政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究

李彥俊

基金項目：2013年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題“浙江省政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究——以政府和非營利組織結(jié)合為視角”（ZMZC2013033）。

摘要：政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度是政府由直接提供公共服務(wù)向市場購買公共服務(wù)的重要職能轉(zhuǎn)變，也是一種新型的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。該制度試點(diǎn)實行十余年，成效不菲，但目前進(jìn)展較慢，陷入瓶頸，歸根在于政府“缺位”和“越位”，過度參與、大包大攬，依然沒有擺脫管理型政府的思維，因此，將政府的職能從直接參與運(yùn)作轉(zhuǎn)變到宏觀規(guī)劃、財力保障、立法監(jiān)督和努力培育非營利組織等方面來直接關(guān)聯(lián)到政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)；政府與市場關(guān)系；政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）14002703

隨著我國人口老齡化進(jìn)程的加快和高齡化社會的到來，對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和類型的需求也越來越大、也越來越多樣化，因此，如何實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)的供給是構(gòu)建和諧社會、完善我國養(yǎng)老事業(yè)的重中之重。但由于我國的老齡化是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、人民生活水平不富裕、社會保障制度不完善及家庭結(jié)構(gòu)小型化帶來的，純粹的依靠家庭和社會養(yǎng)老不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，因此，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)已成為目前我國養(yǎng)老模式的發(fā)展趨勢。近些年來，為緩解養(yǎng)老服務(wù)供需日益緊張的矛盾，一種新型的居家養(yǎng)老服務(wù)模式——政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。這種模式主要是指政府將公共服務(wù)的直接舉辦權(quán)讓渡于市場，轉(zhuǎn)而以購買的方式從市場上購買養(yǎng)老服務(wù)，以實現(xiàn)服務(wù)社區(qū)老年人的養(yǎng)老生活的服務(wù)方式。

1政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀

自2003年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)諸如上海、南京、寧波、杭州和北京等地都積極開展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作，雖然各地因地制宜，購買服務(wù)的模式、類型和一些具體實施方法不盡相同，但在購買養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)供給主體等方面基本一致。通過十多年的試點(diǎn)發(fā)展，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在解決和服務(wù)養(yǎng)老事業(yè)方面還是取得一系列成就：

首先，滿足了符合條件的老人最基本的養(yǎng)老服務(wù)的需求。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象主要是在城市和社區(qū)中生活的獨(dú)居、空巢、高齡、貧困、殘疾、孤寡老人等，他們對基本養(yǎng)老服務(wù)的需求也最為迫切，而這種通過政府購買、服務(wù)人員上門服務(wù)的養(yǎng)老方式基本滿足了這些老人的基本需要。

其次，降低了養(yǎng)老成本，減輕政府財政的負(fù)擔(dān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，要滿足最基本養(yǎng)老服務(wù)要求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其每張床位的初期固定投入最少為5萬元，并且還要保障后期每年3千元的補(bǔ)貼。而通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)、依托社區(qū)和居家的上門服務(wù)的養(yǎng)老方式，政府投入在每人每年2.5千元左右，大大降低了政府的投入，減輕了財政的負(fù)擔(dān)。

再次，為服務(wù)投遞者提供了新的就業(yè)崗位，實現(xiàn)困難群體再就業(yè)。目前政府購買服務(wù)的主要投遞者基本都為城市和社區(qū)中，年齡40-60歲之間，受教育水平較低的中年失業(yè)婦女，這種就業(yè)模式兼顧了“養(yǎng)家糊口”和“家庭照顧”的靈活就業(yè)方式不僅給了這類群體提供了實現(xiàn)自身價值的機(jī)會和平臺，同時也使得社區(qū)服務(wù)功能得到改善。

最后，非營利組織和社會組織借此平臺進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)并得以迅速發(fā)展。這種模式使得參與的非營利組織和社會組織在提供養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，服務(wù)社區(qū)和服務(wù)社會的同時，迅速賺取知名度和公信力，快速的促進(jìn)其得以發(fā)展。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)雖然在試點(diǎn)地區(qū)獲得了一定的成效，但由于起步較晚，規(guī)范程度低等多種因素，在實施階段多種問題也體現(xiàn)出來，我國眾多學(xué)者對各個試點(diǎn)的運(yùn)行狀況進(jìn)行多方面多角度的研究，其問題基本也是共性的。

1.1老年人消費(fèi)需求多樣化和服務(wù)項目供給單一性的矛盾

目前的服務(wù)內(nèi)容主要是以家政服務(wù)（洗衣、拖地、擦窗）、基本生活照料（代購菜米油鹽和藥品、做飯等）為主，服務(wù)項目比較單一。而老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求還是比較多元化的，除了最基本的物質(zhì)生活外，對一些精神照料、休閑娛樂方面都有一定的需求，目前的服務(wù)項目比較缺乏休閑娛樂、精神慰藉、心理疏導(dǎo)等方面的服務(wù)，這也導(dǎo)致消費(fèi)者對當(dāng)前政府居家養(yǎng)老服務(wù)的評價不高。

1.2服務(wù)投遞者服務(wù)質(zhì)量參差不一，數(shù)量不足，專業(yè)化程度低

服務(wù)投遞者是提供養(yǎng)老服務(wù)的一線工作人員，但目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的服務(wù)投遞者由于小時報酬過低、工作比較瑣碎等諸多因素使其吸引力不足，因此目前的服務(wù)投遞者主要是以年齡為40-60歲、教育水平較低、無專業(yè)技能的城市和社區(qū)失業(yè)女性為主。服務(wù)投遞人員的特性也必然導(dǎo)致專業(yè)化程度低、服務(wù)質(zhì)量較差，又導(dǎo)致待遇低、吸引力不足、數(shù)量不足等問題，這樣形成一個惡性循環(huán)。

1.3政府過多參與與民間組織參與度低的矛盾

目前大部分試點(diǎn)地區(qū)基本都是由政府來指定某一家非營利組織來具體實施開展養(yǎng)老服務(wù)的供給，行政色彩較為濃烈，不僅沒有起到將事情外包出去的目的，反而拓寬了政府的行政范圍，政府依然要承擔(dān)全部責(zé)任，難以轉(zhuǎn)變職能。同時由于其不合理、缺乏透明、非正規(guī)的投標(biāo)程序成為形式，使得非營利組織參與度降低，而中標(biāo)的非營利組織缺乏獨(dú)立性，被動運(yùn)作，也沒有足夠強(qiáng)的動力來促使它適應(yīng)社會老年人的需求，提供高質(zhì)量、多元化的服務(wù)，這也是造成前面兩個問題的根源所在。

1.4缺乏宏觀規(guī)劃、財政保障和法律支持

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)目前依然處于各自為政、各地自行試點(diǎn)開展的階段，國家或者省級政府都沒有針對此模式進(jìn)行一個宏觀的規(guī)劃和規(guī)范的法律法規(guī)，這也使得各種運(yùn)作程序不健全或者權(quán)威性不夠，也造成非營利組織有所擔(dān)憂，從而躊躇不前參與度低。

2政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行困境的根源性分析

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)雖然取得了一定成效，但限于其運(yùn)行中存在的問題，已使得其發(fā)展面臨著較大的瓶頸，尋找瓶頸并打破瓶頸已成為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)取得進(jìn)一步發(fā)展的必由之路。縱觀各個試點(diǎn)的運(yùn)行現(xiàn)狀，其服務(wù)效率低下，問題眾多且具有共性，但歸根到底可以將造成這些問題的根源歸因于政府在其職能定位方面存在問題。該根源結(jié)論的得出依賴于政府和市場關(guān)系理論的分析和探討。

2.1市場失靈

市場理論認(rèn)為完全自由競爭的市場是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置最重要的方式，主張放任自由、反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)。但它是建立在完全競爭市場的前提下，在現(xiàn)實社會中是不存在完全競爭的市場的，因此，這把“看不見的手”在資源配置的過程中會因為信息的不對稱、不充分、壟斷或者習(xí)慣勢力等出現(xiàn)分配不公平現(xiàn)象，這種不完全的競爭會導(dǎo)致服務(wù)效率低下、出現(xiàn)市場配置失靈。而這不合理的資源配置和配置效率低下現(xiàn)象通過市場本身是無法解決的，只有依靠市場以外的力量來施加影響，才能克服市場配置的不足。正因為每個人和每個家庭擁有生產(chǎn)要素量的不同，導(dǎo)致社會間貧富差距巨大的矛盾，也必然導(dǎo)致個人和家庭養(yǎng)老資源的巨大差異，影響社會的和諧發(fā)展。因此，政府對養(yǎng)老事業(yè)方面的公共財政投入和政府的制度性養(yǎng)老安排和老年服務(wù)體系的建設(shè)就至關(guān)重要。政府在養(yǎng)老保障中承擔(dān)更多的責(zé)任責(zé)無旁貸。

2.2政府失靈

從政府理論來看，不僅市場會由于自身的弊病出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，政府同樣也會出現(xiàn)失靈。政府失靈理論認(rèn)為政府官員作為理性人和公共決策主體，在進(jìn)行公共決策時受他們個人的短期利益驅(qū)動，也會出現(xiàn)效率低下的問題。政府在提供公共服務(wù)時，也會由于供給的不足、財政支出安排的不均、公共服務(wù)質(zhì)量與效率低下、缺乏競爭造成浪費(fèi)等出現(xiàn)政府失靈。而在養(yǎng)老方面，單純由政府提供養(yǎng)老的公共服務(wù)，由于其缺乏競爭性必然也會導(dǎo)致供給量的不足、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的低下和服務(wù)內(nèi)容的單一化，這種供給的不足和單一化與養(yǎng)老需求的多樣化形成矛盾。因此，在服務(wù)提供的方面必然要引入市場的競爭機(jī)制，以彌補(bǔ)供給的不足和服務(wù)內(nèi)容的單一性，從而提高服務(wù)效率。

2.3政府和市場的互補(bǔ)

政府過度的大包大攬，會造成配置效率低下，導(dǎo)致“政府失靈”；反之，過度的市場行為也會造成資源分配不均，導(dǎo)致“市場失靈”。因此在資源配置的過程中，要求實現(xiàn)“政府”和“市場”這兩把“看得見的手”和“看不見的手”都要抓、都要硬。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度的建立就是為了充分利用政府與市場各自的優(yōu)點(diǎn)和規(guī)避不足，通過由非營利組織進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供給，實現(xiàn)市場化的競爭，而政府不再直接生產(chǎn)而是以購買的方式為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，以實現(xiàn)政府和市場的優(yōu)劣互補(bǔ)。

在對政府和市場理論分析的基礎(chǔ)上對目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實施的試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)，目前政府在促進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面雖然形式上實現(xiàn)了生產(chǎn)和購買的分離，但實質(zhì)上依然大包大攬，過度干預(yù)具體運(yùn)作，同時在規(guī)劃、監(jiān)督方面反而又存在不到位，因此該模式發(fā)展的瓶頸在于政府的職責(zé)不明，存在著“缺位”和“越位”的問題。

2.3.1政府的“缺位”

政府的“缺位”一方面體現(xiàn)在政府對其購買居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏宏觀規(guī)劃、法律支持和財政保障，另一方面也體現(xiàn)在政府對購買居家養(yǎng)老服務(wù)的供給者——非營利組織的服務(wù)質(zhì)量缺乏有效的監(jiān)督和評估體系。（1）政府是一項制度和政策的引導(dǎo)者和宏觀指導(dǎo)者，理應(yīng)為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度的實施提供法律支撐和宏觀規(guī)劃指導(dǎo)。雖然該制度目前依然處于試點(diǎn)階段，但省級政府依然應(yīng)該對各項試點(diǎn)工作進(jìn)行總的方針的規(guī)劃，同時制定和出臺相關(guān)的配套法規(guī)和政策以保障制度實施的規(guī)范化和權(quán)威性。而目前試點(diǎn)地區(qū)運(yùn)行過程中法規(guī)的權(quán)威性不足、政策保障力度不夠、指導(dǎo)方針不明確，這些方面都使得制度在運(yùn)行之初就面臨著非營利組織參與度低和信任度不高、當(dāng)?shù)卣蟀髷?、行政指令過多，必然也導(dǎo)致出現(xiàn)的一系列諸如養(yǎng)老服務(wù)供給項目單一、服務(wù)質(zhì)量低下等問題。（2）另一方面政府也應(yīng)該對制度實施過程中服務(wù)的供給者進(jìn)行監(jiān)管。在目前試點(diǎn)運(yùn)行的過程中，一是缺乏一套合理、科學(xué)的服務(wù)質(zhì)量評估體系，二是提供養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織基本屬于政府的延伸，缺乏獨(dú)立性，即使有完善的服務(wù)質(zhì)量評估體系，限于政府和非營利組織的一體性，政府對非營利組織的監(jiān)管也會流于形式。

2.3.2政府的“越位”

政府的“越位”指的是政府過度參與其中，主要體現(xiàn)在對非營利組織的選取、服務(wù)內(nèi)容的限定等環(huán)節(jié)。（1）考慮到我國非營利組織數(shù)量的不足和發(fā)展的不成熟性，因此在進(jìn)行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的初期階段，幾乎所有試點(diǎn)的政府在對轄區(qū)內(nèi)非營利組織進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上直接選取有比較優(yōu)勢的一家非營利組織作為養(yǎng)老服務(wù)的供給者，而沒有進(jìn)行公開招標(biāo)和投標(biāo)，這也使得其他有潛力有發(fā)展前景的非營利組織失去了參與的資格，同時使得中標(biāo)非營利組織因缺乏競爭力，沒有足夠動力進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的提高以及服務(wù)種類的多樣化。（2）在服務(wù)內(nèi)容的購買方面，政府是服務(wù)的購買者，它是通過發(fā)放服務(wù)券或者其他的方式給予老年人購買服務(wù)，而往往這種服務(wù)券的內(nèi)容是相對比較固定的、比較限定的，往往局限于基本生活照料，服務(wù)范圍比較狹窄，比如理發(fā)、吃飯、看護(hù)等方面，但由于每個老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求不盡相同，這種具有固定用途且范圍狹窄的服務(wù)券使老年人缺乏自由選擇性，導(dǎo)致服務(wù)的效果大打折扣。

3政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中其職責(zé)定位

政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度中處于主導(dǎo)地位，而非營利組織更多的處于從屬地位，因此解決政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的瓶頸在于轉(zhuǎn)變政府職能，將其職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^把控、監(jiān)督評估、制定制度等方面，同時積極培育非營利組織，實現(xiàn)服務(wù)供給的競爭性，而其具體運(yùn)作和購買內(nèi)容等交給市場來做。政府職能轉(zhuǎn)變的成功與否直接關(guān)系到政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的成效。政府的職責(zé)可以歸納為以下幾個方面。

3.1加快立法進(jìn)程，落實宏觀政策

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)運(yùn)行已長達(dá)十年之多，在試點(diǎn)經(jīng)驗已經(jīng)相對比較成熟且再進(jìn)一步發(fā)展比較困難的時間點(diǎn)上，政府制定相對較高層次的政策和立法的時機(jī)已經(jīng)成熟，非常有必要盡快改善目前這種各自為政、法律效力和層次較低的政策，從政策和立法的角度上規(guī)范政府行為和各種程序途徑，推動非營利組織的發(fā)展，實現(xiàn)購買服務(wù)的效率的提高。

3.2政府在培育非營利組織方面多下工夫

多方參與實現(xiàn)競爭的養(yǎng)老服務(wù)供給體系是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢。市場在資源配置中占主導(dǎo)地位的原因就在于市場的競爭性使得配置效率較高，同樣，較高的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和多元化的服務(wù)供給也必然來自于市場上的多方供給主體的競爭，若單一的壟斷的養(yǎng)老服務(wù)供給方必然沒有足夠的動力去改善服務(wù)質(zhì)量和滿足養(yǎng)老需求者多元化的要求。而我國目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的缺陷就在于非營利組織比較單一、壟斷、沒有競爭性、缺乏獨(dú)立性。因此培育非營利組織的快速發(fā)展是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能、提高購買養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵所在。因此政府必須通過各種優(yōu)惠政策培育非營利組織的發(fā)展。

3.3加強(qiáng)管理監(jiān)督職能

政府對各類養(yǎng)老服務(wù)供給者的監(jiān)管要建立在政府和養(yǎng)老服務(wù)供給者相分離的基礎(chǔ)上，否則管辦不分的管理體制監(jiān)管就失去了意義。因此，政府加強(qiáng)監(jiān)管的前提就是政府盡快退出對養(yǎng)老服務(wù)供給主體的直接指導(dǎo)。讓非營利組織自由競爭，政府完全作為一個局外人和沒有關(guān)聯(lián)的第三方來進(jìn)行管理和監(jiān)督，這樣才能保障監(jiān)管的有效性。同時必須盡快完善政府對各類養(yǎng)老服務(wù)供給者的績效評估體系，運(yùn)用科學(xué)、合理的指標(biāo)體系實現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的考核和監(jiān)督，以保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量以及老人的切身利益。

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