū)安全穩(wěn)定，最大限度的保護轄區(qū)居民的人身和財產安全?！県ttp：//wz.hongshannet.cn/IPViewer.aspx？IPID=b9929970-7016-4417-8e14-1cbc7aeebf30.我們將這一案件的處理結果歸入“居中”類別。此處較為有趣的是，部分“居中”的案件是投訴處理機關在不作處理的同時告知投訴人提起行政復議，而且這種情形在投訴交警時比較常見——在表6僅有的6起投訴交警的案件中，有3起是直接告知申請行政復議http：//hudong.xa.gov.cn/Usl/Interact/Wqst1/Wqst1View.aspx？id=95685.，有1起是在認定被投訴交警行為合法之后告知申請行政復議。同時，根據筆者的調研數據，JC市2012年第2季度所收到的455起行政復議案件中，被申請人為交警支隊的有412起，占總數的90.5%，儼然成了行政復議的“壟斷部門”。盡管我們不能確定投訴處理機關進行如此處理是否存在著內部的文件依據，但從相對人的角度說，投訴公務員和行政復議是兩種相互獨立的救濟途徑，而且投訴的時間一般是在行政復議之前；在侵權行為發(fā)生后，相對人既可以選擇投訴，也可以選擇行政復議，如果對于投訴的處理結果不服，在沒有超過復議期限的情況下可以繼續(xù)提起行政復議。而交警方面拒絕處理投訴、直接告知行政復議的做法，實際上是剝奪了相對人的投訴權，堵塞了一條可供選擇的救濟途徑，使得相對人通過投訴平臺對于交警的投訴不再具有實質意義。況且，我們在各地方投訴平臺的說明中，以及各地方制定的行為規(guī)范和投訴規(guī)范中，均未見到將“投訴交警”排除出受案范圍的規(guī)定，而相對人在不知情的情況下投訴交警無疑是在浪費救濟成本。我們認為，投訴公務員和行政復議有著各自的特點，將其合二為一的做法是不恰當的；而且即便進行了合并處理，也應當在投訴系統(tǒng)和法律規(guī)范中明示，以免相對人去做“無用功”。

在投訴處理結果是否有利于相對人方面，各地方的情況也存在差別。在表5所列舉的城市中，有半數以上（武漢、西安、烏魯木齊）沒有做出過對相對人有利的處理結果，而有些城市（如福州）相對人“勝訴”的情況則比較多見。我們選取了表6中幾個比較典型的案件進行分析：

投訴1 濱湖派出所干警多次毆打消費投資項目投資客

信件內容：尊敬的張市長：你好！我是一名在濱湖新區(qū)的消費投資項目的投資客。近來，由于一些消費投資行業(yè)的從業(yè)者不自律，政府對行業(yè)進行整頓、調控，目的也是使這個行業(yè)健康有序發(fā)展，更好更快的建設濱湖新區(qū)，但是在公安整頓消費投資行業(yè)的同時卻出現了一些不和諧的聲音，濱湖派出所在執(zhí)法過程中暴力毆打從業(yè)者，在對消費投資項目從業(yè)者查身份證時進行毆打、有被帶到派出所內進行圍毆，8月6號上午11點多在清華園內用警棍對6名群眾實施爆打，被打者呼叫救命，我們這些消費投資項目從業(yè)者期盼青天張市長能管一管，對執(zhí)法者違紀的人處理，純潔執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法者素質和執(zhí)法水平！還濱湖新區(qū)一個和諧的投資環(huán)境，衷心感謝！

回復內容：您好！經查是工商、公安等多個單位聯合執(zhí)法，打擊傳銷專項活動，涉嫌人員應給予配合。http：//220.178.124.68：8080/web/LetterView/2012080801181.

在該案中，投訴的內容是派出所在執(zhí)法過程中的打人行為，而答復的內容卻是對“消費投資項目”進行定性，即違法傳銷，而并未針對打人事件作出直接答復，或者說，投訴人認為派出所執(zhí)法違法的同時，處理機關（公安局）卻在反向認定投訴人違法——這種情況與行政訴訟中一度較為常見的“法官和被告一起審原告”的現象有些相似。我們認為，一方面，投訴處理機關應當針對投訴事項（執(zhí)法違法）進行調查處理，而非對投訴人是否違法（傳銷）進行調查處理；另一方面，即便相對人確實“涉嫌違法”，也不應該被毆打，更不能證明暴力執(zhí)法的正當性——“涉嫌人員應予配合”就是配合“被毆打”并不存在學理和法律上的支持。況且，在本案的答復中，既然沒有對暴力執(zhí)法的情況進行解釋說明，那就無異于承認了打人現象的存在，從而是對傳銷人員應該被毆打的變相肯定?？梢?，這一投訴的處理結果其實是表明了“投訴人違法在先，打了白打”的立場，投訴人的權利顯然無法因此而獲得救濟。

投訴2 接警不出警，出警不出力！

投訴內容：2012年8月11號上午9：27分，在前進四路楚風電影院門口，有輛藍黑色馬自達3的私家車在人行道上?？浚@個地方多次向交管部門反映，一直不出警。不過我還是報了122，近25個小時過去啦，沒有任何交警出現處罰該車，該車也一直沒上牌照，也一直停在人行道上，也沒接到任何轄區(qū)交管部門的電話。2012年8月12號上午10：14我再次致電122，10點33分，交警才到現場，遠遠超過交管部門給市政府和老百姓的承諾白天10分鐘的出警時間！江漢區(qū)交管局指揮室85394260回復如下，此車因為天氣下雨，無法對該車進行處罰。但事實是該車前后都沒有任何車輛遮擋，可以派拖車直接拖走，而且顯然交管部門又在照顧關系戶，通知車主上了牌照后，不做任何處罰，任由該車繼續(xù)霸占人行道！交管局的治庸效果看看此事就知道效果如何啦。

回復內容：您的投訴（咨詢或建議）我單位已受理，并按照網上辦理回復時限要求對您的投訴（咨詢、建議）進行回復?，F將辦理情況回復如下：1、8月11日，我隊攝像民警王運紅于9時50分左右接大隊通知到達前進四路楚風電影院門口，但未發(fā)現無牌車輛，我隊民警依法對楚風電影院門口的違停車輛進行了處罰。2、8月12日早上我市下大雨，我隊民警潘峻10時17分接大隊通知出警，于10時33分到達現場。民警到達現場了解到現場有無牌車違停，便通知牽引車來現場拖車，在等待過程中，車主出現，我隊民警潘峻依法對車主處以200元罰款扣6分的處罰，并無出警不出力的情況發(fā)生。http：//hflx.whjjjc.org.cn/application/gzhd/tsdj/queryBytype.jsp？selectpageno=13&type=1&tsname=%CD%B6%CB%DF.

該案的特殊之處在于，投訴人與被投訴人對于事實的陳述不一致：對于8月11日的陳述，投訴人認為沒有交警出警，被投訴人認為交警已出警但未發(fā)現違規(guī)車輛；對于8月12日的陳述，投訴人認為交警因“照顧關系戶”而沒有拖車和處罰，被投訴人則認為拖車之前車主出現并對其進行了處罰。我們認為，在雙方對于案件事實認定有別的情況下，并不能簡單地根據主觀好惡去判定真實情況，特別是在被投訴人與投訴處理機關存在隸屬關系的情況下，很難通過投訴程序去重新認定事實。在網上投訴的情況下，一方面投訴人難以出示實物證據，另一方面在上述案件中投訴人也難以舉證交警不作為；而此時交警部門對于案件事實的調查幾乎成了唯一的事實認定標準。盡管如此，我們仍然認為，在雙方對于案件事實存在明顯分歧或較大沖突的情況下，如果投訴人具有進一步舉證的能力，或者按照行政案件舉證責任倒置的原則，需要對行政機關證據進行質證的，應當通過后續(xù)的投訴復查、行政復議或行政訴訟中的舉證過程去厘清爭議。

投訴3 濫用職權

訴求內容：本人家住北江濱碧水芳洲附近，在近2012年以來每周時常在上班或者休息時間都會多次看到，一輛車牌為閩AA213警的法院的大型囚車。停在碧水芳洲附近某小區(qū)門口，駕駛員就是該小區(qū)業(yè)主。在公車私用期間，一路狂拉警報，影響十分惡劣。做為法院警用車輛應嚴格管理。為何可以公車私用。希望法院系統(tǒng)領導可以嚴格管理車輛，維護好法院形象，杜絕公車私用。

回復意見：首先十分感謝陽光同志對我院警車使用的監(jiān)督，收到投訴件后，我院領到高度重視，現將投訴件所反映的情況做如下反饋：經查閩AA213警車確為我院司法警察大隊在用囚車。投訴件稱“在近2012年以來每周時常在上班或者休息時間都會多次看到，一輛車牌為閩AA213警的法院的大型囚車。停在碧水芳洲附近某小區(qū)門口，駕駛員就是該小區(qū)業(yè)主”，這是因為我院地址距市區(qū)較遠，有一段時間我院專用干警上下班接送車需要修理，該車一度被當做接送車使用，為接送干警經院領導同意由駕駛員把車開回家，而并非“公車私用”。投訴件稱“一路狂拉警報”，經了解該駕駛員確有存在這種違規(guī)行為，我大隊對其進行了嚴肅批評，并責令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責任獎。今后我隊將嚴格警用車輛的管理，舉一反三，加強對問題的整改，自覺樹立法院的新形象http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500728.。

投訴4 自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費

訴求內容：今天我們在五一廣場東面人行道自行車、電動車代管點寄存車子，代管員要求我們按照電動車每輛次1元、自行車0.5元交費，我們提出質疑，但是豎在一側欄桿上的停車收費標準（估計是五一廣場管理處豎的）全部被涂抹無法看出價目，我們只能妥協。經查詢，我們知道標準規(guī)定，電動車收費是0.3元，自行車0.2元。請問：一、五一廣場管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費隨意按照2至3倍收實在是暴利，如果允許如此收費，為什么不敢公示？為什么將價目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結果，希望明碼實價。

回復意見：反映市五一廣場自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費的訴求。市五一廣場管理處對此事進行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開始取消收費代管點。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個案例的處理結果都可以歸入對相對人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內容是“公車私用”和“狂拉警報”，而投訴處理機關進行了較為詳細的答復——盡管“公車私用”的投訴被否定，即該囚車系送修通勤車的臨時替代且已經領導批準，但“狂拉警報”的投訴得到了肯定，并追究了有關人員的責任。在投訴4中，所投訴的內容是代管員違反規(guī)定超額收費，而投訴處理機關的答復很簡潔：肯定投訴內容并處罰了代管員。我們認為，判斷投訴公務員實效性的標準，不僅是當公務員實施了違法或不當行為后，投訴處理機關能夠進行準確的事實認定，更重要的是，被投訴公務員能夠切實承擔責任，其自身利益確實會遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務員受到了“嚴肅批評，并責令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責任獎”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點也被取消——責任追究的結果確實是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過程具備了實際效力?？傊?，盡管根據表5和表6的考察，相對人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現象，但一方面多數投訴處理機關都能對投訴案件進行較為系統(tǒng)的調查，另一方面部分投訴案件的處理結果也確實能使違規(guī)公務員遭受不利，因此整體來說，目前多數地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運行，仍然要防止以下危險發(fā)生：（1）投訴處理機關為提高公眾滿意度而偽造一些“非常滿意”的相對人評價；（2）故意指使相對人去大量投訴一些與自己有利益之爭的部門；（3）借助相對人投訴而惡意評價或處分所屬公務員；（4）在答復投訴人時聲稱對被投訴人施加了懲罰，但事實上并未真正實施；（5）故意銷毀投訴材料，或對相對人的投訴視而不見，等等。JS

參考文獻：

[1]約翰·克萊頓·托馬斯公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略[M]孫柏瑛，等，譯北京：中國人民大學出版社，2005：131

[2]張歡，高明“有人聽、有人管、有人辦”是這樣做到的——北京市行政投訴中心充分發(fā)揮職能作用紀實[N]中國紀檢監(jiān)察報，2010-07-30（01）

[3]佛紀宣讓行政投訴不再被“踢皮球”[N]中國紀檢監(jiān)察報，2010-12-16（01）.

投訴4 自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費

訴求內容：今天我們在五一廣場東面人行道自行車、電動車代管點寄存車子，代管員要求我們按照電動車每輛次1元、自行車0.5元交費，我們提出質疑，但是豎在一側欄桿上的停車收費標準（估計是五一廣場管理處豎的）全部被涂抹無法看出價目，我們只能妥協。經查詢，我們知道標準規(guī)定，電動車收費是0.3元，自行車0.2元。請問：一、五一廣場管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費隨意按照2至3倍收實在是暴利，如果允許如此收費，為什么不敢公示？為什么將價目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結果，希望明碼實價。

回復意見：反映市五一廣場自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費的訴求。市五一廣場管理處對此事進行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開始取消收費代管點。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個案例的處理結果都可以歸入對相對人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內容是“公車私用”和“狂拉警報”，而投訴處理機關進行了較為詳細的答復——盡管“公車私用”的投訴被否定，即該囚車系送修通勤車的臨時替代且已經領導批準，但“狂拉警報”的投訴得到了肯定，并追究了有關人員的責任。在投訴4中，所投訴的內容是代管員違反規(guī)定超額收費，而投訴處理機關的答復很簡潔：肯定投訴內容并處罰了代管員。我們認為，判斷投訴公務員實效性的標準，不僅是當公務員實施了違法或不當行為后，投訴處理機關能夠進行準確的事實認定，更重要的是，被投訴公務員能夠切實承擔責任，其自身利益確實會遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務員受到了“嚴肅批評，并責令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責任獎”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點也被取消——責任追究的結果確實是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過程具備了實際效力?？傊?，盡管根據表5和表6的考察，相對人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現象，但一方面多數投訴處理機關都能對投訴案件進行較為系統(tǒng)的調查，另一方面部分投訴案件的處理結果也確實能使違規(guī)公務員遭受不利，因此整體來說，目前多數地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運行，仍然要防止以下危險發(fā)生：（1）投訴處理機關為提高公眾滿意度而偽造一些“非常滿意”的相對人評價；（2）故意指使相對人去大量投訴一些與自己有利益之爭的部門；（3）借助相對人投訴而惡意評價或處分所屬公務員；（4）在答復投訴人時聲稱對被投訴人施加了懲罰，但事實上并未真正實施；（5）故意銷毀投訴材料，或對相對人的投訴視而不見，等等。JS

參考文獻：

[1]約翰·克萊頓·托馬斯公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略[M]孫柏瑛，等，譯北京：中國人民大學出版社，2005：131

[2]張歡，高明“有人聽、有人管、有人辦”是這樣做到的——北京市行政投訴中心充分發(fā)揮職能作用紀實[N]中國紀檢監(jiān)察報，2010-07-30（01）

[3]佛紀宣讓行政投訴不再被“踢皮球”[N]中國紀檢監(jiān)察報，2010-12-16（01）.

投訴4 自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費

訴求內容：今天我們在五一廣場東面人行道自行車、電動車代管點寄存車子，代管員要求我們按照電動車每輛次1元、自行車0.5元交費，我們提出質疑，但是豎在一側欄桿上的停車收費標準（估計是五一廣場管理處豎的）全部被涂抹無法看出價目，我們只能妥協。經查詢，我們知道標準規(guī)定，電動車收費是0.3元，自行車0.2元。請問：一、五一廣場管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費隨意按照2至3倍收實在是暴利，如果允許如此收費，為什么不敢公示？為什么將價目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結果，希望明碼實價。

回復意見：反映市五一廣場自行車代管點涂抹收費標準超標準隨意收費的訴求。市五一廣場管理處對此事進行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開始取消收費代管點。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個案例的處理結果都可以歸入對相對人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內容是“公車私用”和“狂拉警報”，而投訴處理機關進行了較為詳細的答復——盡管“公車私用”的投訴被否定，即該囚車系送修通勤車的臨時替代且已經領導批準，但“狂拉警報”的投訴得到了肯定，并追究了有關人員的責任。在投訴4中，所投訴的內容是代管員違反規(guī)定超額收費，而投訴處理機關的答復很簡潔：肯定投訴內容并處罰了代管員。我們認為，判斷投訴公務員實效性的標準，不僅是當公務員實施了違法或不當行為后，投訴處理機關能夠進行準確的事實認定，更重要的是，被投訴公務員能夠切實承擔責任，其自身利益確實會遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務員受到了“嚴肅批評，并責令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責任獎”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點也被取消——責任追究的結果確實是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過程具備了實際效力?？傊?，盡管根據表5和表6的考察，相對人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現象，但一方面多數投訴處理機關都能對投訴案件進行較為系統(tǒng)的調查，另一方面部分投訴案件的處理結果也確實能使違規(guī)公務員遭受不利，因此整體來說，目前多數地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運行，仍然要防止以下危險發(fā)生：（1）投訴處理機關為提高公眾滿意度而偽造一些“非常滿意”的相對人評價；（2）故意指使相對人去大量投訴一些與自己有利益之爭的部門；（3）借助相對人投訴而惡意評價或處分所屬公務員；（4）在答復投訴人時聲稱對被投訴人施加了懲罰，但事實上并未真正實施；（5）故意銷毀投訴材料，或對相對人的投訴視而不見，等等。JS

參考文獻：

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