Web 2.0背景下政府門戶網(wǎng)站的SWOT戰(zhàn)略優(yōu)化

詹國輝，劉邦凡

(燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北秦皇島 066004)

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類步入了嶄新的以人文本、以用戶為中心的Web 2.0時代。政府門戶網(wǎng)站在電子政務(wù)建設(shè)中的重要性日益引起關(guān)注，成為各種理論和實踐研究的焦點。政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)有利于政府樹造良好的形象，提高威信，促進政務(wù)公開和高效廉潔，降低行政成本，提高政府服務(wù)效能。因此，如何正視政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)，正確處理其優(yōu)勢和劣勢之間的關(guān)系，對服務(wù)型政府的構(gòu)建具有重大實踐意義。

一、Web 2.0和政府門戶網(wǎng)站

“Web 2.0”最早出現(xiàn)在2004年O'Reilly Media公司和Media Live公司的一次會議上。目前，關(guān)于Web 2.0的定義沒有統(tǒng)一的定論。較具代表性的觀點表現(xiàn)為以下2個方面:(1)比較式定義。該觀點認為，Web 1.0是由上至下的，而Web 2.0是由下至上的［1］。相對于 Web 1.0，Web 2.0 更加強調(diào)人人都是內(nèi)容的建立者和互動的動態(tài)模式，具有參與性、協(xié)同性、集成性、平臺獨立性、持續(xù)更新性、松散耦合性等特征。(2)互聯(lián)網(wǎng)實驗室的觀點。Web 2.0不是單純的技術(shù)或者解決方案，而是一套可執(zhí)行的理念體系，實踐著網(wǎng)絡(luò)社會化和個性化的理想，使個人成為真正意義的主體，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)方式的變革從而解放生產(chǎn)力，這個理念體系在不斷發(fā)展完善中，且越來越清晰。業(yè)界普遍認為，Web 2.0的一個關(guān)鍵字是“微內(nèi)容”，可以是一幅圖畫、一則博客、一條留言等內(nèi)容，對微內(nèi)容進行創(chuàng)建、儲存、傳遞、維護和管理是Web 2.0的關(guān)鍵。在互聯(lián)網(wǎng)上交流、分享、瀏覽信息都是建立在Web之上的，Web 2.0時代的精髓是以人為本，以用戶為中心。

政府門戶網(wǎng)站是我國各級政府機關(guān)履行職能、面向社會提供服務(wù)的官方網(wǎng)站，是政府機關(guān)實現(xiàn)政務(wù)信息公開、服務(wù)企業(yè)和社會公眾、互動交流的重要渠道，是衡量一個地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展程度的重要指標(biāo)［2］。

Web 2.0主要在互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站上發(fā)揮作用，政府門戶網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)上體現(xiàn)政府服務(wù)的平臺，代表著政府管理方式創(chuàng)新的方向;政府門戶網(wǎng)站上的信息和服務(wù)不受時間和空間限制;政府門戶網(wǎng)站的優(yōu)化程度代表著政府信息的公開程度與政民、政企以及政府內(nèi)部各部門之間互動的程度，代表著政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

二、政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的SWOT分析

強調(diào)以人為本的Web 2.0時代為政府門戶網(wǎng)站的建立和發(fā)展提供機遇，也提出了挑戰(zhàn)，政府門戶網(wǎng)站不再只是簡單地為公眾提供信息，而是政府在線的門戶，提供信息的平臺以及政府和公眾互動的體現(xiàn)，其更加強調(diào)政民互動，強化政治參與，強調(diào)重視公眾的地位。SWOT即態(tài)勢分析法，原本用于企業(yè)戰(zhàn)略制定、競爭對手分析等，是對企業(yè)內(nèi)外部條件進行分析、綜合和概括，進而分析組織的優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)和威脅(Threats)的一種方法。運用SWOT分析法對我國政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的內(nèi)外部條件進行分析，即分析其優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)，以便優(yōu)化政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)和服務(wù)，提高政府公共服務(wù)的水平和人民滿意度。

(一)政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的優(yōu)勢(S)

政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為政府信息化建設(shè)步伐加快。20世紀末開始實施的“政府上網(wǎng)”工程，標(biāo)志著我國政府信息化建設(shè)進入到一個嶄新的發(fā)展階段，啟動了政府上網(wǎng)年。2006年1月1日，中央政府門戶網(wǎng)站正式開通［3］，2008年，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達到96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率達到100%，地市級政府網(wǎng)站普及率達到99.1%，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)初具模型［4］。2009年，人民網(wǎng)對網(wǎng)民進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示:超過55%的網(wǎng)民對政府網(wǎng)站近幾年的快速發(fā)展給予肯定［5］。

相較于傳統(tǒng)行政服務(wù)供給模式而言，依托于政府門戶網(wǎng)站的新模式的優(yōu)勢表現(xiàn)為:(1)及時需求性。能夠直觀和及時地反映客戶(即社會公眾)的服務(wù)需求，同時隨著社會發(fā)展節(jié)奏的不斷加快，公眾對社會服務(wù)的時效性要求日益提高，因而應(yīng)用政府門戶網(wǎng)站模式能更好地反映社會公眾的及時需求。(2)互動性。Web 2.0強調(diào)動態(tài)化特征，將Web 2.0注入政府門戶網(wǎng)站勢必能增強政府、社會、個人三者之間的互動頻率，有效緩解社會(包括個人)與政府之間信息不對稱的障礙，進而在最大程度上避免“信息孤島”現(xiàn)象的發(fā)生。(3)公共性。政府門戶網(wǎng)站的應(yīng)用使社會公眾對所需公共服務(wù)的選擇更為明晰，能有效確定服務(wù)種類以及服務(wù)的歸屬部門和轄區(qū)，顯現(xiàn)了政府門戶網(wǎng)站應(yīng)用的公共性優(yōu)勢。

(二)政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的劣勢(W)

政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的劣勢主要體現(xiàn)在技術(shù)不足方面，大體上表現(xiàn)在以下3個層面。

1.政務(wù)公開利用信息技術(shù)的力度不夠，時效性和規(guī)范性有待提高。目前，政府網(wǎng)站側(cè)重于信息公開，但是忽略了提供信息的廣度和深度，提供的信息不能有效滿足不同用戶的復(fù)雜需求，其及時更新的信息往往以政務(wù)新聞、政務(wù)公告、機構(gòu)介紹等基本信息為主，對政務(wù)要聞、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、財政預(yù)決算、政府采購、行政收費等公眾最需要、最想知道的信息更新較慢。

2.設(shè)計上缺乏人性化，互動較差。目前，大多數(shù)的政府網(wǎng)站都設(shè)置在線辦事、留言板、信箱等項目，但是程序復(fù)雜、實用性不強，不能在個人與信息發(fā)布者、個人與個人之間進行深入的互動交流，效果不顯著。用戶在使用政府門戶網(wǎng)站時憑借常識和經(jīng)驗點擊欄目，一級一級查找，由于存在交叉、重復(fù)等信息分布不科學(xué)的現(xiàn)象，或是不符合用戶的思維方式和查找方式，辦事效率較慢。同時，運行效果不容樂觀。公眾參與落實到群眾提意見或舉報等，存在程序復(fù)雜且為實名制等問題，導(dǎo)致公眾參與率低。另外，存在著主題分類不科學(xué)、信息標(biāo)志不明顯等問題。我國的政府門戶網(wǎng)站在信息主題分類方面還不夠完善，沒有按照政府信息資源主題分類法進行嚴格的分類;信息標(biāo)志沒有明顯區(qū)分，與點擊頻率、關(guān)注度沒有明顯掛鉤。

3.存在安全隱患。目前，政府網(wǎng)站存在安全漏洞，安全事故頻頻，如被黑客攻擊、植入病毒，用戶的個人信息被侵犯，網(wǎng)站內(nèi)容被惡意篡改等。同時，部分管理和維護人員缺乏安全憂患意識，對網(wǎng)站信息安全監(jiān)管不到位。

(三)政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的機會(O)

1.政策支持。《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》對電子政務(wù)項目建設(shè)的思路和原則作出明確的規(guī)定和闡述，提出強化電子政務(wù)項目“一把手”負責(zé)制，統(tǒng)籌推進電子政務(wù)共建項目的建設(shè)，充分重視電子政務(wù)項目的需求分析，大力推進跨部門信息共享，加強電子政務(wù)項目的質(zhì)量管理，保障電子政務(wù)項目安全可控，推動電子政務(wù)項目建設(shè)改革創(chuàng)新等，其主旨在于規(guī)范電子工程建設(shè)，促進政府信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高服務(wù)質(zhì)量。

2.政府職能轉(zhuǎn)變支持。在“大政府、小社會”的格局中政府既“掌舵”又“劃槳”，存在政府管了不該管和該管卻沒有管好等現(xiàn)象。政府角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變不到位，必然導(dǎo)致政府在社會管理中的越位、錯位和缺位。因此，轉(zhuǎn)變政府職能迫在眉睫。在社會管理活動中，政府要把握社會管理的宏觀發(fā)展方向，發(fā)揮其指導(dǎo)作用，非政府組織、企業(yè)和公民個人要發(fā)揮配合作用，增強自主性。轉(zhuǎn)變社會管理方式，從全能型政府轉(zhuǎn)向有限型政府，從管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，從政府單獨治理轉(zhuǎn)向國家與社會共同治理。

3.Web 2.0 技術(shù)理念支持。Web 2.0 的典型技術(shù)包括 Tag、RSS、BookMark、CSS、REST 等，應(yīng)用Web 2.0技術(shù)有利于科學(xué)合理的分布、設(shè)計政府網(wǎng)站信息，增強互動性，以用戶為中心，實現(xiàn)個性化服務(wù)。與Web 1.0相比，Web 2.0的核心理念是“以人為中心”及“個性化”，有利于增強政府網(wǎng)站的活力，吸引公眾積極主動地關(guān)注和參與，促進經(jīng)常性的政民互動。

(四)政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的挑戰(zhàn)(T)

1.政府管理主體的影響。公共管理過程中，由于個體理性和公共理性的沖突，政府管理主體會面臨各種沖突，如個體利益與公共利益的沖突，短期利益與長期利益的沖突，價值目標(biāo)與執(zhí)行手段的沖突等，并對其公共服務(wù)行為產(chǎn)生直接或間接影響。如政府管理主體提供公共服務(wù)時易受利益集團的影響，不能真實反映社會公眾的公共服務(wù)需求，降低了公共服務(wù)的質(zhì)量;政府管理主體存在追求個人利益最大化的情況，會直接損害公共利益等。同時，行政人員的素質(zhì)會直接影響到門戶網(wǎng)站的運行效果、服務(wù)質(zhì)量，政府建立門戶網(wǎng)站對行政人員的素質(zhì)提出了較高的要求，如掌握運用計算機等工具高效處理繁雜信息資源的技巧。而在行政實踐過程中，行政人員素質(zhì)參差不齊，且由于缺乏競爭意識等，行政人員存在學(xué)習(xí)動力不足的情況。

2.公眾政治冷漠的影響。受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、公民素質(zhì)等因素影響，我國公眾的基本政治態(tài)度表現(xiàn)為:既尊重政治，崇尚政治，對政治給予積極的價值評價，但同時又回避政治，不愿意參與政治，或者在政治參與中存在著參與不理想和政治冷漠等現(xiàn)象，表現(xiàn)為對政治參與缺乏熱情和主動性。而政治冷漠使公權(quán)力得不到有效制約，使政治合法性受到挑戰(zhàn)，甚至?xí)a(chǎn)生政治認同危機，阻礙民主政治的發(fā)展，不利于政治文明和政治現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.傳統(tǒng)行政文化的限制。受中國傳統(tǒng)行政文化中的“強行政權(quán)力”和“治民”觀念等的影響，在行政實踐中，行政相對人處于弱勢地位，部分政府工作人員缺乏服務(wù)意識，職能定位不清，以行政命令等控制為主，過分夸大其管理者的角色，而忽視了監(jiān)督者和服務(wù)者的角色，由此制約了我國政府行政能力的提高，降低了我國行政管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化水平，影響了我國的社會經(jīng)濟發(fā)展和民主政治建設(shè)，侵害了人民的民主自由權(quán)利，社會和民眾反映強烈，急需改造和轉(zhuǎn)換。

4.政府信息公開的挑戰(zhàn)。政務(wù)信息在行政管理過程中常以不對稱的狀態(tài)分布，使得公眾無法真實了解政府運作的相關(guān)信息，不能及時掌握政府的運作狀態(tài)，不利于行政決策的科學(xué)化和社會主義民主政治建設(shè)。而克服信息不對稱的根本措施就是完善政務(wù)公開制度，提高政府信息透明化水平。通過信息公開，有助于公眾便捷、充分地了解政府運作的相關(guān)信息，提高政府的公信力，形成政府與公眾相互理解、相互合作的開放性治理網(wǎng)絡(luò)。

三、Web 2.0時代政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化SWOT構(gòu)建和發(fā)展戰(zhàn)略

目前，在政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)中，戰(zhàn)略決策和政策引導(dǎo)極為重要。通過上述政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)的具體分析，結(jié)合我國政府門戶網(wǎng)站的實際情況，制定發(fā)展戰(zhàn)略矩陣，包括SO戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略、ST戰(zhàn)略和WT戰(zhàn)略(表1)。

表1 Web 2.0時代政府門戶網(wǎng)站優(yōu)化的SWOT分析Table 1 SWOT analysis of government portal optimization in the era of Web 2.0

(一)SO戰(zhàn)略

隨著近二三十年來科技的迅猛發(fā)展，全球化和現(xiàn)代化的推進加劇了社會分化，導(dǎo)致社會變得日益多樣化、異質(zhì)化，政府面臨的內(nèi)外矛盾和治理環(huán)境變得更加復(fù)雜多變。政府不再是社會的唯一管理者，它必須依靠市場機制、非政府組織、公眾來共同管理社會公共事務(wù)，也只有這樣才能促使整個社會穩(wěn)定而有序地運行。因此，政府作為唯一管理主體的傳統(tǒng)模式正受到嚴峻的挑戰(zhàn)。為了及時回應(yīng)挑戰(zhàn)，社會管理主體勢必走向多元化，同時這也是社會管理實踐發(fā)展之邏輯。政府作為公共管理的主體之一，隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能和角色發(fā)生很大變化，逐漸由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，退出“劃槳人”的角色而定位于“掌舵者”的角色。同時，應(yīng)積極變革傳統(tǒng)的政府包攬一切的單獨治理模式，政府應(yīng)該與社會其他組織共同治理、共同管理、共同生產(chǎn)、共同配置，建立政府與民間社會合作的伙伴關(guān)系，以有效解決復(fù)雜的公共問題。

(二)WO戰(zhàn)略

1.應(yīng)用Web 2.0的技術(shù)和理念，優(yōu)化政府門戶網(wǎng)站。具體來說:(1)利用Tag技術(shù)對主體分類和信息標(biāo)志進行優(yōu)化。Tag分類也稱為Folksonomy，F(xiàn)olksonomy就是由網(wǎng)絡(luò)信息用戶自發(fā)為某類信息定義一組標(biāo)簽進行描述，并最終根據(jù)標(biāo)簽被使用的頻次選用高頻標(biāo)簽作為該類信息類名的一種為網(wǎng)絡(luò)信息分類的方法［6］。政府門戶網(wǎng)站的性質(zhì)決定了其涉及的范圍廣泛和內(nèi)容復(fù)雜，用戶要在復(fù)雜的目錄分配中方便快捷地找到需要的目錄不是一件易事，借鑒Tag分類技術(shù)，其特點就是字號越大代表點擊頻率越高，代表一部分人的需求和習(xí)慣，方便用戶查找。實踐中，一方面，根據(jù)情況設(shè)計目錄分類，另一方面，開放注冊用戶的Tag實名注冊權(quán)限，一段時間后根據(jù)注冊較多的詞語和檢索較多的詞語重新劃分分類。(2)利用Rss技術(shù)等，變被動服務(wù)為主動服務(wù)。Rss是一種用于共享新聞和其他Web內(nèi)容的數(shù)據(jù)交換規(guī)范，它緣起于網(wǎng)景通訊公司(Netscape)的推(Push)技術(shù)，即傳送訂戶訂內(nèi)容的通訊協(xié)同格式(Protocol)［7］。我國現(xiàn)行的政府門戶網(wǎng)站缺少這一服務(wù)，不利于用戶根據(jù)不同的需求，訂閱不同的信息，政府門戶網(wǎng)站應(yīng)將被動服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)。(3)利用Wiki或類似TWitter的交流工具，增強互動性。政府門戶網(wǎng)站除了發(fā)布一些政務(wù)動態(tài)信息之外還具有很強的對外服務(wù)性和地方宣傳性，應(yīng)提高政府門戶網(wǎng)站的便民性，增強政民互動。為了保障政民互動的持續(xù)性和有效性，完善運行機制，提高運行效果，應(yīng)建立信息聯(lián)絡(luò)員隊伍，明確專人負責(zé)政府門戶網(wǎng)站的本單位業(yè)務(wù)范圍，統(tǒng)一政務(wù)信息資源標(biāo)準(zhǔn)，真正做到政務(wù)公開［7］。

2.建設(shè)安全保障機制。聘用專業(yè)的機構(gòu)隊伍進行24 h監(jiān)測;加強政府門戶網(wǎng)站的安全管理制度建設(shè);健全網(wǎng)站應(yīng)急制度，緊急情況下最大限度地恢復(fù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)和服務(wù);用戶實名注冊，保障用戶信息的絕對保密，一旦泄露用戶具有追償權(quán)利。

(三)ST戰(zhàn)略

針對政務(wù)公開中存在的公眾政治冷漠，參與不足的情況，可以從以下2個方面著手改善。

1.提高參與意識和參與能力，規(guī)范參與行為。具體來說，可以從以下3個方面著手:(1)通過教育提高公民的政治參與意識和參與能力。公民是政治參與的主體，也是社會管理的基礎(chǔ)，應(yīng)進一步加強政府宣傳機關(guān)、社區(qū)、學(xué)校、社會團體等各種社會力量的宣傳、教育工作，增強公眾主體性意識，使廣大普通群眾意識到參與社會管理既是國家賦予每個公民的權(quán)利也是作為一名中國公民維護自身利益、群體利益、國家利益的義務(wù)［8］。(2)培養(yǎng)公民有序參與、理性參與的自覺意識，把公眾參與內(nèi)化為公民內(nèi)心的固有價值觀念。通過“內(nèi)化”有利于促使公眾個人不斷努力，提高其獲取信息、價值判斷、人際交往和協(xié)商溝通的能力，以便更好地參與社會管理，實現(xiàn)個人的民主權(quán)利。(3)積極引導(dǎo)和規(guī)范公眾的參與行為，依法制裁違法的參與行為，從而保證公眾參與的依法、有序、理性、正當(dāng)，維持社會穩(wěn)定。

2.優(yōu)化政治參與制度，拓展政治參與方式。具體包括:(1)加快制定和完善政治參與的相關(guān)法律和制度。通過對公民政治參與的內(nèi)容、方式、權(quán)利和義務(wù)等方面作出明確規(guī)定，使公民政治參與法制化、制度化、規(guī)范化。(2)暢通參與渠道。行政人員及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)積極拓寬參與方式和途徑，以選舉民主、協(xié)商民主、黨內(nèi)民主等多種民主形式共同消除政治冷漠的土壤，并應(yīng)及時查看、處理和回復(fù)公眾的訴求，保障公眾參與的有效性。(3)加強政治文化建設(shè)，培育參與型的政治文化。改革開放以來，隨著中國市場化和民主化的演進，人們的政治觀念和行為產(chǎn)生了深刻變化。公民自我意識在不斷增強，應(yīng)積極培育參與型政治文化，通過逐步增強公民的歷史使命感、社會責(zé)任感、主人翁意識，引導(dǎo)其更加關(guān)注國家利益、人民利益，也更關(guān)心政治，積極投身改革，實現(xiàn)政治參與社會化。

(四)WT戰(zhàn)略

將政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)情況及運行效果進行年度測評，并納入本年度績效考核。具體到實踐中，可以結(jié)合考評內(nèi)容和實施細則，研究落實網(wǎng)站績效考評工作。目前，可以按照考評細則，對信息公開、在線辦事、公眾參與、網(wǎng)站功能與管理等一級指標(biāo)網(wǎng)站欄目進行完善，對主動公開、辦事指南、下載專區(qū)、渠道設(shè)置等二、三級指標(biāo)內(nèi)容進行整合和自評，提供服務(wù)人性化、業(yè)務(wù)有特色的快速通道。同時，結(jié)合網(wǎng)站管理運行情況進行自查，上報自評報告。借此，將績效考核結(jié)果與地方政府和干部的獎懲掛鉤，以提高相關(guān)行政人員和相關(guān)機構(gòu)的積極性和主動性。

強調(diào)以人為本、以用戶為中心的Web 2.0時代，政府門戶網(wǎng)站不再只是簡單地為公眾提供信息，是政府在線的門戶，提供信息的平臺以及政府和公眾互動的體現(xiàn)，其更加強調(diào)政民互動，強化政治參與，強調(diào)重視公眾的地位。政府門戶網(wǎng)站的優(yōu)化主體不僅包含政府，也包括公眾，優(yōu)化政府門戶網(wǎng)站不僅政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，公眾更要積極發(fā)揮配合作用。只要我國政府門戶網(wǎng)站的優(yōu)化在公眾的積極配合下，政府積極抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，發(fā)揮網(wǎng)站內(nèi)部優(yōu)勢，消除劣勢，我國政府門戶網(wǎng)站一定會不斷更新優(yōu)化，適應(yīng)時代的發(fā)展和用戶的需要。

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