土地管理中的土地指標(biāo)交易方法綜述

蔡成鳳

［提要］土地指標(biāo)交易是近年來土地管理工作的一個熱點(diǎn)，采用此模式可以進(jìn)一步提高土地指標(biāo)的利用效率。本文通過對土地交易指標(biāo)內(nèi)涵的介紹，將當(dāng)前國內(nèi)采用土地指標(biāo)交易的做法進(jìn)行總結(jié)，指出現(xiàn)行土地指標(biāo)交易模式的優(yōu)勢和不足，最后就其未來發(fā)展趨勢進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：土地管理；土地指標(biāo)；指標(biāo)交易

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年5月9日

十八屆三中全會對于國土資源領(lǐng)域提出了更高的管理要求，其中突出的一點(diǎn)就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以及劃定生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)會議精神，國土資源管理部門也及時提出了在土地利用規(guī)劃中劃定三線的做法，即生態(tài)保護(hù)線、建設(shè)用地線和基本農(nóng)田保護(hù)線，切實(shí)做好經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)劃保障。為了更好地發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，提升規(guī)劃的質(zhì)量，保證項目落實(shí)的效率，各地國土部門均進(jìn)行了有益的探索，目前相對較熱的是采用指標(biāo)交易的模式，即將傳統(tǒng)的行政無償指標(biāo)供給模式轉(zhuǎn)向政府監(jiān)督管理、市場交易決定的模式，目前也成為土地資源管理領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。

一、土地交易指標(biāo)概述

土地管理當(dāng)中規(guī)劃指標(biāo)和占補(bǔ)指標(biāo)是重中之重，因此也就成為了目前進(jìn)行交易的具體對象，即規(guī)劃空間指標(biāo)（藍(lán)票）、補(bǔ)充耕地指標(biāo)（紅票）和建設(shè)用地指標(biāo)（綠票），實(shí)際當(dāng)中土地指標(biāo)交易俗稱“地票交易”。

二、目前各地土地指標(biāo)交易操作述評

（一）各地操作情況

1、重慶市。重慶市是全國地票交易制度首創(chuàng)城市，借助全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的契機(jī)，市政府于2008年11月下發(fā)了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，明確地票為建設(shè)用地指標(biāo)，以農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾作為來源，等量置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。同時，制定了嚴(yán)格的保障制度，明確了指標(biāo)收益的去向及具體分配方式。2009年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，正式批準(zhǔn)重慶市在滿足剛性條件基礎(chǔ)上可以穩(wěn)步開展掛鉤試點(diǎn)工作。至此，重慶市的地票交易正式運(yùn)行。重慶市關(guān)于指標(biāo)交易總體有三大亮點(diǎn)，即建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行“先補(bǔ)后占”、地票交易只限于經(jīng)營性用地以及持有地票是后續(xù)參加招拍掛的準(zhǔn)入證等，通過地票制度的實(shí)施，更好地落實(shí)了耕地保護(hù)的責(zé)任，更有效地保障了農(nóng)民的權(quán)益。目前，周邊部分城市也開始開展相關(guān)工作。

2、安徽省。郎溪縣在安徽省內(nèi)率先進(jìn)行地票交易，于2013年1月發(fā)布《郎溪縣地票交易規(guī)則》，并于同年4月順利完成首次地票交易，為全省地票交易制度的建立起到了試點(diǎn)示范效用。其所屬地級市宣城于2013年8月建立市級層面的地票交易制度，包括紅票和綠票。其中紅票指耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，綠票指農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)。明確了地票交易價款的去向為縣、區(qū)一級政府，實(shí)行?？顚Ｓ?，用于土地整治和耕地占補(bǔ)指標(biāo)收購。安徽省地票制度的操作流程和方法相對較為簡便。

3、江蘇省。宿遷市關(guān)于土地指標(biāo)交易方面的探索走在了江蘇省的前列，借助全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合改革試點(diǎn)之機(jī)，于2012年2月出臺《關(guān)于推進(jìn)土地管理創(chuàng)新工作的實(shí)施意見》，正式啟動掛鉤指標(biāo)（綠票）和補(bǔ)充耕地指標(biāo)（紅票）交易。對于指標(biāo)的具體來源、交易的主體、交易的流程以及指標(biāo)收益的流向均做出明確規(guī)定，目前已實(shí)施了多期指標(biāo)交易，但均在市域范圍內(nèi)。2014年，江蘇從省級層面研究指標(biāo)交易制度。于1月下發(fā)了《江蘇省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易暫行管理辦法》，明確了可作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)（紅票）的來源及標(biāo)準(zhǔn)，明確進(jìn)行交易的唯一平臺為省補(bǔ)充耕地交易平臺，明確了具體交易管理部門、交易費(fèi)用監(jiān)管部門以及具體交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，明晰了交易的程序、規(guī)則、時段及周期等。目前該省已在2014年3月28日順利完成了省內(nèi)首次補(bǔ)充耕地指標(biāo)的競購工作。省會城市南京則在省一級基礎(chǔ)上將指標(biāo)交易范圍進(jìn)一步延伸擴(kuò)展，由一項指標(biāo)變成三項指標(biāo)（紅票、綠票、藍(lán)票），于2014年4月下發(fā)了《南京市土地指標(biāo)交易配置暫行辦法》，明確了各類指標(biāo)的競購主體，其中區(qū)政府側(cè)重規(guī)劃指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)競買，而具體用地單位側(cè)重建設(shè)用地指標(biāo)競買。各類指標(biāo)管理方面，以區(qū)為主，跨區(qū)的由市一級進(jìn)行統(tǒng)籌，具體交易方法與省一級基本趨同。江蘇省地票制度亮點(diǎn)在于細(xì)節(jié)更為詳盡，但對于企業(yè)持票準(zhǔn)入方面未作要求。

4、其他城市。湖北省鄂州市在全省率先進(jìn)行了有益的試點(diǎn)嘗試，先由城投公司收儲農(nóng)民地票，再賣給用地企業(yè)。湖南省也將地票制度納入全省發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，下轄株洲等城市也正在進(jìn)行積極有益的探索。

總體來看，各地關(guān)于土地交易指標(biāo)的內(nèi)涵并不一致，土地指標(biāo)的應(yīng)用領(lǐng)域也不盡相同，但是使用土地指標(biāo)交易的趨勢越來越明顯，范圍也越來越廣。

（二）指標(biāo)交易的優(yōu)勢

1、提升了土地利用指標(biāo)的運(yùn)作質(zhì)量。土地指標(biāo)，一畝難求。因此有限的指標(biāo)要加以充分利用，發(fā)揮最大效率。通過市場交易各項土地指標(biāo)，公平、公開、公正，讓有實(shí)力的單位成功競購指標(biāo)，從而提升土地指標(biāo)落實(shí)的可行性，加快土地運(yùn)作的步伐，為土地市場也注入源源不斷的活力。

2、促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的流動，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。通過將農(nóng)村集體建設(shè)用地的綜合整治，騰出耕地指標(biāo)，進(jìn)而將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)安排到城鎮(zhèn)周圍，在滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的同時，可以給農(nóng)村地區(qū)發(fā)展提供一定的發(fā)展資金，保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套以及綜合治理，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平。

3、促進(jìn)土地資源利用的集約化。無論建設(shè)用地指標(biāo)的競得主體為誰，指標(biāo)取得成本均會納入地塊前期運(yùn)作成本，為保證地塊整體產(chǎn)出的效益，競得主體均為在規(guī)劃設(shè)計、實(shí)際施工以及具體利用方面下工夫，提升土地利用效率，從而促進(jìn)土地利用向集約化、節(jié)約化發(fā)展。

（三）指標(biāo)交易存在的不足

1、耕地占補(bǔ)不對等。由于現(xiàn)行土地利用規(guī)劃編制時已融合了基本農(nóng)田等專項規(guī)劃成果，因此劃定的農(nóng)地區(qū)基本為優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，因此建設(shè)占用的必然是優(yōu)質(zhì)地，而通過農(nóng)村建設(shè)用地整治或者增減掛鉤形成的耕地則未必是優(yōu)質(zhì)地，目前已進(jìn)行地票交易的城市，更多的是采用等量模式，至于等質(zhì)補(bǔ)充操作相對較少，因此對于地區(qū)糧食安全具有一定的影響。

2、指標(biāo)交易公眾參與性不高。目前，各地操作方法中關(guān)于指標(biāo)交易的主體一般為縣區(qū)政府，無論是競購指標(biāo)還是指標(biāo)交易后的收益都為這一級單位，從耕地指標(biāo)的源頭來說，應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人。土地指標(biāo)收購時需要充分征求這兩大主體的意愿，土地指標(biāo)收益返還時應(yīng)給予全程公示，不僅僅流于政府相關(guān)部門層面的監(jiān)督，應(yīng)強(qiáng)化社會公眾參與度。

3、收益分配機(jī)制還不夠順暢。關(guān)于土地指標(biāo)交易收益分配方面，除重慶市明確規(guī)定85%歸農(nóng)民，15%歸村集體外，其他各地更多的是側(cè)重于返還給區(qū)一級，由區(qū)進(jìn)行下一步的資金分配，具體到農(nóng)民和村集體的比例沒有明確。土地指標(biāo)收益具體如何分配、分配比例、透明流程、后續(xù)監(jiān)督機(jī)制等等相對缺乏，需強(qiáng)化制度機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)民收益。

三、土地指標(biāo)交易展望

從土地指標(biāo)交易現(xiàn)狀來看，未來亟須加強(qiáng)指標(biāo)交易的頂層設(shè)計，不僅僅是從省、市層面，更多的是要從國家層面進(jìn)行相關(guān)制度的制定以及相關(guān)法規(guī)的修改，同時做好實(shí)施細(xì)則，做好各省市的土地指標(biāo)具體交易指導(dǎo)工作，讓土地指標(biāo)交易沿正確航向前行，充分發(fā)揮其作用，切實(shí)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］國務(wù)院.關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定［Z］.2004.10.21.

［2］重慶市人民政府.重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法［Z］.2008.11.17.

［3］郎溪縣人民政府.郎溪縣地票交易規(guī)則［Z］.2013.1.26.

［4］黃忠.地票制度呼喚頂層制度支持［J］.中國土地，2011.12.