學者建議由人大主導法官遴選

◤除了上海由高院主導，其他五試點省委政法委報送的方案，要么政法委書記擔任遴選委員會主任，要么辦事機構設在政法委，總之均由省委政法委主導。

◤法官遴選委員會應超然于任何具體部門，所以，應當從憲法和法律的層面做頂層設計，最合理的安排是設在省級人大。

南方周末記者 任重遠 發(fā)自北京

南方周末記者獲悉，繼2014年6月上海市的司法改革方案率先得到中央批準之后，廣東、湖北、吉林、青海、海南等其他五省試點的方案目前也已完成，并提交中央政法委。

接近中央司改辦的人士告訴南方周末記者，包括人財物統(tǒng)管、法官遴選委員會如何運行在內的很多改革細節(jié)，目前都未結束討論。

此輪司法改革，中國將推進法官的精英化，這意味著近20萬的法官隊伍將大大壓縮。誰來主導法官遴選，門檻怎么設，法律界尤其關注。

就法官員額制及遴選制度，南方周末特邀兩位長期關注司法改革的法學教授，北京大學法學院教授傅郁林和清華大學法學院教授何海波進行對談。

法院應減少與審判無關職能

南方周末：距十八屆三中全會確定本輪司法改革的方向已將近一年。目前改革推進到哪一步了？

傅郁林：這一輪司法改革，幾個重要文件包括最高法的四五改革綱要，費了那么大精力做出來了，卻沒有公布全文。我也只能根據現(xiàn)有的信息，談一點兒自己的觀感。

總體來看，改革推進的速度比我想象中快得多。員額制、省級統(tǒng)管等問題幾乎尚未展開討論，沒想到一下子全推出來了。

本來試點的目的，就是試驗、討論、修正、推廣、調適……但現(xiàn)在的狀況是，有局部經驗也有智慧的人卻無法了解整體信息和宏觀動態(tài)；而視野開闊、有遠見和創(chuàng)新思維的人又不了解具體情況，也很難幫上忙。

所以我擔心，如果上面還沒有形成一個相對成熟的方案甚至是清晰的思路，就開始在行動上推進，結果就會更依賴地方法院自己，在很大程度上受地方政法委的控制。有些人本來就是改革的對象，由他們來落實改革方案尚且障礙重重，如果由他們來設計改革方案，結果可想而知。還是需要頂層設計。

何海波：司法改革的方向中央雖然已經定了，但很多具體問題還有待研究。中國很大很復雜，地方和地方之間有很多差異，需要充分交流信息。希望這些問題能夠得到公開、廣泛的討論，盡量集思廣益，形成共識。不能關起門來搞改革，也不能在人心惶惶中推行改革。

南方周末：現(xiàn)在公開的材料中，上海的方案比較具體。南方周末曾報道，不少年輕法官擔心改革造成“逆淘汰”。不知道你們還聽到哪些意見？

傅郁林：上海方案肯定不是一個可被廣泛復制的版本。一定要考慮發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間、各級法院之間的案件特點，根據對專業(yè)化程度的需求確立比例。比如法官員額被壓在40%以下，在基層法院就不合適。因為中國缺乏治安法院（不計入司法體系）對大量小額案件的分流，普通法院中需要行使審判權的小額和簡易案件與需要輔助人員進行審前準備的復雜案件之間的比例就全然不同，與此相應，法官和司法輔助人員的比例也要有明顯差異。

現(xiàn)在一些地方將資歷較淺的法官或助理法官變成法官助理，享有審判權的審判人員就變成了沒有審判權的司法輔助人員。這樣的身份變化不只是涉及面子和利益，挫傷年輕法官的積極性，也會造成更為普遍的“審者不判、判者不審”，因為如果法官人數(shù)不夠，就會把一部分審判事務（而不只是輔助事務）交給沒有審判權的法官助理去做。

目前員額制嚴重變形還有一個體制性的原因，就是法院的功能定位并未改變。員額制改革的初衷是解放生產力，通過將現(xiàn)在司法人員分類為法官、司法輔助人員及司法行政人員，待遇逐次遞減，來將存量中的優(yōu)秀人才資源導向審判一線，壓縮與審判無關的綜合部門人員。劃線標準不是個人的能力或審判職稱，而是以其所在部門的職能。但目前一些改革只是把那些仍在綜合職能部門的人，變身為法官（審判委員會專職委員）或司法輔助人員，卻（依然）沒有從事一線審判工作，因為法院仍然需要應對大量審判以外的任務，比如宣傳、總結、調研、案例報送、審判管理、質量評查、統(tǒng)計分析等“司法輔助事務”。這些人許多都是專業(yè)精英。結果法官更少了，司法輔助人員卻并沒到審判一線。這種做法應該明令禁止。

專業(yè)性是好法官的核心標準

南方周末：員額制應該是法官重新選任的契機，通過改革選出真正優(yōu)秀的法官，不能變成對既得利益的固化。那么法官遴選應是怎樣的標準？

何海波：衡量一個好法官，最關鍵的考量因素是判案公正、高明，還是最能苦口婆心地做調解？這兩者的導向是不一樣的。我有一個學生梳理過《人民法院報》在一年多時間內宣傳報道“好法官”的文章。他發(fā)現(xiàn)，主流媒體所塑造的“好法官”的典型特征是：有愛心、有耐心、能吃苦，深入群眾，擅長調解。文章頌揚的往往是他們的謙虛謹慎、任勞任怨，到田間地頭搞普法、做調研，甚至幫人家做家務、干農活，節(jié)假日加班加點，最后累倒在案頭上。再看看每年的“十佳法官”，到底有多少是因為做出了一個個讓人信服的創(chuàng)造性判決，確立了某個領域的規(guī)則，產生廣泛影響，所以當選的？我看到的非常少。

從這個角度講，法官的遴選標準對于司法的正確導向，非常重要。

傅郁林：法官的道德操守，包括任勞任怨這樣的品質，也是非常重要的。但應該有一種合乎司法規(guī)律的標準和程序，比如通過公示程序剔除那些“帶病上崗”的法官?，F(xiàn)在的程序一般就是單位推薦、組織部門考核、人大任命，基本是把他看做一般的干部，和公務員的選擇沒有太多區(qū)別。

設立法官遴選委員會之后，法官的專業(yè)性會成為核心的考核標準。這是在公開的文件中多次明確提到的。將來遴選委員會要承擔兩項任務，一是初任法官的遴選，比如原來的法官助理，誰能成為法官；二是法官的晉升遴選，以后法官都要從基層產生，再逐步晉升到中級法院、高級法院，乃至最高法院。

南方周末：遴選委員會設在哪里比較合適？據說政法委和省級法院的可能性比較大？

傅郁林：我了解到的消息是，這兩種情況同時存在?，F(xiàn)在六個試點?。ㄊ校┪ㄎ瘓笏偷姆桨钢?，除了上海由高院主導外，其他五省的方案（尚未批準），要么由政法委書記擔任遴選委員會主任，要么辦事機構設在政法委，總之均由省委政法委主導。

最合理的安排是設在省級人大，但據說因為缺乏制度上的安排，目前人大不愿意接手。我覺得這倒不是問題，如果依據憲法和法律本來就是人大的職責，那就必須行使。所以說這種重大問題應當通過頂層設計來解決。應當從憲法和法律的層面去構建具體方案，否則寧可不要那么著急。如果不能設在人大，至少也要從遴選委員會的專業(yè)性定位目標出發(fā)。最不恰當?shù)陌才攀欠旁谡ㄎ?/p>

何海波：如果我們能夠通過具體的制度設計，保證遴選委員會的獨立性和公正性，那么，它設在哪里可能關系就沒那么大。關鍵是要壓縮人為操控的空間，防止它成為一個擺設。

遴選委員會要超脫、獨立

南方周末：如何保障遴選委員會的獨立和公正？

傅郁林：首先它的成員必須都是以個人身份參加的法律專家。成員可以分別來自各級法院、法學界、律師界、人大和檢察系統(tǒng)。但他們不是這些部門的代表，一經選出，就是以獨立的個人身份發(fā)表意見。代表性的問題可以通過席位的比例來解決，比如委員應當以法院系統(tǒng)為主，且必須有足夠的席位是來自下級法院特別是基層法院的成員。

遴選委員會可以有一個秘書處或辦公室，但只負責日常聯(lián)絡工作，決定權掌握在兼職的、隨機組成的委員們那里。委員們之間沒有一種長期的關系，就會增加勾兌成本，打招呼都不那么容易開口。

每屆委員的隨機性與委員會的非常設性同樣重要。委員可以組成一個專家?guī)?，每次遴選法官時，從專家?guī)炖镫S機選出一個遴選小組，保證一定的流動性。專家?guī)斓囊?guī)模要幾倍于遴選小組，事先不知道誰來具體參與。

遴選組的規(guī)模也很重要，最好是十幾個人。有人專門研究過，九人至十五人單數(shù)比較合適，太少了沒有充分的代表性，再多了沒法進行實質性的討論和集體決策。

何海波：我只能猜想。法官員額制剛實施的時候，法官選任的工作量可能比較大，選任程序也可能比較特別。員額制落實到位以后，粗略估算，一個省的法官規(guī)模大概也就幾百到幾千人之間（人口大省都不一定會上萬）。全省每年需要遴選的法官一般也就幾十、上百人，最多也不會超過300人。因為只有法官退休、轉崗或者因為其他原因離開后，才有新的位置騰出來。這樣的工作量，一個全省統(tǒng)一的遴選委員會、一些兼職的委員也是能夠搞定的。

南方周末：具體的遴選程序和標準有哪些？

何海波：我設想的基本程序是這樣的：法官職位出現(xiàn)空缺之后，遴選機構應當公示，說明職位所需的基本條件。申請人應提交各種材料，包括工作經歷和工作業(yè)績證明。最主要的是法官平時的工作表現(xiàn)，這就需要建立一個合理的日常工作考評機制。遴選委員會應當組織面談，并作出決定。

遴選委員會遴選出的法官，將按法定程序提請人大任命。根據人財物省級統(tǒng)管的精神，似應由省級人大或其常委會通過。

遴選委員會遴選后、提請人大任命前，擬任法官名單應當公示，接受社會監(jiān)督。這個時間應該足夠長。對于擬任法官的質疑和控告，必須有一個法定機構按照法定的程序和標準來受理，并給一個說法。既要防止帶病提拔，也不能抓住一點無法辯白的小問題就把他否決了。

傅郁林：法官助理或下級法官申請的時候，所在法院的推薦函可以具備相當?shù)臋嘀?。選拔的標準，根據各級法院的不同情況可以給予不同要素以不同的權重。比如越往高級法院，對專業(yè)化和精英化要求就更高一些，因為要通過裁判建立規(guī)則；越往基層，地方性經驗和親和性可能就相對重要，因為主要工作是解決糾紛。

在中國遴選法官當然不能回避“黨管干部”的原則，但在制度安排上與法官的專業(yè)遴選完全可以并行不悖。比如遴選委員會提名的法官，黨的組織部門也在這時進行考察，按照事先公開的標準行使否決權（須在人大表決前），但必須公開其否決的理由和所依據的事實。