城市公共交通行業(yè)績效管理水平提升對策研究

2014-09-22 01:55:02楊潔過秀成

宏觀質(zhì)量研究 2014年3期

楊潔+過秀成

摘要:城市公共交通行業(yè)績效評估結(jié)果是政府考核企業(yè)經(jīng)營水平、出臺公交優(yōu)先財政補貼政策、調(diào)整與配置公交線路場站資源等重要決策的依據(jù)。建立有效的公交績效管理制度，對于落實國家公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、改善公交行業(yè)服務(wù)質(zhì)量具有重要影響。論文從績效衡量、績效評估與績效追蹤三個層面提出公交行業(yè)績效管理水平提升對策。引入新績效預算理論，通過公交績效合同與績效指標實現(xiàn)行業(yè)政策、預算與績效的“三合一”；兼顧公眾參與式評估與技術(shù)理性式評估的各自優(yōu)勢，以專業(yè)評估機構(gòu)為主導，建立多方協(xié)作績效評估模式；設(shè)計公交行業(yè)績效追蹤機制，反饋指導績效管理過程和行業(yè)政策制定。

關(guān)鍵詞:城市公共交通；績效合同；績效指標；績效評估；績效反饋



一、問題的提出與文獻綜述

城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會公益性事業(yè)，是城市功能正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐。建立行之有效的公交行業(yè)績效評估體系，是公交企業(yè)了解自身運營水平、主管部門進行行業(yè)監(jiān)督、社會公眾表達服務(wù)滿意程度的重要途徑，也是深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》的重要舉措。除了能以貨幣形式表現(xiàn)出來的城市公交運營成本及收益價值外，城市公共交通具有公益性和巨大的正外部性，能夠有效支撐城市功能正常運轉(zhuǎn)，引導城市功能布局和城市形態(tài)發(fā)展，緩解交通擁堵和資源環(huán)境壓力，體現(xiàn)以人為本和社會公平正義。因此，運用“績效”概念來衡量城市公共交通運營活動的效果，所指的不單純是經(jīng)濟的概念，即運營成本與投入之間的關(guān)系，還包括效率與效能兩項指標。前者涉及投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，后者涵蓋產(chǎn)出與客觀效果之間的關(guān)系。

城市公共交通系統(tǒng)績效的輸入與輸出值具有可觀測性與可控性，具備實施績效管理的先決條件（Jennings et al.，2004）。不同于其他公共服務(wù)，城市公共交通行業(yè)面臨更充分的市場競爭，因此更渴求通過戰(zhàn)略規(guī)劃與績效評估挖掘產(chǎn)能，提升績效水平。Poister et al.（2013）以美國88個中小城市為研究對象，分析對公交行業(yè)采用績效管理后的實踐效果，結(jié)果表明各城市公交行業(yè)的生產(chǎn)效率均得到了顯著的提升。國外公交行業(yè)同樣經(jīng)歷著民營化與逆民營化的過程，公交績效的評估結(jié)果可用于分析公交行業(yè)市場化運作模式以及政府財政補貼制度的科學性與合理性，很多學者圍繞公交行業(yè)服務(wù)水平與政府財政補貼（Karlaftis et al.，1997；Bly et al.，1980，1986；Cervero et al.，1984，1986）、公交績效與行業(yè)民營化水平（Leland et al.，2009；Perry et al.，1986）等問題進行了深入研究?？冃Ш饬啃枰陀^、公正的標尺，從20世紀50年代起美國城市交通運輸委員會就提出了城市公交服務(wù)的標準、目標與測算方法，后續(xù)研究者在指標體系與計算方法上不斷修正與改進（Fielding et al.，1978；Meyer et al.，1981；Hartgen et al.，1996）。美國交通運輸研究委員會在歸納各方研究的基礎(chǔ)上發(fā)行了《公共交通通行能力和服務(wù)質(zhì)量手冊》（2009），提出了公交性能指標與公交服務(wù)指標兩類指標，其中性能指標反映了公交行業(yè)提供的就業(yè)機會、資產(chǎn)收益、對交通污染或擁堵問題的緩解等，服務(wù)指標體現(xiàn)了公交服務(wù)的可達性、舒適性與便捷性。

國內(nèi)關(guān)于城市公交行業(yè)績效管理方面的研究主要集中于績效影響因素分析、指標的選取與定量計算。城市公交營運生產(chǎn)活動涉及多個利益相關(guān)者，不同學者也從不同利益相關(guān)者的角度出發(fā)設(shè)計評價指標與評估方法。王海燕等（2011）綜合考慮城市公交行業(yè)環(huán)境和資源、公交企業(yè)運營服務(wù)、相關(guān)主體滿意度三個方面的因素，提出了公交行業(yè)績效評價模塊及指標體系。嚴亞丹等（2010）采用面向產(chǎn)出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，以公交企業(yè)和乘客的立場對單條公交線路的運營效率和服務(wù)效益進行了評價。楊曉光等（2010）基于服務(wù)學理論，從乘客對公交服務(wù)真實感知視角建立了公交運行服務(wù)指標評價體系。李強等（2009）以公交運營企業(yè)的角度建立了公交服務(wù)可靠性評價指標，用以了解乘客對公交服務(wù)的需求和滿意程度，進而改善公交服務(wù)，提高企業(yè)運營效率。上述研究成果均是以建立多層級、綜合的監(jiān)控指標體系為目標，尋找公交營運過程中的現(xiàn)實問題，繼而優(yōu)化營運過程，實現(xiàn)利益相關(guān)者價值的最大化。但績效管理是搜集績效信息、進行績效衡量、設(shè)計與執(zhí)行適當?shù)目冃Ч芾硐到y(tǒng)、推動績效評鑒的整體活動過程（李允杰等，2008）。完整的績效管理是一項戰(zhàn)略導向的系統(tǒng)工程，涉及體制創(chuàng)新、權(quán)力重組與流程再造，涵蓋績效衡量、績效評估、績效追蹤三個過程（張旭霞，2007）。既有研究大多致力于設(shè)計一套衡量公交行業(yè)績效的標尺，如何營造多方合作的評估體系？如何設(shè)計及執(zhí)行有效的評估？如何對績效進行持續(xù)性的監(jiān)測、記錄和考核，推動績效不斷持續(xù)改進？此方面系統(tǒng)性研究成果較少。

論文運用公共部門績效管理理論，從績效衡量、績效評估、績效追蹤三個層面對我國城市公共交通行業(yè)績效管理過程進行理論分析與對策建議，以期對我國城市公交行業(yè)發(fā)展與服務(wù)質(zhì)量改善提供有效的指導意見。文章的結(jié)構(gòu)安排是：第一部分分析研究背景，對既有相關(guān)研究總結(jié)回顧；第二部分探討公交行業(yè)績效合同與績效指標的擬定，嘗試對公交行業(yè)實施新績效預算管理，實現(xiàn)“目標—預算—效果”之間的高度關(guān)聯(lián)；第三部分分析公眾參與式評估與技術(shù)理性式評估的適用性，提出多方協(xié)作的績效評估模式；第四部分研究績效追蹤回饋系統(tǒng)，對績效管理過程和行業(yè)政策制定提出反饋指導。

二、績效衡量：政策、預算、績效“三合一”

（一）目標導向下的績效合同簽訂

我國城市公共交通的管理體制由政府統(tǒng)包經(jīng)營向國有主導、多方參與的模式轉(zhuǎn)變，其管理呈復雜化趨勢。如何更好地配置有限資源，提高投資效益，推動城市公交的可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展，是政府和企業(yè)亟待思考和認真解決的問題。城市公共交通作為城市生產(chǎn)的社會共享資源之一，其兼具公益屬性與生產(chǎn)屬性，需要政府提供政策性虧損補貼以適當降低票價吸引乘客乘坐公交，取得整體經(jīng)濟效益和社會效益最大化。補貼資金的來源主要由地方政府負責解決。城市政府在安排預算時通過“企業(yè)政策性虧損”科目來核算；中央財政對于公共交通補貼未納入中央財政預算科目，目前僅分配了部分燃油補貼（交通運輸部道路運輸司，2011）。在實踐操作中，由于沒有明確的公交成本核算及審計制度，未能將公交公司的運營水平與乘客滿意度掛鉤，影響了政府補貼資金的高效利用。

以績效為基礎(chǔ)的“新績效預算”理論其核心在于通過制定資金支出的績效目標，建立績效預算評價體系，使預算和績效掛鉤，逐步實現(xiàn)資金從“注重資金投入管理”向“注重支出效果管理”轉(zhuǎn)變（王麗萍等，2008）。新績效預算管理的核心在于簽訂績效合同，即將傳統(tǒng)預算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為顯性合同關(guān)系，從而將公共預算轉(zhuǎn)變成一種合同預算?？冃Ш贤幸话惆ㄖС霾块T所需要的資金水平、支出上的權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和效果以及測量產(chǎn)出和結(jié)果的績效指標（馬駿，2004）。

（1）上下級行政部門間的績效合同。2011年，交通運輸部決定在“十二五”期間組織開展國家“公交都市”建設(shè)示范工程，由交通運輸部與“公交都市”建設(shè)試點城市人民政府簽訂《共建國家“公交都市”示范城市合作框架協(xié)議》，在協(xié)議中明確國家“公交都市”示范工程的建設(shè)目標、建設(shè)重點、支持政策、保障措施和相關(guān)各方的責任分工等內(nèi)容。隨后，又制定了《公交都市考核評價指標體系》，包括考核指標、參考指標以及各創(chuàng)建城市自身提出的特色指標；文件要求各創(chuàng)建城市結(jié)合自身實際，在公交都市創(chuàng)建實施方案中提出各項指標的創(chuàng)建目標值，交通運輸部將對各創(chuàng)建城市的創(chuàng)建方案進行評審，組織專家分別確定各城市的創(chuàng)建目標值，作為對公交都市創(chuàng)建成效驗收考核的依據(jù)。在傳統(tǒng)預算中，上級機構(gòu)對于下級機構(gòu)的支出行為一般通過命令的方式控制，但此次，交通運輸部與各創(chuàng)建城市之間嘗試按照一種與市場上討價還價邏輯相同的方式協(xié)商資金撥付與使用關(guān)系，由傳統(tǒng)自上而下的等級制組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤P(guān)系，可以稱之為是新績效預算管理理念的一種體現(xiàn)形式。

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（2）主管部門與企業(yè)間的績效合同。地方政府與公交運營企業(yè)之間簽訂績效合同同樣具有廣闊的應(yīng)用空間。公交線路經(jīng)營權(quán)是特殊的資源性利益，取得線路經(jīng)營權(quán)的公交運營企業(yè)通常情況下會與政府簽訂公交線路特許經(jīng)營權(quán)合同，在合同中明確特許經(jīng)營內(nèi)容及有效期限，特許經(jīng)營服務(wù)的質(zhì)量標準、安全管理、行業(yè)規(guī)范，服務(wù)價格的確定方法、標準及調(diào)整程序，公用設(shè)施的管理、維護、建設(shè)和更新改造，特許經(jīng)營權(quán)的變更、續(xù)展、提前收回、臨時接管、終止，以及雙方的職責等內(nèi)容。但特許經(jīng)營權(quán)合同并不等同于新績效預算管理中的績效合同。由于政府所提供政策性虧損補貼都是按年度撥付，意味著主管部門對線路經(jīng)營情況考核、監(jiān)管要制度化、滾動式，適時調(diào)控，不能等到經(jīng)營時限到期后才落實。城市空間格局與功能的調(diào)整使得商業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、居住點等新的客流集散點不斷涌現(xiàn)，道路改建、擴建、新建等現(xiàn)象也非常普遍，要求公交線路及時做出相應(yīng)變動，線路延長、改道、縮短甚至被取消的情況時有發(fā)生。政府應(yīng)根據(jù)當年度公交企業(yè)營運狀況、城市經(jīng)濟發(fā)展狀況、道路交通運行狀況、社會物價水平和勞動工資水平等，及時調(diào)整公交補貼政策，設(shè)定服務(wù)目標與職責，每年一度與公交企業(yè)簽訂預算績效合同。每一年度的績效合同執(zhí)行情況可作為特許經(jīng)營期滿后線路經(jīng)營權(quán)延續(xù)或退出管理的依據(jù)。

（二）檢驗合同實施效果的績效指標擬定

為檢驗績效合同完成效果，必須設(shè)計一套足以衡量績效目標實現(xiàn)程度的指標系統(tǒng)，以進行不同部門與不同時期的比較?？冃е笜丝煞譃榱炕笜伺c定性指標兩大類：量化指標為可以用統(tǒng)計數(shù)據(jù)加以表示的指標，如萬人公共交通車輛保有量、公交站點覆蓋率、百公里線路成本費用等；定性指標涉及價值判斷，僅能以主觀感受加以表示，如乘客滿意度、公交規(guī)劃實施情況、配套政策制定情況等?？冃гu估必須兼顧客觀性、不重復性及可操作性的先決條件，在建立指標時遵循SMART原則，即：指標是具體的（Specific），可反映績效合同有效期內(nèi)比較詳細的目標；是可衡量的（Measurable），具有連貫性與可比性；是可獲得的（Attainable），指標信息可以通過一定的手段獲?。皇窍嚓P(guān)的（Relevant），與政府、企業(yè)、公眾的期望具備一致性；是以時間為基礎(chǔ)的（Timebased），指標以合同有效期為約束。

（1）國家公交都市考核指標。交通運輸部頒布的《公交都市考核評價指標體系》是對各創(chuàng)建城市公交都市創(chuàng)建成效驗收考核的依據(jù)，考核的對象既包括創(chuàng)建城市的決策者，也包括公交服務(wù)的供應(yīng)者。從考核內(nèi)容看可分為三大類（見表1）：①與公交企業(yè)經(jīng)營活動密切相關(guān)的包括車輛、線路、場站在內(nèi)的公交供給能力指標、運行效率指標、交通安全指標、便民服務(wù)指標、內(nèi)部管理指標；②創(chuàng)建城市地方政府的政策扶持情況；③公交都市創(chuàng)建所產(chǎn)生的社會效果。但公交都市建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，是包括法規(guī)、政策、空間、設(shè)施、財稅、管理、服務(wù)等多個方面的綜合體系，倘若將該指標體系作為績效合同的評價指標，仍有相當大的完善空間。一是響應(yīng)土地集約化使用的要求，對公交引導下的緊湊型用地開發(fā)效果進行評估；二是響應(yīng)多模式公交一體化發(fā)展的要求，對公交系統(tǒng)換乘的便捷性進行評估；三是響應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)效率提升的要求，對公交企業(yè)財務(wù)分析指標進行評估；四是響應(yīng)城市交通法治化治理的要求，對城市公共交通法規(guī)政策的制定進行評估。

（2）地方政府公交績效評價標準。地方政府對公交企業(yè)進行績效評估，評估指標不但應(yīng)重視信度、效度，更應(yīng)重視其實用性，亦即能夠反映公交企業(yè)營運業(yè)務(wù)的性質(zhì)，以降低衡量的復雜度。在此，筆者借用學者弗萊恩（Flynn）的“4E”概念架構(gòu)，從四個層面來思考績效指標的類型（見表2）。其中經(jīng)濟性指標（economy）用以衡量人力、預算、財產(chǎn)等應(yīng)用于公交服務(wù)提供活動開支節(jié)約程度；效率性指標（efficiency）關(guān)注公交企業(yè)投入與產(chǎn)出關(guān)系，衡量生產(chǎn)效率；效能性指標（effectiveness）主要通過乘客對公交系統(tǒng)的使用情況和滿意程度來衡量；公平性指標（effectiveness）主要反映地區(qū)間的公交服務(wù)是否存在差異性。但“4E”指標的側(cè)重點不盡相同，在某一地區(qū)或某一時期內(nèi)，四類指標的緊迫性或重要性并非一致，甚至可能出現(xiàn)相互排擠的狀態(tài)，如經(jīng)濟性指標和公平性指標常常會相互沖突。因此應(yīng)以效能為判斷基準，秉持公交優(yōu)先，兼顧效率與經(jīng)濟，科學、有效地為地方政府與公交企業(yè)簽訂的績效合同篩選績效指標。

表1 公交都市考核評價指標體系

企業(yè)經(jīng)營

車輛線路

場站

運行

安全

便民

管理

1.萬人公共交通車輛保有量（標臺/萬人）（定量）

2.綠色公共交通車輛比率（%）（定量）

3.公共汽電車平均年齡（年）（定量）

4.公共汽電車線路網(wǎng)比率（%）（定量）

5.公交專用車道設(shè)置比率（%）（定量）

6.公共汽電車線路網(wǎng)密度（公里/平方公里）（定量）

7.公共汽電車進場率（%）（定量）

8.公共汽電車車均場站面積（平方米/標臺）（定量）

9.公共汽電車港灣式?？空驹O(shè)置率（%）（定量）

10.公共交通站點500米覆蓋率（%）（定量）

11.城鄉(xiāng)客運線路公交化運營比率（%）（定量）

12.公交優(yōu)先通行交叉口比率（%）（定量）

13.公共交通智能化系統(tǒng)建設(shè)和運行情況（定性）

14.公共交通正點率（%）（定量）

15.早晚高峰時段公共汽電車平均運營時速（公里/小時）（定量）

16.早晚高峰時段公共交通平均擁擠度（%）（定量）

17.公共汽電車責任事故死亡率（人/百萬車公里）（定量）

18.軌道交通責任事故死亡率（人/百萬車公里）（定量）

19.公共交通投訴處理完結(jié)率（%）（定量）

20.公共交通乘車一卡通使用率（%）（定量）

21.公共交通一卡通跨省市互聯(lián)互通（定性）

22.公共交通職工收入水平（%）（定量）

社會效應(yīng)

23.公共交通運營補貼制度及到位率（%）（定性）

24.城市公共交通規(guī)劃編制和實施情況（定性）

25.建設(shè)項目交通影響評價實施情況（定性）

26.公共交通優(yōu)先發(fā)展配套政策制定情況（定性）

27.公共交通機動化分擔率（%）（定量）

28.公共交通出行分擔率（%）（定量）

29.公共交通人均出行次數(shù)（次）（定量）

30.公共交通乘客滿意度（%）（定性）

表2 地方政府對公交企業(yè)績效評估的“4E”指標

經(jīng)濟性（economy）公交線路總成本費用、百公里線路成本費用、公交線路單車收入、公交線路單車成本費用、車隊經(jīng)費占總成本費用比例、營運業(yè)務(wù)費占總成本費用比例、管理費用占總成本費用比例、流動比率、資產(chǎn)負債率、客運線路業(yè)務(wù)收入增長率、毛利率等

效率性（efficiency）線路條數(shù)、線路長度、運營車輛總數(shù)、行駛總公里、營業(yè)行駛公里、公交線路車行駛公里、車日公里、運行班次、高峰小時出車率、在崗駕駛員人均行駛公里、行車責任事故、千公里行車事故費用、駕駛員違章率、重大服務(wù)責任事件等

效能性（effectiveness）運客總?cè)舜巍⒐痪€路車運客人次、日均線路運客人次、公交線路業(yè)務(wù)收入、客運線路業(yè)務(wù)營運車日收入、線路車百公里收入、線路平均票價、車輛媒體及車廂內(nèi)廣告收入、萬人次乘客投訴率等

公平性（equity）公共交通站點300米/500米覆蓋率、公共汽電車線路網(wǎng)密度、城鄉(xiāng)客運線路公交化運營比率等

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三、績效評估：公眾參與式評估與技術(shù)理性式評估的整合

（一）營造多方協(xié)作評估體系的緣由

政府在落實“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略時往往注重觀感和意識形態(tài)而缺少對業(yè)績的關(guān)注。新公共管理主張用企業(yè)精神來改造政府，在政府中推行全面質(zhì)量管理，追求顧客至上、顧客導向，關(guān)注公眾滿意度。為了在“促進公交行業(yè)有序競爭”和“方便城市居民出行”之間尋求一個平衡點，需要將所有利益相關(guān)者涵蓋到績效評估系統(tǒng)之中。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制影響下，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的各項建設(shè)與行業(yè)發(fā)展取決于政府基本投資計劃的部署與安排。政府作為城市公共交通資源代理人和行業(yè)管理者雙重角色，重要的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營服務(wù)調(diào)整往往是政府主導的單向決策，市場和公眾作為利益主體并沒有充分顯現(xiàn)。自20世紀90年代起，我國公共交通的民營化改革全面啟動，城市公共交通發(fā)展由地方政府、公交運營企業(yè)、社會公眾等各方主體之間互動的利益關(guān)系推動發(fā)展。公交行業(yè)績效管理過程，實質(zhì)上是一種利益表達、競爭和選擇的過程；在這一過程中，相關(guān)利益主體都是不同的認識主體，他們通過各種程序平臺，交換、學習、整合關(guān)于利益和決策方案的資源，最終形成利益分配的方案。

因此，使利益相關(guān)者能夠真正參與到公交營運績效項目運行評估過程中，從政府、企業(yè)和公眾三個方面真實反映公交運營的實際效果和長遠影響，真正體現(xiàn)城市公交服務(wù)的公眾滿意導向，為政府新一輪的政策性虧損補貼提供切實可行的反饋意見，將是保證城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的重要內(nèi)容，也是交通問題社會治理能力鍛煉和提升的良好機會。

（二）公眾參與與技術(shù)理性模式的比較

受利益相關(guān)主體各自需求和不同價值判斷影響，公交運營績效模式可分為公眾參與式績效評估模式和技術(shù)理性式績效評估模式。

（1）公眾參與式績效評估模式。公眾作為公交服務(wù)的直接使用者最有資格進行評判，有助于實現(xiàn)政府供給與社會需求的吻合。很多地方主管部門或公交運營企業(yè)為掌握公交服務(wù)的質(zhì)量，了解公眾對公交服務(wù)的滿意程度，會不定期地組織公交服務(wù)滿意度調(diào)查，征求公眾對公交服務(wù)的意見和建議。但此類評估采集到的公眾評價大多一種直觀的心理感受，大多是主觀的、一般性的，有時甚至有可能是無意識的，相關(guān)參與者需求強烈程度不同可能會干擾正常的價值判斷過程，進而影響到評議結(jié)果的客觀性。

（2）技術(shù)理性式績效評估模式。該模式追求一種客觀的理性化，維系于政府部門專門知識和評價技術(shù)的高超運用,建立在科學的、邏輯性的數(shù)據(jù)論證之上（張國慶，2004）。例如很多主管部門會定期統(tǒng)計和審核公交運營企業(yè)的營運業(yè)務(wù)、技術(shù)機務(wù)、人力資源、信息化管理、會計財務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營等相關(guān)指標，了解企業(yè)的營運服務(wù)水平與質(zhì)量、公司的損益情況和財務(wù)狀況等。在績效評估中，公眾滿意度只是作為社會服務(wù)效果的依據(jù)被參考，績效評估主要是驗證政府決策和企業(yè)運營是否符合客觀的技術(shù)理性。

參與式績效評估主體的廣泛性和大眾性決定了活動本身與高度的技術(shù)化和專業(yè)化的“不兼容性”。公眾參與式績效評估強調(diào)政府對公交行業(yè)扶持政策對公眾需求的回應(yīng)性和滿足程度,并以此作為政策正當性的基礎(chǔ)；而技術(shù)理性式績效評估更關(guān)注公交企業(yè)經(jīng)營活動對既定目標的實現(xiàn)程度。但是，為使內(nèi)部效能優(yōu)化所需要的手段（以及相應(yīng)的評估指標體系）與外部公眾對效能的感受（以及相應(yīng)評估指標體系）可能并不完全一致，有時甚至是沖突的（王錫鋅，2008）。目前主要的績效評估模式有：主管部門內(nèi)部評估式、專業(yè)機構(gòu)評估式、社會代表評估式和社會民眾參與式。其中專業(yè)組織包括主管部門委托的大專院校和研究機構(gòu)，社會代表則從人大代表、政協(xié)委員、新聞單位、行業(yè)組織等機構(gòu)中遴選。各類評估模式具有自身不可替代的優(yōu)越性，但也存在著一定缺點，優(yōu)缺點分析見表3。

表3 公交行業(yè)績效評估中各評估主體的優(yōu)缺點分析比較（表形結(jié)構(gòu)參考文獻10）

指標主體角色定位關(guān)注焦點評估成本權(quán)威性獨立性專業(yè)性參與性時效性影響力結(jié)果運用

主管部門管理者是否差較低強弱較強強強強強

社會代表監(jiān)督者如何不變差較低強較強較弱較弱較強較強較強

社會民眾顧客是否好高弱弱弱強較弱弱弱

專業(yè)評估機構(gòu) 局外人如何變好較高弱強強較強弱較強較弱

（三）多方協(xié)作評估模式的構(gòu)建與完善

多方協(xié)作評估模式作為一種必要而有效的外部制衡機制，具有客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，可以整合不同相關(guān)主體的利益，促使政府與企業(yè)改革，拓寬利益訴求機制，引導公眾以理性合法的方式表達各自利益訴求。因此，公交行業(yè)績效評估引入多方協(xié)作評估模式，形成專業(yè)評估、公眾參與、政府主管三位一體的協(xié)作機制，可確保評估結(jié)果的客觀性和全面性，促進公交績效管理制度的健康發(fā)展。

（1）以專業(yè)機構(gòu)評估為主導。無論是社會代表評估式還是社會民眾參與式評估，都屬于公眾參與式績效評估模式，具有自身的局限性。以專業(yè)機構(gòu)為評估主體的第三方評估組織專業(yè)性強且相對獨立，具有評估資質(zhì)的交通運輸規(guī)劃與管理方面的科研院所及專業(yè)咨詢機構(gòu)均可承擔其職責。關(guān)于公交企業(yè)經(jīng)營方面的內(nèi)容主要運用技術(shù)理性和專業(yè)知識進行評價，關(guān)于公交出行價值體現(xiàn)與利益偏好等內(nèi)容通過公眾參與方式予以評判。通過收集民意，依托專業(yè)評估技能綜合分析評估結(jié)果，將可靠、廣泛、可行的評估意見反映給公交行業(yè)主管部門，構(gòu)建管理部門與公眾之間的溝通橋梁，使公眾參與式績效評估和技術(shù)理性式績效評估有機結(jié)合。

（2）建立配套保障制度。為確?？冃гu估工作的順利進行，需建立專業(yè)評估機構(gòu)資質(zhì)審查制度。主管部門在正式委托評估任務(wù)之前明確公交行業(yè)績效評估所需的資質(zhì)要求、專業(yè)水平、評估范圍、參與條件等；公平、公正地選擇專業(yè)評估組織，通過公開招標或競爭性談判，簽約分化，避免對某一組織的單方面依賴。完成評估任務(wù)授權(quán)后，給予評估組織一定的獨立性空間，運用法律手段保障其享有調(diào)查和評估公交行業(yè)績效情況的權(quán)利。建立評估責任制度，即明確主管部門和被評估者在評估過程中需落實的具體責任，以及應(yīng)如何幫助及配合評估機構(gòu)開展工作；同時也應(yīng)建立評估機構(gòu)的責任追究制度，從而使績效評估做到責權(quán)分明與責權(quán)統(tǒng)一。

（3）實施信息資源共享。信息是公交行業(yè)績效評估有效進行的重要資源，讓評估組織與社會公眾了解公交發(fā)展各個方面的資料、信息和數(shù)據(jù)，是保障績效評估工作真實、高效開展的前提；將評估指標、評估方法及路徑、公眾評價的相關(guān)信息充分公開，才能消除主管部門與公眾之間信息不對稱現(xiàn)象，有效遏制暗箱操作的發(fā)生。公交行業(yè)績效評估信息系統(tǒng)的建設(shè)可實現(xiàn)管理部門、運營企業(yè)、社會公眾、評估機構(gòu)間良好的交流與溝通，促進部門決策的科學化，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，發(fā)揮評估機構(gòu)客觀、中立的監(jiān)控作用，提升公眾對公交發(fā)展政策的可接受性。

四、績效追蹤：績效管理與決策的雙重反饋

（一）公交行業(yè)績效追蹤回饋系統(tǒng)設(shè)計

績效追蹤是指對組織的績效進行持續(xù)性的監(jiān)測、記錄與考核，以此作為改進組織績效的基本依據(jù)（張旭霞，2007）。長期以來在績效管理的研究中，更多注重績效管理的目標設(shè)計、計劃和評估方面，較少涉及對績效評估結(jié)果的反饋（王永麗等，2004）。一個完整的公交績效管理過程應(yīng)包括績效目標制定-執(zhí)行-評估-反饋-改進幾個階段?？冃繕酥贫ㄊ呛诵?，企業(yè)按照績效合同要求開展生產(chǎn)活動是關(guān)鍵，績效評估是對前一階段工作的反饋，反饋的結(jié)果又會成為下一階段工作的“前車之鑒”。

endprint

一個有效的評估和反饋系統(tǒng)能夠給利益相關(guān)者提供有關(guān)任務(wù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的重大變化信息，是連接評估方與被評估方的紐帶，評估方將績效結(jié)果傳達給被評估方，被評估方將個人對評估過程與結(jié)果的想法傳遞給評估方，如此，有關(guān)績效評估的信息就構(gòu)成了一個回路，信息鏈不至于在績效評估的環(huán)節(jié)中中斷。主管部門與被評估者對反饋出來的問題采取怎樣的態(tài)度，如何去解決和改進以及相應(yīng)的結(jié)果如何，直接影響補助資金的有效使用和公交服務(wù)水平的不斷提升。重視反饋提出的問題，以科學、認真的態(tài)度努力去解決或改進，將有效推進公交行業(yè)績效管理的良性循環(huán)，否則重評價而不重解決、形式主義的“走過場”將會陷入惡性循環(huán)。只有將績效評估結(jié)果真正反饋至各相關(guān)利益主體，增強相關(guān)利益主體的回應(yīng)效能，才能保證績效評估結(jié)果發(fā)揮積極作用。公交行業(yè)績效追蹤的回饋過程可參考圖1。

對公交行業(yè)的績效追蹤同時具有學術(shù)上與實務(wù)上的雙重功能：一方面將公交績效評估結(jié)果建立信息數(shù)據(jù)庫，對評估信息進行深度分析、挖掘和提煉，形成二次反饋機制，在留足充分整改時間之后，再次

圖1 公交行業(yè)績效追蹤回饋系統(tǒng)

評估，可累積社會科學知識應(yīng)用在行業(yè)問題的知識運用成果；另一方面可提供政府與企業(yè)決策者更加充分的決策信息，擬定妥適的政策方案，檢驗績效評估中反饋出來的問題和矛盾是否得到了解決或改進、解決或改進的程度如何、乘客是否滿意等。

（二）對績效管理過程的回饋

（1）檢視績效目標與現(xiàn)實環(huán)境之間的落差。績效評估既是一個對事實進行判斷的過程，也是一個綜合價值體現(xiàn)的過程，運用科學的方法針對公交行業(yè)績效進行系統(tǒng)評估，可明確行業(yè)管理政策和措施到達目標的范圍和程度，以及社會對此政策措施之需求與價值體現(xiàn)等信息。城市居民對公交服務(wù)有很大程度上的依賴性和使用“慣性”，要求公交服務(wù)的提供必需注重經(jīng)濟、效率、效能和公平。但當前正處于我國城市交通轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵時期，各地公交行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)水平與面臨形勢差別迥異，沒有統(tǒng)一可參考借鑒的模式。在政策制定過程中，決策者規(guī)劃得再完善，也難免會有瑕疵或預料之外的結(jié)果出現(xiàn)。因此評估結(jié)果可提供擁有信度和效度的信息，作為決策者在下一個評估周期修改或完善績效目標的依據(jù)。

（2）檢視績效指標與績效執(zhí)行間的妥適性。一項經(jīng)由縝密商討與設(shè)計的績效合同，在合同執(zhí)行時有可能會遭遇到合同內(nèi)容不切合實際，以至于執(zhí)行困難的問題。假如績效評估的結(jié)果顯示預期設(shè)定的績效指標不符合實際，則必須修正預期產(chǎn)出與實際問題間的落差，重新根據(jù)績效目標，確定實現(xiàn)目標的執(zhí)行周期，擬定完善的指標體系與指標預期值。另一種情況是，當指標體系及預期值的設(shè)定完全沒有問題，而是被評估者在提供公交服務(wù)階段或者是評估者在績效評估階段出現(xiàn)缺失。面臨此種情況，可檢視評估者和被評估者的工作流程、資源分配、參與者的意愿和態(tài)度，以及具體的運作機制等，并適時加以修正。

（3）厘清績效評估結(jié)果責任的歸屬。第三方評估機構(gòu)在績效評估結(jié)束后須形成書面形式的評估報告，提交給主管部門，使之了解績效合同實施的最終情形。通過科學、客觀的評估報告，可以厘清合同執(zhí)行結(jié)果優(yōu)劣的責任歸屬問題。到底是績效合同的制定規(guī)劃有問題？還是執(zhí)行不力或者執(zhí)行方法不當?shù)膯栴}？這些都應(yīng)由客觀的績效評估報告來解答。由此觀之，績效評估也具有促進提升利益相關(guān)者責任意識的積極功能。

（三）對行業(yè)政策制定的回饋

（1）作為實現(xiàn)行業(yè)政策利益相關(guān)者信息互聯(lián)互通的途徑。績效評估結(jié)果的運用，有助于決策者在公交行業(yè)政策規(guī)劃階段獲取較多充分信息，以便于更周延謹慎地制定政策。而對于被評估者和社會大眾而言，評估結(jié)果的信息除了可重新厘清政策是否符合利益相關(guān)者價值主張與訴求，也可滿足一般民眾知情權(quán)，具體明了政策的實施績效是否符合民意。通過信息溝通，公眾可了解公交行業(yè)的實際發(fā)展情況，企業(yè)可獲悉群體的公交出行偏好。由此，當某項倡導公交優(yōu)先的政策出臺時，信息溝通可強化利益相關(guān)主體行動的一致性，為政策的落實奠定民意基礎(chǔ)。

（2）作為制定公交行業(yè)補貼補償及稅費扶持政策的依據(jù)。由于政策資源的稀少性與競爭性，憑借公正客觀的評估報告，可以作為調(diào)整未來政策方向或目標的參考，并作為分配政策資源的有力依據(jù)。通過對地方政府公交主管部門的績效考核，完善中央和省級財政支持引導的城市公交財政保障制度，合理分配公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能環(huán)保以及信息化建設(shè)等方面的資金投入；通過對公交運營企業(yè)的績效綜合考評，確定企業(yè)的合理利潤水平，并根據(jù)該利潤水平確定每年度政府對企業(yè)的財政補貼制度，從而尋找公交行業(yè)公益性與經(jīng)營性的平衡點。

（3）作為公交線路經(jīng)營權(quán)退出管理的標尺。績效考評結(jié)果可用于監(jiān)督企業(yè)在運營中執(zhí)行取得線路經(jīng)營權(quán)時確定的行車作業(yè)計劃執(zhí)行、車輛配置、服務(wù)質(zhì)量、運行安全等方面制度的情況。根據(jù)公交線路特許經(jīng)營權(quán)合同和分階段的績效合同，經(jīng)績效考核評議，線路經(jīng)營者達不到線路經(jīng)營情況的，行業(yè)主管部門應(yīng)責令其限期整改，整改期滿，考核合格的可繼續(xù)經(jīng)營，整改期滿仍不符合管理要求的，應(yīng)取消線路經(jīng)營權(quán)?？冃Э荚u結(jié)果是行業(yè)主管部門依法行使行政許可和監(jiān)督職權(quán)的保障，也有助于維護各方權(quán)益，規(guī)范營運服務(wù)，保障公交的安全運行與可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

完善城市公共交通行業(yè)績效管理過程是提高各級政府和有關(guān)部門對公交優(yōu)先發(fā)展的認識、提升公交服務(wù)水平、推進公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實的重要手段和有效途徑。筆者認為應(yīng)基于新公共預算理論，探索建立針對城市政府和公交企業(yè)兩個層面的績效衡量指標，通過績效合同的簽訂與執(zhí)行，提高公交行業(yè)財政補助資金的使用效率；綜合公交運營活動利益相關(guān)者的不同需求與價值判斷，建立專業(yè)評估、公眾參與、政府主管三位一體的多方協(xié)作評估模式；運用績效評估結(jié)果推動公交行業(yè)績效管理工作不斷完善發(fā)展，將其作為公交財政補貼、線路經(jīng)營權(quán)調(diào)整等政府重要決策的制定依據(jù)。

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Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service

Yang Jie1 and Guo Xiucheng2

Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.

Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback

■ 責任編輯羅英