承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)研究

摘要：農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)村土地制度創(chuàng)新形勢的需要。經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)有著各自的內(nèi)涵及特點(diǎn)。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離對破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押困局、保護(hù)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益、形成多元化經(jīng)營主體、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、深化農(nóng)村土地制度改革有著特殊價(jià)值。債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人（1）除享有一般意義上的占有、使用和收益權(quán)外，還享有登記申請權(quán)、抵押權(quán)、補(bǔ)貼獲取權(quán)及補(bǔ)償申請權(quán)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分離；債權(quán)性流轉(zhuǎn)；經(jīng)營權(quán)人；權(quán)益保護(hù)

中圖分類號：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）05-0123-005

上世紀(jì)80年代初，我國正式確立分包到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地承包制度。90年代以后，一些地區(qū)在推行土地流轉(zhuǎn)過程中，承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，演變成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩部分，進(jìn)而形成了所謂的“三權(quán)分離”（2），即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并行分置的新型農(nóng)地制度。當(dāng)承包權(quán)人通過承包行為取得土地，并在法律及承包合同范圍內(nèi)， 自主決定耕種什么、如何耕種以及親自耕種或部分甚至全部交由他人耕種時(shí)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)主體是統(tǒng)一的；當(dāng)承包人以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與部分或全部土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的主體是不同的。本文要討論的是后者，即家庭承包方式中，在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的框架下，解析承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵及特點(diǎn)，探討承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的價(jià)值，解構(gòu)農(nóng)村土地債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人的相應(yīng)權(quán)利及保護(hù)之策。

一、土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）承包權(quán)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

承包權(quán)是指集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量利益的權(quán)利，是成員權(quán)在土地承包制度上的具體表現(xiàn)。具有如下特點(diǎn)：

第一，承包權(quán)是一種成員權(quán)。[1]成員權(quán)是以成員資格為前提，成員所享有的一種概括性權(quán)利，其涵蓋了土地承包權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)、宅基地分配權(quán)、股份分紅權(quán)、集體福利獲得權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利。承包權(quán)事關(guān)集體組織成員的生存以及社會的公平正義，是集體組織成員所享有的一項(xiàng)重要權(quán)利。

第二，承包權(quán)的主體是農(nóng)戶。土地承包權(quán)的主體是承包合同的當(dāng)事人——農(nóng)戶， 而非集體成員個(gè)人。農(nóng)戶通過承包行為，從集體獲得包括承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的完整權(quán)利。然后又通過出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)行為，將經(jīng)營權(quán)讓與給其他主體。相對于經(jīng)營權(quán)人，承包權(quán)的主體是初始主體。

第三，承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在土地征收和流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)戶能夠獲得擁有承包權(quán)所帶來的資本收益。由于家庭承包的特性，決定了農(nóng)戶土地承包權(quán)是一種概括性權(quán)利。在家庭關(guān)系存續(xù)期間，是共同共有。比如流轉(zhuǎn)地租分配請求權(quán)，在未經(jīng)具體分配時(shí)，是一種抽象的不可分割的權(quán)利。

第四，承包權(quán)的主要權(quán)能包括收益與依法處分。承包權(quán)是法定權(quán)利，是依據(jù)法律的規(guī)定而賦予的。承包權(quán)人可以依照法律規(guī)定將從集體獲得的土地進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在債權(quán)性流轉(zhuǎn)關(guān)系存續(xù)期間，收取地租，但不能組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品。

第五，承包權(quán)人對土地是間接占有。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的狀態(tài)下，承包權(quán)人不直接占有土地。從邏輯上講，承包經(jīng)營包含承包和經(jīng)營兩個(gè)先后相繼的行為，承包經(jīng)營權(quán)自然可以分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個(gè)權(quán)利。當(dāng)承包權(quán)人自身不經(jīng)營時(shí)，其對土地是一種間接占有；當(dāng)流轉(zhuǎn)關(guān)系終止，承包人可恢復(fù)經(jīng)營權(quán)，收回土地，實(shí)現(xiàn)對土地的直接占有。

第六，承包權(quán)是既得權(quán)。承包權(quán)人實(shí)際獲得了土地，因而其是既得權(quán)。當(dāng)然，在承包期內(nèi)發(fā)包方若沒有機(jī)動地、新墾地、退包地，將無法調(diào)整土地，亦及因婚姻、出生等而成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人無法分得承包地，因自然災(zāi)害等原因而導(dǎo)致承包土地毀損、滅失的集體經(jīng)濟(jì)組織成員也無法再分得承包地。這些基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的承包權(quán)在新一輪土地承包到來之前只能是期待權(quán)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

經(jīng)營權(quán)是指家庭承包方式下，本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶或者本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人、經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，通過土地流轉(zhuǎn)行為對土地享有的占有、使用以及獲取收益的權(quán)利。具有如下特點(diǎn)：

第一，經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為存在基礎(chǔ)的派生權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際包含多重權(quán)利，其各項(xiàng)權(quán)能既可由同一主體承擔(dān)，也可在不同主體之間分割。當(dāng)由承包以外的主體行使時(shí)，就產(chǎn)生了經(jīng)營權(quán)人。土地承包經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)的上位概念，經(jīng)營權(quán)依附于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二，經(jīng)營權(quán)的本權(quán)是債權(quán)。經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，更多地受《合同法》約束。經(jīng)營權(quán)的本權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同意定原因而產(chǎn)生的，因而其本權(quán)是債權(quán)，為意定本權(quán)，不是物權(quán)。

第三，經(jīng)營權(quán)人對土地的占有是一種直接占有。經(jīng)營權(quán)人對土地的占有屬他物占有。他物占有是現(xiàn)實(shí)占有中的直接占有，此種情況下占有是一種事實(shí)狀態(tài)。而支撐直接占有的，是一種權(quán)利，這個(gè)權(quán)利就是本權(quán)——債權(quán)。[2]

第四，經(jīng)營權(quán)的主體具有復(fù)雜性。在轉(zhuǎn)包模式下，經(jīng)營權(quán)主體是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶；出租模式下，經(jīng)營權(quán)主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶或者本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人、經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人。經(jīng)營權(quán)是依據(jù)合同的約定從初始主體（承包人）那里取得，不是從發(fā)包方處取得，是建立在承包權(quán)基礎(chǔ)之上，故歸之為傳來主體。 第五，經(jīng)營權(quán)人在權(quán)利行使過程中要受到一定的拘束。例如，經(jīng)營權(quán)有法定最長期限的限制，其享有最長不得超過承包戶剩余的承包期限。經(jīng)營權(quán)人本身并無對流轉(zhuǎn)土地獨(dú)立的處分權(quán)能，其對流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意。

第六，經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬證明是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同生效后，縣級人民政府依法確認(rèn)經(jīng)營權(quán)人享有經(jīng)營權(quán)的法律憑證，其只限經(jīng)營權(quán)人使用。當(dāng)然，特定主體是否擁有該土地的經(jīng)營權(quán)是以流轉(zhuǎn)合同為依據(jù)的，而不是登記證書，登記是一種行政確認(rèn)，只起到證明權(quán)利存在的作用。因此，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證是證權(quán)證書，而不是設(shè)權(quán)證書。endprint

二、農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的積極意義

（一）有利于破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押困局

國外經(jīng)驗(yàn)表明，完備的土地權(quán)利登記和地籍登記、有效的地權(quán)估價(jià)體系、便利的金融服務(wù)是地權(quán)市場的三大支柱。[3]承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的農(nóng)地制度，可以為破解農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，經(jīng)營權(quán)人可以自身持有的、相對獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押，還土地以資產(chǎn)要素的原本屬性，更好地發(fā)揮經(jīng)營價(jià)值。經(jīng)營權(quán)人到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包權(quán)人的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。

（二）有利于保護(hù)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益

現(xiàn)有法規(guī)、政策主要是從設(shè)定經(jīng)營權(quán)人義務(wù)如不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等進(jìn)行規(guī)范，鮮有從經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)視角來實(shí)施規(guī)制。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，可以有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益。如經(jīng)營權(quán)抵押制度可以提高經(jīng)營者的投資效益度。工商資本參與農(nóng)業(yè)，總是以追求利益最大化作為價(jià)值取向。經(jīng)營權(quán)人獲取抵押貸款后，其投入就會相應(yīng)增加，利潤空間增大。再如登記發(fā)證制度可以固化經(jīng)營權(quán)人的主體地位。債權(quán)性流轉(zhuǎn)僅靠合同，經(jīng)營權(quán)人權(quán)益更容易受到侵害。當(dāng)其權(quán)益受到侵害時(shí)，經(jīng)營權(quán)人可以依照土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證來捍衛(wèi)自己的利益。

（三）有利于形成多元化經(jīng)營方式

多元化經(jīng)營主體是解決我國糧食安全問題的一把“利刃”。我國2.6 億農(nóng)戶中，60%～80%屬于自給生存型，而平常人們所吃的商品糧依靠的是20%～40%的經(jīng)營主體。為提高商品化農(nóng)產(chǎn)品的供給率，土地制度改革是先決條件。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，能促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的培育與發(fā)展，使家庭承包經(jīng)營由“集體所有、農(nóng)戶自營”的土地經(jīng)營模式逐步向“集體所有、農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營”多種模式并存轉(zhuǎn)變，進(jìn)而更有效地維護(hù)糧食安全。

（四）有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營

我國各地探索表明，各項(xiàng)權(quán)能在不同主體間的分割與界定，是有效提升農(nóng)地資源配置效率的關(guān)鍵因素。穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，讓稀缺的耕地資源在更大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，可以提高農(nóng)地資源的配置效率，為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。這對促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有十分重要的意義。

（五）有利于深化農(nóng)村土地制度改革

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系日益復(fù)雜，土地權(quán)能劃分就日益細(xì)致，地權(quán)類型就日益增多。實(shí)行承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，既能反映土地流轉(zhuǎn)后相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系變化的實(shí)質(zhì)，又能適應(yīng)深化農(nóng)村土地經(jīng)營體制改革的需求。因此，修改《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等有關(guān)法律，將各地探索經(jīng)驗(yàn)上升到國家層面的立法，明確承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系，規(guī)制土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的發(fā)放及管理，以國家強(qiáng)制性制度變遷規(guī)范和發(fā)展經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，使制度供求結(jié)構(gòu)達(dá)至均衡，是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的必然選擇。

三、農(nóng)村土地債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人

相關(guān)權(quán)利及保護(hù)對策

（一）登記申請權(quán)

在試點(diǎn)探索地區(qū)頒行的規(guī)范性文件中，如《麗水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記管理辦法（試行） 》、《定西市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證管理辦法》等，均規(guī)定土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定數(shù)量（50畝以上）和年限（10年）的土地經(jīng)營權(quán)人，都可以依照相關(guān)規(guī)定向相關(guān)登記部門申請經(jīng)營權(quán)登記，辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)主體姓名或名稱變更、登記的土地流轉(zhuǎn)面積增加或減少、土地流轉(zhuǎn)期限變化、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較大變化等情形，或者由于抵押登記的情況發(fā)生變化時(shí)，均可以申請變更登記。關(guān)于登記主要存在以下問題：一是我國現(xiàn)行法律沒有對債權(quán)性流轉(zhuǎn)是否采用登記作出規(guī)定；二是盡管試點(diǎn)地區(qū)頒行的規(guī)范性文件規(guī)定了申請登記及變更登記的條件和程序，但如果登記部門不按規(guī)定辦理登記或變更登記，或者由于登記錯誤給當(dāng)事人造成損失時(shí)如何處理，這些規(guī)范性文件均未規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施。

鑒于目前登記法規(guī)缺失，而現(xiàn)有規(guī)章、規(guī)范性文件不完善及效力低下等原因，筆者建議制定《集體土地登記法》。從債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人權(quán)利保護(hù)角度至少要有以下內(nèi)容：一是規(guī)定經(jīng)營權(quán)人有登記申請權(quán)（包括經(jīng)營權(quán)登記及變更登記），如果登記部門不予登記發(fā)證或不予變更登記的，經(jīng)營權(quán)人可以行政不作為為由向人民法院提起行政訴訟。二是規(guī)定登記部門在作出行政登記行為時(shí)，要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，不能只是形式審查，輕易作出登記行為。由于登記機(jī)關(guān)工作人員疏忽大意造成登記機(jī)關(guān)登記事項(xiàng)與申請人提交的原始材料不符，發(fā)生登記簿或經(jīng)營權(quán)證記載的事項(xiàng)錯誤，并給經(jīng)營權(quán)人造成損失的，經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得賠償。

（二）抵押權(quán)

提高農(nóng)地資源配置效率，允許經(jīng)營權(quán)抵押是用活經(jīng)營權(quán)的重要舉措，也是構(gòu)建承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離農(nóng)地制度的主要驅(qū)動力。當(dāng)下抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)面臨以下障礙：第一，缺乏立法支撐。目前，中央文件（3）明確允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，一些地方也早已開展了各式各樣的探索和嘗試，并頒布了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，如《黑龍江省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法》、《漳浦縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法》、《漢壽縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》、《克東縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，但是這些規(guī)定質(zhì)量不高，缺乏系統(tǒng)性，權(quán)利義務(wù)碎片化特征明顯，規(guī)定不具體、內(nèi)容不統(tǒng)一問題比較突出[4]，并且還與《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等明確禁止耕地經(jīng)營權(quán)抵押相沖突。這表明開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)缺乏法律基礎(chǔ)和完善的制度支撐。一旦借貸關(guān)系產(chǎn)生， 極易引起貸款風(fēng)險(xiǎn)。第二，土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估存在問題。目前我國很少具備對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專門人員，也沒有對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估的標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，因而評估的準(zhǔn)確性和公開性都不能得到保證。第三，土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)難。當(dāng)借款人無法償還貸款本息時(shí)，如何變現(xiàn)經(jīng)營權(quán)收回資金，是金融機(jī)構(gòu)面臨的難題。第四，地權(quán)金融產(chǎn)品比較單一。endprint

要保障經(jīng)營權(quán)人的抵押權(quán)，就必須采取以下對策：一是對《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等禁止農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)用于抵押的條款進(jìn)行修改， 允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)， 在保證農(nóng)業(yè)用途的前提下抵押， 鼓勵支持如“ 公司+ 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”、“財(cái)政擔(dān)保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”、“ 保單+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押” 等信貸模式。二是建立土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估制度，引入市場評估機(jī)構(gòu)，通過為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供公允價(jià)值評估，并將評估、認(rèn)證信息在相關(guān)政府網(wǎng)站予以公示公開，確保經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值的市場認(rèn)可。三是倡導(dǎo)財(cái)政支持發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，包括：由財(cái)政出資鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)，對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)辦理經(jīng)營權(quán)抵押貸款利息補(bǔ)貼，對金融機(jī)構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中因流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、保險(xiǎn)、貸款等產(chǎn)生的最終損失按額度一定比例給予補(bǔ)償。四是推動土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度。[5]五是完善地權(quán)金融產(chǎn)品種類。

（三）補(bǔ)貼獲取權(quán)

國家之所以推行糧食補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼及農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，目的是補(bǔ)貼先進(jìn)生產(chǎn)力，提升土地經(jīng)營主體的種糧積極性，保證國家糧食安全。所以，前兩項(xiàng)補(bǔ)貼原則上應(yīng)是誰種植糧食誰就享有，而對第三項(xiàng)補(bǔ)貼，應(yīng)是誰購買農(nóng)機(jī)，誰就享有農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼?，F(xiàn)實(shí)操作是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配給享有承包權(quán)的農(nóng)戶，不論土地是否拋荒，或者是否流轉(zhuǎn)，即享有承包權(quán)但不種地的農(nóng)戶都會拿到補(bǔ)貼，而實(shí)際種糧的經(jīng)營權(quán)人不能獲取補(bǔ)貼。這既違背補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)的初衷，也損害了經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，最終可能危及國家糧食安全。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，保證國家糧食安全，就應(yīng)該提升糧食直補(bǔ)政策的科學(xué)性和針對性：

一是按實(shí)際經(jīng)營主體進(jìn)行補(bǔ)貼。不種糧的農(nóng)戶一律取消糧食補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼，包括將承包土地拋荒或者將承包土地流轉(zhuǎn)出去后的承包權(quán)人，以及受讓土地后從事非糧產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權(quán)人。糧食補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼由實(shí)際種糧的承包權(quán)人或者經(jīng)營權(quán)人享有，在購買農(nóng)機(jī)的情況下，承包權(quán)人或者經(jīng)營權(quán)人享有農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。二是按實(shí)際種糧面積補(bǔ)貼。這里的土地包括原來瞞報(bào)的黑地（即超過計(jì)稅面積的土地）、新開墾土地、通過平整等整治出來的土地。尤其在土地流轉(zhuǎn)后，規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營權(quán)人，會采取開墾或者平整等措施新增土地，國家應(yīng)對規(guī)模經(jīng)營的土地重新進(jìn)行丈量，按實(shí)際種糧面積補(bǔ)貼。三是完善補(bǔ)貼額度動態(tài)調(diào)整機(jī)制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲對規(guī)模經(jīng)營權(quán)人影響最大，要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲的幅度，進(jìn)一步提高規(guī)模經(jīng)營人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與額度，最大程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)人的利益。

（四）補(bǔ)償請求權(quán)。

補(bǔ)償請求權(quán)的依據(jù)是債權(quán)性本權(quán)。補(bǔ)償請求權(quán)分為兩種：

一是經(jīng)營權(quán)人受讓土地后會對土地進(jìn)行改良和資本投入，使土地價(jià)值增加。在土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法或違約收回承包土地時(shí)，經(jīng)營權(quán)人可以對其投入要求給予補(bǔ)償。這點(diǎn)在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也有所規(guī)制。該法第十四條規(guī)定：受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時(shí)，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。具體補(bǔ)償辦法可以在土地流轉(zhuǎn)合同中約定或雙方通過協(xié)商解決。因此，經(jīng)營權(quán)人在沒有獲得相應(yīng)補(bǔ)償時(shí)，可以提起民事訴訟維權(quán)。

二是在所受讓土地被國家征收或征用時(shí)，經(jīng)營權(quán)人享有要求國家給予包括地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及其他損失相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。實(shí)踐中經(jīng)營權(quán)人受讓土地的目的通常是發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等。經(jīng)營權(quán)人從事這些經(jīng)營的先期投入成本往往非常大，一旦土地被征收或征用，其受到的損失不僅僅是地上附著物和栽植物，其先期投入的市場開拓、雇員培訓(xùn)等成本都將化為烏有。除此以外，營業(yè)關(guān)門還意味著經(jīng)營合同違約、雇員解聘補(bǔ)償?shù)纫幌盗猩坪筘?fù)擔(dān)。由于征地補(bǔ)償安置是土地征收過程中一個(gè)重要的具體行政行為，當(dāng)征地補(bǔ)償安置方案未考慮經(jīng)營權(quán)人其他損失時(shí)，經(jīng)營權(quán)人可以提起行政復(fù)議。對行政復(fù)議的結(jié)果不服的，還可提起行政訴訟。（下轉(zhuǎn)第13頁）（上接第126頁）

注釋：

（1）按土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系法律性質(zhì)分，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括：物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)讓、互換等；債權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租等；股權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，如入股。在物權(quán)性流轉(zhuǎn)模式下，盡管發(fā)生權(quán)利主體的移轉(zhuǎn)，承包關(guān)系產(chǎn)生變化，但是承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一。債權(quán)性和股權(quán)性流轉(zhuǎn)模式下，存在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況。股權(quán)性流轉(zhuǎn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離比較復(fù)雜，將另文討論。本文要探討的是家庭承包方式的土地采取債權(quán)性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)框架下經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保護(hù)問題。

（2）對三權(quán)分離，學(xué)界有人持反對觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論是不科學(xué)的。其理由是：（1）土地承包權(quán)與土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)其性質(zhì)不是同一層次的范疇，且不能并列使用；（2）土地經(jīng)營權(quán)其權(quán)利內(nèi)涵無法界定，不是法定的民事權(quán)利；（3）土地使用權(quán)其權(quán)利內(nèi)涵不固定、無法界定；（4）土地承包經(jīng)營權(quán)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，無法“分解為（土地）承包權(quán)和（土地）經(jīng)營權(quán)或（土地）使用權(quán)”；（5）經(jīng)營權(quán)人取得權(quán)利的名稱中不存在（土地）經(jīng)營權(quán)。參見：丁關(guān)良、阮韋波《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁析——以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中“保留（土地）承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)（土地使用權(quán)）”觀點(diǎn)為例》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》（2009年第4期）。總體而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)界將承包經(jīng)營權(quán)細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主張比較多見，法學(xué)界持這種看法的人也不少。本文支持三權(quán)分離的觀點(diǎn)。

（3）十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央再次提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能……” 2014年中央一號文件提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

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（責(zé)任編輯 夢 瑋）endprint